加强新时代控告申诉检察工作的思考

徐向春

摘 要：加强新时代控告申诉检察工作，要以习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想为根本遵循，进一步明确控告申诉检察工作的方向;要聚焦主责主业，依法履行控告申诉检察职能;要改革创新工作机制，提升控告申诉检察工作质效;要加强队伍建设，提升控告申诉检察工作能力水平。

关键词：控告申诉检察 检察信访 改革创新 队伍建设

党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代的重大战略判断，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有更高水平、更丰富内涵的需求，这都对做好新时代控告申诉检察工作提出了新的更高要求。新一届高检院党组和张军检察长高度重视控告申诉检察工作，多次作出重要指示，要求检察机关认真践行新时代“枫桥经验”，将心比心对待群众信访，及时回应解决群众诉求，依法维护群众合法权益，维护司法公平公正公信。检察机关控告申诉部门要按照“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求，认真履行职责，坚持改革创新，完善工作机制，加强队伍建设，提高能力素质，不断开创新时代控告申诉工作新局面。

一、坚持以习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想为根本遵循，进一步明确控告申诉检察工作的方向

习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想在信访工作领域的重大理论成果，是统一思想认识、明确前进方向、凝聚改革力量，更好地推动新时代控告检察工作开创新局面的强大思想武器，是做好新时代控告申诉检察工作的根本遵循，我们要深入学习领会，坚决贯彻落实。

一是要始终坚持讲政治、顾大局。信访工作关乎党和政府的形象，关乎政权稳固和社会安定，关乎国家长治久安，关乎国民经济持续快速发展。控告申诉检察工作作为检察工作的重要组成部分，也是人民信访工作的重要组成部分，一定要把政治建设摆在首要位置，不断增强四个意识，坚定四个自信，做到兩个维护。坚持把讲政治与抓业务紧密结合起来，紧紧围绕服务经济社会发展大局谋划控告推进申诉检察工作。当前，我国正处于全面深化改革改革进入深水区、攻坚期，全面建成小康社会进入决胜期，经济发展进入转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，社会矛盾相互交织叠加，控告申诉检察工作要着力做好维护群众合法权益、维护社会和谐稳定，更好地为深化改革、扩大开放和经济转型升级大局服务。

二是要始终坚持以人民为中心的发展理念。“治政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦。”[1]控告申诉工作要紧扣党的初心和使命，聚焦人民对美好生活的向往，带着深厚的感情和责任做群众工作，及时就地解决好群众合理诉求、维护群众合法权益。对于群众的合情合理合法诉求，要穷尽法律措施，尽可能予以满足，能当场解决的应当场解决;一时解决不了的，也要给当事人一个解决的时限。对于诉求没有法律政策支持，但生活确实存在困难的，要用好相关法律政策给予帮扶救助，帮助解决好法度之外、情理之中的问题。对于诉求无理的，也不能简单回绝，还是要做好思想工作，既要讲清法理，又要讲明事理、讲透情理，解开思想疙瘩，做到法结事结心结同步解。

三是要始终坚持法治思维和法治方向。党的十八大、十九大明确信访工作制度改革的方向是“把信访纳入法治化轨道”。我们要把深化信访工作制度改革同全面推进依法治国结合起来，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来把握，善于用法治思维来审视当前控告申诉工作，处理好维权与维稳的关系，不能为解决一时一地问题，突破法律底线;用法治思维来分析引发检察信访问题的深层次原因，处理好治标与治本的关系;用法治思维来明析检察信访工作职责，处理好检察机关与责任主体、控告申诉检察部门与其他业务部门的关系，努力建立高效规范和谐有序的检察信访工作格局。

四是要始终坚持抓基层打基础。基层是信访问题的源头，也是解决信访问题的主体。坚持好发展好新时代“枫桥经验”，坚持自治法治德治相结合，主动融入城乡社会治理体系建设。坚持巡回接访、带案下访，深入基层、深入一线，进村入户做群众工作，帮助群众解决生产生活中的实际困难，及时化解矛盾纠纷，让广大群众时时处处感受到党和政府的温暖。坚持关口前移、力量下沉，充分发挥基层检察院在社会综合治理中的优势，深度融入地方党政信访维稳工作“大盘子”，推动检调对接、访调对接，更好地维护群众合法权益。

二、聚焦主责主业，依法履行控告申诉检察职能

一是全面落实“群众来信件件有回复”制度。高检院张军检察长在今年全国“两会”上庄严承诺，建立7日内程序回复、3个月内办理过程或结果答复制度。该制度是新时代控告申诉检察主动适应我国社会主要矛盾变化、落实以人民为中心发展思想、满足人民群众司法需求、让人民群众共享实实在在的获得感幸福感安全感的政治责任，是坚持创新发展新时代“枫桥经验”、积极妥善化解检察环节信访矛盾纠纷、促进提升信访法治化水平、维护社会稳定和国家长治久安的必然要求，是规范检察窗口业务职能、提升司法办案水平、改进工作作风、树立检察机关良好形象的重要举措，是一项政治性很强的检察业务工作，也是一项业务性很强的政治工作。为落实好这项民心、政治工作，高检院第十检察厅攻坚克难，采取增加人员力量、推进办案组改革、规范来信办理、制定统一回复模板、运用信息化手段回复等一系列有力措施，全面清理积压信件，切实将7日内程序回复制度落到实处。同时建立了厅内定期报告、横向提醒催办、纵向月度通报、全程跟踪办理答复、加强督导检查等工作机制，推动各级检察机关将群众来信件件有回复制度落到实处。

二是深入推进司法救助，助力打赢脱贫攻坚战。司法救助是扶危济困的民生工作，检察机关将司法救助工作深度融入精准扶贫工程，为因案增贫、因案致贫、因案返贫的困难群众及时提供有效帮扶。2018年，全国检察机关共救助12924人，发放救助金18747.53万元，4792个贫困家庭获得救助。为进一步加大司法过程中对贫困当事人的救助力度，助力打赢脱贫攻坚战，高检院与国务院扶贫办于2019年2月25日会签《关于检察机关国家司法救助助力脱贫攻坚战工作的实施意见》，明确相关职责分工、工作原则、贫困线索移送和处理、救助线索移送和办理、救助资金保障和使用、多元化帮扶、联席会议制度等内容，必将推动检察机关主动对接、深度融入脱贫攻坚大局，在决胜打赢脱贫攻坚战中发挥更大作用。要突出重点抓落实，抓住重点地区，中西部22个省区市检察机关要合力攻克“坚中之坚”，力保脱贫无死角;抓重点对象，重点救助严重暴力犯罪案件致伤致残被害人，特别是对家庭生活极为困难、未来需要大额支出医疗费或康复费的被害人;抓住重点环节，在检察机关办案第一环节实现“应救即救”“应救尽救”。突出基层抓落实，想方设法改变部分基层检察院国家司法救助工作支持脱贫攻坚薄弱的局面，千方百计消除基层检察院救助工作空白。突出责任抓落实，将国家司法救助工作纳入业务考核或者作为核心指标考核，明确任务导向，压紧压实责任，督促实现国家司法救助工作支持脱贫攻坚常态化。

三是积极开展保障律师执业权利专项监督活动。“辩护是上帝给人类最大的恩惠。”[2]刑事诉讼中，辩护权是当事人最基本的诉讼权利，保护辩护人、诉讼代理人的诉讼权利就是保障当事人的合法权益，对于实现控辩双方平衡和维护司法公正具有重要的现实意义。因此，《刑事诉讼法》规定，辩护人、诉讼代理人认为公安机关、检察机关、法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的行为的，可以向同级或上一级检察院控告申诉。2018年，检察机关监督执法司法机关阻碍律师行使诉讼权利案件1011件，同比上升37.8%，但与人民群众新要求新期待还有差距。为进一步保障律师执业权利，最高人民检察院决定开展保障律师执业权利专项监督活动，重点监督检查检察机关依法监督纠正阻碍律师履行辩护、代理职责，侵犯律师执业权利的情况;检察机关通过加强信息化建设等手段依法保障律师执业权利的情况。通过开展专项监督活动，依法及时办理侵犯律师执业权利的控告申诉案件，依法保障律师会见权、阅卷权、调查取证等权利，促进严格公正规范文明司法，不断提高司法公信力。

四是有效防范重大检察信访风险。习近平总书记反复强调要坚持底线思维，着力防范化解重大风险。在检察系统，控告申诉检察工作是主战场，要增强忧患意识，着力防范化解重大检察信访风险，保持社会大局稳定。坚决做好建国70周年庆典活动等敏感节点期间信访维稳工作，要成立信访维稳工作专班，制定工作预案，集中开展辖区内矛盾排查化解工作，严格落实值班、领导接访、“日报告”“零报告”等制度，随时做好活动期间赴省进京维稳工作。高检院实行24小时带班值班、夜间巡查制度，各省级检察院控告申诉部门指定一名负责同志作为信访联络员，负责协调及时处置本省信访人在高检院办公场所和信访场所周边缠访闹访、集体访等情况。坚决做好重点人群的风险防范，坚持维权与维稳相结合，积极稳妥做好涉军、涉众等特定利益群体稳定工作，加强对扬言报复社会、严重精神障碍、涉枪涉爆涉毒、刑满释放、非正常上访等重点人群的排查梳理，健全分级分类动态管控机制，逐一落实管控、帮教、帮扶措施，严防发生个人极端暴力事件。坚决压实信访工作责任，坚持属地原则，从源头化解矛盾，把责任压实到市县两级检察机关，特别是县级检察机关，做到早发现、抓苗头、细排查，对排查出来的矛盾和问题要有专人处理、有调处方案、有解决时限，努力把各类矛盾纠纷解决在基层，解决在当地，解决在萌芽状态。

三、改革创新工作机制，提升控告申诉检察工作质效

一是进一步畅通群众诉求表达渠道。科学设定审查受理与甄别分流的条件和程序，进一步畅通和规范群众诉求表达渠道，加强释法说理和疏导引导，防止因入口不畅或处置不当而激化矛盾积蓄戾气，甚至引发极端事件。整合来信、来访、电话、网络等诉求表达渠道，推进集控告、举报、申诉、投诉、咨询、查询于一体的12309检察服务中心综合性受理平台建设。坚持检察长接待群众来访和阅批群众来信制度，健全带案下访、巡回接访、联合接访制度，依法及时受理解决群众诉求。高度重视新闻媒体反映的检察信访问题以及微信、微博、QQ群等网络媒体对检察信访工作的作用和影响，认真处理、及时回应相关检察信访舆情。

二是进一步规范受理办理机制。根据修改后的《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》以及内设机构改革职能调整，修改完善《人民检察院信访工作规定》《人民检察院复查刑事申诉案件规定》等相关规定。在受理机制方面，对属于检察机关管辖范围的控告申诉案件，审查后及时作出受理决定，并答复当事人;对不予受理的，做好解释说明工作。对不属于检察机关管辖的信访事项，转送主管机关处理并告知信访人，或者告知信访人向主管机关反映;对越级上访的，劝导上访人依法按程序反映问题。在办理机制方面，控告申诉检察部门除承办本院管辖的国家赔偿和司法救助案件外，还负责审查办理本院管辖的刑事申诉案件，认为原处理决定或裁判正确的，出具审查结论答复申诉人，并做好释法说理工作;认为原案件存在错误可能，需要进一步审查的，及时移送其他刑事检察部门办理。加强法律文书说理，针对控告人、申诉人的诉求和理由，从事实认定、证据采信、法律适用等方面进行释法说理，注重法、理、情相结合，增强检察机关法律文书的说服力和公信力。加强控告申诉案例指导，认真总结办理典型或新类型控告申诉案件的经验和启示，充分发挥典型案例的业务指导和借鉴参考作用。

三是进一步规范息诉化解工作机制。完善刑事申诉案件公开审查制度，探索分层次、分类型、简便易行的公开审查程序，综合采取公开听证、公开示证、公开论证、公开答复等形式加大刑事申诉案件公开审查力度，以公开促公正、赢公信。建立息诉化解双责机制，坚持“谁执法谁普法”原则，努力解决“做息诉工作的不了解案情、了解案情的不参与息诉工作”的突出问题，合力做好控告申诉案件的息诉化解工作。健全息诉化解上下联动机制，建立健全上级检察院与下级检察院、原办案检察院在息诉化解工作中的上下联动机制，实现矛盾联调、问题联治、工作联动。拓展第三方参与化解机制，对于已穷尽法律程序、已解决合理诉求，仍坚持信访的，可探索邀请人大代表、政协委员、人民监督员、人民调解员、心理咨询师、律师、学者以及基层群众等共同参与息诉化解工作，增强息诉化解工作的社会公信力和支持度。

四是进一步加强沟通协调机制。主动向党委政法委、人大、政府、信访联席办报告检察信访工作的重大部署及工作情况，积极争取理解和支持，协调解决教育疏导、帮扶救助以及执法保障等方面的困难和问题。积极推动建立检察机关与法院、公安机关有关涉法涉诉信访案件联席会议制度，通报案件信息，协调工作安排，共同研究解决突出问题，增强工作合力。推动建立健全依法处理违法信访行为的协调机制，依法处置违法信访行为，对于闹访滋事、严重扰乱社会秩序的行为，要及时收集固定证据，移送公安机关依法处理，切实维护正常的信访秩序和社会秩序。

四、加强队伍建设，提升控告检察工作能力水平

一是坚持政治培训与业务培训两手抓两手硬。深入学习贯彻习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，特别是2019年2月3日对信访工作的重要批示精神，进一步提高政治站位，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”。学习贯彻《中国共产党政法工作条例》，开展“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，强化责任担当。以实战实用实效为导向，开设“新时代控申检察”大讲堂，加强业务培训，鼓励控申领导干部上讲台，着力提升法律政策运用能力、防控风险能力、群众工作能力、科技应用能力、舆论引导能力。加强对下业务指导，通过检答网、指导性案例、个案指导、专题授课等方式，定期梳理、深入研判工作中存在的重大疑难复杂问题，加大对共性问题指导力度。

二是加强纪律作风建设。坚持严管就是厚爱，切实按照全面从严治党、全面从严治检要求，严格执行党风廉政建设责任制，始终把纪律和规矩挺在前面，严明政治纪律、政治规矩，严格落实防止干预司法办案“三个规定”和检察人员八小时外行为禁令，树立良好形象。严格执行中央八项规定及其实施细则精神，以检察系统违法违纪案件为鉴，牢记切肤之痛，深刻汲取教训。坚决纠正控告申诉检察工作中的形式主义、官僚主义，特别是不作为、慢作为、敷衍塞责，甚至弄虚作假等问题，坚决杜绝“不敬畏、不在乎、喊口号、装样子”，让群众感受到实实在在的变化。

三是大力推进信息智慧化建设。升级改造网上信访信息系统，尽快实现“点对点”、扁平化的信息互联互通。启动信访应急指挥平台建设，推动多地联动，快速响应，实现访情可知、风险可控、指挥可视。大力推动智能辅助系统的应用，推动控告申诉检察工作从传统模式向人机结合模式转变，实现涉法涉诉信访案件智慧受理、智慧办理和智慧管理。建设12309检察服务集约化平台，整合检察服务、检务公开、监督评议等功能，信访网电等渠道，整合登记接收、受理流转、督查督办、答复反馈、进展查询等环节，逐步建成統一对外的系统性、整体性、协同性服务平台和检察服务大数据中心。打造全覆盖好用管用的网上信访，提高12309移动客户端（APP）和公众微信号信访的普及率，让群众足不出户，“动动手”即可通过网络平台反映诉求、查询案件进展、进行法律咨询等，获得与实体大厅同样优质高效快捷的服务。

注释：

[1]习近平：《摆脱贫困》，福建人民出版社2014年版，第62页。

[2]林正：《法庭之王 欧美大律师法庭辩护实录》，中国商业出版社2009年版，第1页。