捕诉一体运行的配套制度优化

赵慧

编者按：做优刑事检察，在刑事办案中实行捕诉合一，是司法改革背景下检察机关优化职能配置的必然选择。在司法责任制等多重改革新要求的叠加下，检察官适应这一办案模式，千头万绪、挑战重重。为此，本期“聚焦”约取对这一办案模式探索较早湖北、上海、安徽、吉林等地检察机关的同仁撰稿，他们独出手眼，分别从捕诉衔接、引导取证、强化侦查监督、职业化提升办案能力等视角介绍经验、阐发思考，对司法实践具有一定的启益。

摘 要：实行捕诉合一，是当前司法改革背景下优化检察职能配置的合理选择。捕诉合一机制的顺畅运行，核心是做好捕诉衔接，主要涉及人员力量的配置、办案方式的转变、逮捕和起诉标准的把握以及内部的监督制约等方面问题;与此同时，还应当优化相关制度，正确处理好检察官与检察官助理、检察官与检察官会议、检察官与检察长、司法责任追究与司法瑕疵、司法过失等四方面的关系。

关键词：检察职能配置 捕诉衔接 制度优化

捕诉一体工作机制作为检察机关工作机制的重大调整，对于优化检察机关刑事检察资源配置，提升法律监督合力，提高办案质量和效率具有重大意义。捕诉一体机制的运行，核心在于做好捕诉衔接。与此同时，要建立健全相关制度，为检察官履职创造良好的制度环境。

一、推行捕诉一体是司法改革新形势下的必然选择

检察机关自1978年恢复重建后，一直实行捕诉一体，由刑事检察部门统一行使批捕和起诉职能，直到1996年全国检察机关第二次刑事检察工作会议提出批捕、起诉分设后，审查逮捕部门和审查起诉部门才成为检察机关内部各自独立的两个职能部门，分别行使审查逮捕职能和审查起诉职能。从二十多年的司法实践看，捕诉分离机制下批捕部门与公诉部门基于不同职能需求各自为战，导致办案质量不高、办案效率低下等问题，检察机关有限的司法资源没有得到优化整合，不但没有实现防范冤假错案的目的，反而因为机制不畅形成内部掣肘，导致不少案件没有得到依法处理，正义没有得到伸张。不少检察机关在捕诉分离机制下开始探索构建内部的“捕诉衔接”工作机制，在轻微刑事案案件、未成年人犯罪案件中实行捕诉一体，为我们建立健全捕诉一体机制提供了新鲜经验。

反对检察机关捕诉合一最有力的观点认为，批捕权属于司法权，起诉权属于行政权，认为应当分别由法院、检察院行使。[1]但这种观点是简单套用西方三权分立学说的结果，与我国的宪政体制规定明显相悖，不符合我国国情。首先，西方国家实行逮捕与公诉分离是以“检警一体”或者检察指挥侦查为前提条件的，即大陆法系国家检察官有权领导和指挥警察与英美法系国家警察受制于检察官或者法官的模式。[2]而在我国，人民法院、人民检察院、公安机关独立设置，互不隶属，依法独立行使权力。其次，西方国家实行捕诉分离是以存在两套不同的法官或者法院系统为前提的，不管是美国的预审法官、还是德日的侦查法官或者英国的治安法官，与案件审理法官或者法院是完全不同的系统，而在我国只存在一套审判法院系统，如果将批捕权交由法院统一行使，法官乃至法院超然、中立地位彻底丧失，相比检察机关行使批捕权而言更不利于防范冤假错案，对法治的破坏更大。最后，我国检察机关作为宪法规定的法律监督机关，同时负有对侦查活动与审判活动的监督职责，批捕权和公诉权都具有法律监督的属性，由检察机关行使批捕权实际上承担了对侦查行为的司法审查职能，对于规范侦查权的运行、切实保障人权具有积极意义。[3]

在推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，侦查行为及其结果必须接受庭审的检验，检察机关要想有效实现在审前程序中的主导性地位，真正把住防范冤假错案的关口，必须打破自身内设机构设置的制度壁垒，通过构建捕诉一体机制强化对侦查行为及其结果的监督，真正实现惩罚犯罪与保障人权的有机统一。因此，推行捕诉合一是优化检察机关职能配置的合理选择，也是检察机关落实司法改革新要求的应然举措。

二、捕诉一体运行需要重点关注的几个问题

捕诉一体工作机制改变了传统按照办案流程设置检察机关内设机构的做法，是检察机关恢复重建以来对内设机构进行的“全面重塑”性改革，对于推进队伍专业化建设影响深远。在推进捕诉一体工作中，需要处理好捕诉衔接，更好地发挥捕诉一体的制度功效。

（一）人员力量的配置问题

在捕诉分离的前提下，承担批捕和公诉的人员都是“专科医生”，有的长期从事侦查监督工作，没有从事公诉工作，有的只有公诉工作经历，没有侦查监督经验，他们都只对负责的批捕或者审查起诉事项熟悉，对于其他领域可能存在知识盲点问题。负责审查起诉的人员在案件证据审查、出庭讯问、举证质证、辩论等方面业务精通，但也存在对逮捕标准把握不准问题，特别是对于证据尚未完全到位的情况下，如何准确把握逮捕条件，以及如何引导侦查机关有效收集证据方面存在能力不足的情况。而对于从事审查逮捕工作的人员而言，更多需要提升如何正确把握起诉标准以及出庭指控犯罪的能力。在推行捕诉一体制背景下，不能简单化地将现有的侦查监督、公诉部门进行更名，而应当将现有批捕、起诉工作经验的检察官、检察官助理、书记员交叉搭配，实现现有刑检力量的优化配置。后期，要针对所有刑检人员进行批捕公诉业务知识的培训，培养更多的“全科医生”。

（二）办案方式的转变问题

以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，要改变传统的脱离办案搞监督的做法，把办案与监督结合起来，在办案中监督，在监督中办案，按照庭审要求引导、规范、完善和审查案件证据，提高案件质量。为此，办案人员在审查案件中应当实现以下六个转变：

1.改变传统的“坐堂办案”模式，建立案卷笔录書面审查与关键证据现场复核复查机制。要强化办案的亲历性，采取实物查看、到案发现场核实证据等方法，增强对物证、案发现场的直观感受，强化检察官对证据材料与案发现场、证据材料与案件事实之间客观联系的认知度，避免对证据发生误判，建立起完整有效的指控犯罪的证据体系。

2.改变传统的“闭门办案”模式，建立听取意见制度，促进公诉决策的科学化。要认真落实刑事诉讼法规定的听取被害人、被告人及其辩护人意见的制度，对于辩护律师提出案件证据、事实、法律适用方面的辩护意见，要及时组织力量调查核实处理，促进决策的科学化。

3.改变传统的办案人员单一兵种办案方式，建立多兵种协同办案方式。刑事案件不是法律知识的孤岛，而是与其他科学领域存在千丝万缕的联系，特别要强化办案人员与检察技术人员的协作，建立起技术性证据的同步文证审查制度，让技术人员从专业角度对这些证据的客观性提出意见，确保技术性证据的客观性、真实性，促进公诉决策客观公正。

4.改变传统的重口供等言词证据办案方式，建立客观性证据与言词证据相互印证的证据审查机制。要高度重视对物证、书证等客观性的证据的审查和运用，掌握司法会计、法医、精神病、痕迹检验等鉴定意见以及电子证据相关的专业性知识和审查判断方法，确保客观性证据之间或者客观性证据与主观性证据之间能够相互印证并形成链条，排除合理怀疑，切实提高案件质量。

5.改变传统的单纯重视证据证明力的办案方式，建立重视证据资格与证据力并重的证据审查方式。 一方面，要正确把握非法证据的范围，正确区分非法证据与瑕疵证据，依法排除非法证据，切实保障人权。另一方面，对非法证据不能简单地一排了之，还要对排除后构建证据体系所必需的关键证据、核心证据予以补证完善。

6.改变传统的重案件审查轻出庭公诉的办案模式，建立案件审查与出庭公诉并重的办案模式。既要重视对案卷材料的审查判断，发挥检察机关的审前过滤作用，坚持起诉法定标准，加强证据审查，认真把好事实关、证据关、程序关和适用法律关，坚决防止案件“带病”进入审判程序，又要加大出庭公诉能力的培训，强化询（讯）问、举证、质证技巧，提升公诉人快速的思维应变能力、高超的语言表达能力和严密的逻辑思维能力，充分发挥庭审在指控犯罪和法制宣传方面的作用，成为展示检察机关公正文明执法的窗口。

（三）逮捕和起诉标准的把握问题

起诉的标准是犯罪事实清楚、证据确实充分，而逮捕的标准有证据证明有犯罪事实，两者的证据标准明显存在差异，逮捕的标准要低于起诉标准。司法实践中，在推行捕诉一体下，人为降低逮捕、起诉标准或者拔高逮捕、起诉标准的现象可能存在。在审查逮捕阶段，办案人员既有可能为了防止捕后撤案、不诉等出现案件质量问题甚至冤假错案，人为提高逮捕条件，也有可能从便于后续案件办理便利，放低逮捕条件，出现以捕代侦的情形。在审查起诉阶段，可能出现办案人员为了掩饰逮捕错误，即使案件不符合起诉标准而强行起诉等滥用起诉权的问题，也有可能为了掩饰自身能力不足或者避免出现无罪等责任追究情形，不能正确区分疑罪案件、疑点问题和疑难案件，导致该起诉的案件不起诉，使得真正犯罪嫌疑人逃避法律追究。另外，不起诉是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要职权，是检察机关过滤侦查机关的侦查结果、防止带病起诉乃至防范冤假错案的重要途径。但在司法实践中，由于不起诉是案件评查重点，加之内部审批程序复杂，该制度功能尚没有得到充分发挥。因此，在推行捕诉一体制度下，关键在于引导检察人员正确区分和把握逮捕和起诉标准，严格按照逮捕条件行使批捕权，同时以起诉标准引导侦查机关补充完善证据，充分发挥不起诉的案件过滤功能，依法指控犯罪，确保办理的每一起案件都经得起法律的检验。

（四）内部的监督制约问题

1996年推行捕诉分离的理论依据在于，通过将批捕权与公诉权分别交由检察机关内部不同部门行使，可以强化检察机关内设机构之间的制约，有效防范冤假错案，切实保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益。从理论上进行推演，一个案件经过检察机关两次办理，相当于上了双保险，通过不同部门从不同视角进行审查，降低了错案的可能性。尽管从历史经验来看，单纯的捕诉分离机制对于防范冤假错案的作用有限，但客观上而言，捕诉分离机制在一定程序强化了检察机关的内部监督制约，对于防止权力滥用起到一定积极作用。在推行捕诉一体制度下，一类刑事案件由一个办案组、一个主办检察官负责到底，统一履行审查逮捕、审查起诉、补充侦查、支持公诉、诉讼监督等职能，确实存在权力滥用的风险。为此，构建合理的内部监督制约机制至关重要。一是建立有效的分案机制，建立健全以随机分案为主，指定分案为辅的机制，规范检察权的运行，防范权力失范;二是健全完善检察官权力清单，合理配置检察官、检察长权限，规范权力运行;三是完善案件评查制度，将重点案件、重点环节纳入案件评查范围，规范权力决策;四是落实司法责任制，完善检察官遴选和退出机制，通过制度倒逼检察官依法规范行使检察权，提高案件办理质量。

三、推行捕诉一体应当优化的制度安排

在推行捕诉一体机制中，除了需要关注检察官权力运行中可能出现的风险及其防范，也要建立健全有关制度，为检察官依法有效履职创造良好的制度环境。为此，需要正确处理好以下几种关系：

（一）正确处理好检察官与检察官助理的关系

检察官助理是在检察官指導下负责审查案件材料、草拟法律文书等检察辅助事务的人员，如何在现有司法改革背景下，充分发挥检察官助理的作用，通过参与必要的案件审查与办理提升办案能力水平，为检察官遴选储备人才，值得研究。在检察官助理参与案件办理时，检察官助理对案件事实是否全面、客观记录和汇报负责，检察官对案件证据采信、事实认定、法律适用负责。检察官对检察官助理所办案件要履行把关作用，一旦案件处理出现问题，要依法承担司法责任。同时，检察官与检察官助理的关系如何界定，是指挥、监督、管理关系还是单纯的协作关系，检察官是否享有对检察官助理的考核考评权力以及如何考核等，都值得在今后的改革中加以关注。

（二）正确处理好检察官与检察官会议的关系

检察官会议是检察官共同研究案件的交流平台，其不作出案件处理结论，也不对检察官具有约束力，其对案件讨论所形成的意见仅供检察官决策参考。参加会议的检察官不对检察官会议上的发言承担任何司法责任，承办检察官根据检察官会议作出的司法决策，由其依法承担司法责任。在实际工作中，有的检察官不认真研究案件，一旦案件把握不准就申请检察官会议研究案件，导致检察官会议成为了检察官掩饰自身能力不足甚至规避司法责任的平台。为此，要合理界定检察官办案与检察官会议的关系，既要督促检察官依法认真履责，又要充分检察官会议的参谋作助手作用，为检察官共同交流学习营造良好平台。

（三）正确处理好检察官与检察长的关系

检察官在检察长授权范围内依法履行法律监督职责。一方面要避免放权不够，另一方面也要避免放权过宽。在司法实践中，既有部分检察官对于超越自身能力、职责的案件盲目决策导致司法瑕疵或者错案的问题，也有部分检察官不敢担责，将案件责任往上推脱的情形。检察长对检察官办案活动具有审核把关权，但该项权力如何运行还没有现行的程序规则，同时如何处理好检察长的审核把关权与检察官依法独立办案的关系也值得深入研究。总之，在司法办案中，既要充分放权，让检察官能够发挥自身能动性依法办案，又要加强检察长对检察官的审核监督作用，督促检察官依法履职。

（四）正确处理好司法责任追究与司法瑕疵、司法过失的关系

检察官在办案中存在故意或者重大过失，造成严重后果，应当依法追究司法责任。但是，司法办案是一个回溯性过程，由于个人司法观念、能力等问题，对案件的处理出现分歧本来是正常情况，有的甚至因工作责任心不强导致案件处理出现了偏差。因此，要合理区分司法瑕疵、司法过失与司法责任，正确看待撤回起诉、因分歧认识导致无罪以及因能力不足导致决策不当等问题，科学把握司法责任追究制的条件，特别是要研究如何正确把握司法责任制追究与失职渎职犯罪之间的界限，为检察官依法有效履职创造条件。另外，要改变目前人为考核捕后撤案、不起诉、无罪等做法，合理区分捕后因为证据问题、法律政策变化等导致不起诉、无罪，以及办案人存在重大过错或者故意导致不起诉、无罪等情形，构建符合司法规律的考核机制。要改变人为限制轻罪案件不起诉的做法，把不起诉制度作为检察机关过滤侦查结果、防范冤假错案以及推进繁简分流的重大举措抓实抓好。

注释：

[1]参见唐益亮：《隐忧与出路：检察院“捕诉合一”模式的思考》，《西部法学评论》2018年第6期。

[2]参见邓思清：《捕诉合一是中国司法体制下的合理选择》，中国法律评论公众号ID：china law review，最后访问日期：2019年4月30日。

[3]同前注[2]。