捕诉一体下侦查监督工作的强化

李领臣 柏嵘

摘 要：捕诉一体是新时代下检察工作的必然选择，有助于提升法律监督质效。但具体运行中可能对侦监工作产生一定的冲击，如逮捕标准异化，两项监督工作弱化等问题，必须未雨绸缪加强预判，不断强化侦监工作，以全面发挥改革预期价值。

关键词：捕诉一体 侦监工作 逮捕标准

捕诉一体是新时代下检察工作的必然选择，可以强化对侦查活动的引导与监督，避免对同一案件的重复审查，缩短办案周期，提高诉讼效率，节约司法资源，缓解案多人少矛盾，进而提高侦监工作质效，[1]但同时侦监工作在实践中也面临着冲击。检察机关必须未雨绸缪加强预判，妥善应对冲击，充分发挥出改革预期效益。

一、强化内外约束，坚守逮捕标准

逮捕的证据证明标准只需满足有证据证明有犯罪事实的条件即可，公诉的证明标准则是事实清楚、证据确实充分。承办人为日后诉讼能够顺利进行以起诉标准来把握批捕，则会人为降低或拔高逮捕标准，造成“构罪即捕”或只要存在风险会担责就不捕的情况。捕诉一体后，这个问题可能会更加突出。苏州市检察机关试点数据显示，捕诉一体后案件逮捕率大幅度下降，苏州市的审前羁押率从2007年的86%降至2017年的33.21%，構罪不捕的人数从2005年的189人，占不捕人数的19.31%，逐年上升到2017的1942人，占不捕人数的53.35%。[2]以笔者所在地区为例，合肥市检察机关捕诉一体后批捕率并没有下降。2018年1-4月，全市受理普通刑事批捕案件1294件1851人，批捕959件1266人，批捕率为74.11%;2019年同期全市受理普通刑事批捕案件1664件2703人，批捕1307件2050人，批捕率为78.54%。出现这种情况，与该院当前案件和办案人员情况有关：一是随着“扫黑除恶”专项斗争的深入开展，黑恶案件从重从快，带动了批捕率的提升。2017年全市刑事案件批捕率为70.44%，2018年同期上升近4个百分点。二是该院原侦监科的3名检察官，仅1名留在刑事检察二部，负责普通刑事犯罪的检察一部的4名检察官全是原公诉科检察官，公诉人出身的检察官办理案件中难免更多的考虑诉讼能否顺利进行，对于流窜作案但不符合批捕条件的盗窃案犯罪嫌疑人实行“构罪即捕”。如何防止捕诉一体后有可能异化审查逮捕标准的倾向，需要关注。

解决逮捕标准异化问题，首先在于理念更新。司法理念是影响司法品质的最关键因素，如果理念出现偏差，那么案件的办理由始至终都会偏离法治运行的轨道。2019年4月17日，最高人民检察院张军检察长在政法领导干部专题研讨班明确指出，“可捕可不捕的不捕、可诉可不诉的不诉、疑罪从无，这样的检察观念必须牢固树立”，同时要求“是黑恶犯罪的一个不放过、不是黑恶犯罪的一个不凑数”。一直以来，过于强调“惩罚犯罪”“可捕可不捕”的案件均逮捕，使得批捕率平均值一直维系在80%-90%左右，但随着法治的进步，多地检察系统调研的结果显示审前羁押率已经下降到59%左右，[3]这说明审查批捕的检察官越来越注重逮捕权的中立性。片面强调保障人权而忽视刑事司法惩治犯罪的重要功能是不可取的，但是过于强调惩治犯罪，“构罪即捕”也违背了刑法的谦抑性和宽严相济的刑事政策。逮捕措施作为最严厉的限制人身自由的强制措施，其适用应极为慎重，“以捕代侦”的现象应予杜绝。检察官在案件审查时应该保持客观、中立的站位，既不依据个人价值取向和观念做出判断，也不因为各种压力而人为降低逮捕标准，更不能一味追求逮捕服务于起诉之标准。其次，要优化制度约束。转变理念是内在约束，优化制度则是外在约束。制定科学合理、可操作性强的考评制度，约束检察官以起诉标准代替批捕标准。一方面，严格把握逮捕条件的适用标准，不人为拔高逮捕证据的证明标准，将“有社会危险性”这一逮捕条件进行科学评估，对即使判处徒刑以上刑罚，但社会危险性不大的案件坚决不捕。另一方面，敢于承担责任，启用风险逮捕制度，不放纵犯罪，在原有的“逮捕案件轻刑率”考评制度基础上，区分情况区别对待，对于有犯罪事实、承办人内心确信有罪、社会危险性大，但因客观原因无法在逮捕审查期限内取证的案件进行风险逮捕，防止犯罪嫌疑人串供、隐匿罪证甚至逃跑，在一定期限内取证仍然没有进展的，可以通过羁押必要性审查改变强制措施。再次，要确立无故意或轻过失责任豁免权。审查逮捕发生在案件侦查的初期，大部分案件处于事实脉络尚未清晰，关键证据尚不到位，案件事实认定、法律定性、侦查走向等方面存在较大的不确定性。[4]对于错案，只要检察人员在履行职责中尽到必要注意义务，没有故意或重大过失的，应当享有豁免权，不承担司法责任。否则，碰到事实、定性有争议的案件，检察官不再会探寻真相，只会考虑自己如何消灾避祸，在这样的思维模式下，难有司法公正。放纵检察官犯错，好过让他们瞻前顾后临事不决或畏首畏尾无所作为。豁免权把检察官自身利益和案件分割开来，是保障检察官公正履职的基本条件，严厉的责任追究只会让检察官把思维限定在案件处理和自身利益权衡之中而放纵犯罪。

二、完善监督制约机制，提升逮捕质效

在捕诉分离的状态下，一个案件由两个部门的不同承办人审查，多了一个监督环节，对专业属性不强的案件也实行捕诉一体，一定程度上弱化了内部制约。[5]捕诉一体后，从办案人员的角度出发，谁捕谁诉，承办人对案件的把握会更加严格，但案件错综复杂，承办人稍有不慎，或因为办案思维出现偏差或因为办案经验出现认知偏差，就会导致案件质量问题。捕诉分离下，如果批捕的案件出现质量问题，公诉人会及时纠正。但在捕诉一体的状态下，同一个案件谁批捕谁起诉，承办人的思维模式已经定式，还按照之前的认知与角度去分析案件，可能就发现不了质量问题，而且要求同一个检察官在不同阶段对同一个案件产生完全不同的认识确实是强人所难;另一种可能是承办人在起诉过程中发现了案件有问题，根据《国家赔偿法》规定，对逮捕后不起诉的责任应当由审查批捕的检察官承担，这时将面临有悖于人性的抉择，检察官顾虑办案的准确率或怕被追究司法责任，也许会选择继续起诉。

打造立体化监督制约机制，可以防控司法腐败风险点，遏制检察官随意批捕或不捕的倾向。[6]其一，推进审查逮捕公开听证审查，将“公开”审查作为考量犯罪嫌疑人社会危险性的重要途径之一。可以在初期试点方案的基础上，对逮捕听证模式的适用案件范围、证据审查重点、审查程序和参与主体的合理限度进行规范，防止过犹不及或停滞不前。通过审查逮捕公开听证程序的实施，公开侦、辩双方各自认定的事实、理由和根据，赋予犯罪嫌疑人自主辩护权和辩护律师充分介入权，让当事人进行“面对面”的质证与辩论，可以更全面了解犯罪嫌疑人提请的非罪证据，做出正确的决定。其二，细化办案规程，监控办案流程。制定详实的捕诉一体办案规程，监督制约检察官随意批捕或不捕的倾向，保障捕诉一体办案模式良好运行。例如上海市检察机关捕诉一体办案规程规定：拟作绝对不批准逮捕、存疑不批准逮捕、绝对不起诉或存疑不起诉的，一般应当经检察官联席会议讨论。检察官仍然认为应当作绝对不批准逮捕、存疑不批准逮捕、绝对不起诉或者存疑不起诉处理的，应当报请检察长或检委会决定。监控办案流程，案件办理全程留痕，建立检察官执法档案，防干扰办案登记通报制度等，发挥不同主体之间的相互制约监督作用，防止权力滥用。其三，加大外部监督力度，引入律师监督制度。律师介入既是人权保障的需要，也是防范滥用权力的需求。目前，刑事案件律师辩护全覆盖正在开展试点工作，有望日后全面铺开。引入律师监督制度，细化规则，听取辩护律师提出的意见，把可能影响案件质量的问题解决在事前。制定规范检察行为监督卡，向律师发放，律师在执业过程中如发现检察人员存在不规范司法行为，可填写监督卡并寄回检察机关的纪检部门。在检察机关派驻值班律师，依法维护犯罪嫌疑人权益，参与化解矛盾，保障司法公正。

三、加强专业化建设，提升办案业务素能

捕诉一体后，在办案压力大的情况下，原侦监部门一些日常业务能否得到较好的开展让人担心。例如有些疑难复杂案件需要承办人提前半个月甚至一个月就要介入，与侦查机关同吃同住，引导侦查取证。诉讼工作办案压力大，任务重，对于“提前介入”这项工作是否能抽出时间和精力是个疑问。另外，由于批捕案件期限短，检察官会把精力放在几天就到期的批捕案件上，先解决到期的案件再去准备公诉案件。但是如果短期内有大量批捕案件，会导致检察官疲于应付，而到期的公诉案件又有繁琐的程序等待办理，且没有精力琢磨、预测开庭时会遇到什么棘手的情况，会影响审查起诉工作的开展。由于干警的业务素质参差不齐，在短时间内是否能掌握全部的业务技能的确是一个很大的挑战。业务知识跟不上通过一段时间的积累还可以解决，但是几十年形成的办案思维模式和法治理念想改变才是最大的难题。公诉部门一向以国家公诉人的站位打击犯罪，现在让其保持中立，行使具有司法属性的逮捕权时，形成以保护犯罪嫌疑人人权为出发点的思维习惯也难以一蹴而就。

捕诉一体可以有效提升检察官队伍的专业化水平，因为批捕和起诉分离导致检察权的完整性被分割，检察官只参与一个诉讼阶段，不是完整意义上的检察官。“检察专业化是外在检察主体与内在检察机理的有机统一，而且更加注重检察人员司法理念、检察思维、司法能力的专业化。”[7]捕诉一体后，将原来侦监科和公诉科交叉分组，保证每组内均有侦监科和公诉科的人员，这样可以相互学习业务经验，保障不同业务类型的案件高质高效完成。进行精细化分工，通过设立专业型办案组的形式，加强办案队伍的专业化、精细化建设。以案件涉及领域精细化分工协作，提高专项业务办理能力，推动形成刑事犯罪检察、职务犯罪检察、经济犯罪检察、国家安全与公共安全检察或其他类刑事犯罪案件检察等专业格局，由不同的刑事检察部门负责。同时，部门内部继续细化分工，部门内部以员额内检察官、检察官助理、书记员组成小组，每个小组再按照案件类别划分，为摸索不同类型案件快速办理机制打下基础。打破固有的培训模式，由检察官或办案组自行申报个性化培训需求，真正做到专业培训工作的精细化，同时完善人才专业分类、科学配置，积极培养既懂检察业务又懂其他专业知识的专全结合检察人才。建立完善专家咨询支持体系，建立同专业管理部门协作配合机制，借用外脑，引进律师、专家学者、专业领域人才及专业机构，专业部门等外部力量輔助检察工作，提高专业化水平。另外，设置专业性证据技术审查室，培养技术人才，配备专业化检测、电子数据提取和取证设备，研发科技信息化智慧办案系统、辅助办案系统等，为专业化办案提供保障。

四、优化制度设计，强化两项监督职能

捕诉分离的状态下，侦查监督工作“案多人少”的矛盾非常突出，检察官抽出时间精力去做立案监督与侦查活动监督“两项监督”工作就已经非常吃力。捕诉一体后，检察官在承担大量办案任务，尤其是在审查起诉、出庭支持公诉等硬任务面前，投入“两项监督”的精力必然会削弱。2019年1-4月，合肥检察系统“两项监督”数字下降较快，监督公安机关立案受理22件，监督撤案受理13件，去年同期监督公安机关立案受理80件，监督撤案受理44件，同比下降71.77%;纠违30件，比去年同期52件下降42.31%。“两项监督”任务如何不流于形式，需要关注。

强化侦查监督职能，关键要通过良好的制度设计，为检察官开展侦查监督工作赢取时间。第一，精简不必要环节，为开展侦查监督工作赢取时间。借鉴改革前期试点做法，调整业务系统，将繁琐的法律文书进行整合，统一为刑事案件审查报告书，可以有效节省文书制作时间，保障办案人员有更多精力审查、监督、研究案件。设置基层院交通类、轻伤害类轻微刑事案件快速办理机制，进一步简化文书，制作表格化审查报告。对审查逮捕阶段事实清楚、证据确实充分、案情简单且自愿认罪的案件，建议公安在7日内移送起诉，并适用简易程序或认罪认罚速裁程序，减少当事人诉累。第二，与公安机关共同制定报捕案件标准，节约司法资源。为避免大量不符合逮捕条件的案件进入审查逮捕环节，浪费司法资源，影响办案质效，检察机关应与公安机关联合制定实施办法，明确报捕案件标准，要求公安机关对不符合逮捕条件的案件采取非羁押方式，直接移送起诉。以肥西县人民检察院为例，因为公安系统考评中批捕数占分较高，且公安内部办理取保候审手续繁杂，公安机关每年报请明显不符合逮捕条件的案件占不捕案件比例高达80%，一旦提请报捕，程序就得走下去，占用检察官大量精力和时间。第三，设置专门的两项监督工作专案组。专案组不参加轮案，机动办理案件，承担监督行政机关移送案件、派出所刑事、行政处罚案件、群众举报类的线索摸排，负责办理监督案件的捕诉一体化工作。

五、充分挖掘人力资源，保障延伸性工作开展

原侦监部门作为刑事案件进入检察院的第一道关口，承担大量的事务性工作。每年要参加各种会议、开展各类工作、进行宣传、递交各种数据和总结报告。这些工作包括但不限于“两法衔接”“打击知识产权和销售假冒伪劣商品”活动、“青少年维权岗”“扫黄打非”专项活动、“扫黑除恶”专项活动、“打击侵害资源环境和食品药品安全”专项活动、“打击非法集资”专项活动、综治工作等，作为联络员的检察官及其助理既要办案，又要拿出大量的时间精力处理这些事务性工作，所用时间甚至超过了办案时间。同时，基层院因为人员有限，检察官又很难配备到足够的检察官助理与书记员，对外却要负责联系多个部门，这些事务性的工作如何协调、人员如何安排，管理难度增大，捕诉一体后检察官往往忙于硬性办案业务，延伸性工作的开展受到影响。如，2019年1-4月，合肥市检察系统受理“两法衔接”案件17件17人，比去年同期36件43人分别下降52，78%、60.47%;肥西县人民检察院2019年1-4月，受理“两法衔接”案件2件2人，比去年同期7件12人分别下降71，43%、83.33%。

为此，尽快给检察官充实办案辅助力量，明确分工，由聘任制书记员承担内勤和各项事务性工作，为办案人员争取时间。制作专业化检察官办案组各岗位职责说明书，清晰划分组内各类人员的职责权限，对部门专业化属性不明显以及内勤、统计、报表、信息等工作，直接明确由聘任制书记员承担，使办案人员有时间有精力办理、研究案件。对某些业务可以引入外包劳务公司解决，例如卷宗的档案化管理工作，卷宗制作档案工序非常繁琐，需要耗费大量时间精力进行编码、制作目录、扫描制作电子文档、装订等程序，通过外包给档案公司制作卷宗，不但制作的统一规范，更重要的是为检察官节省了大量的时间开展专业性工作。

注释：

[1]参见洪浩：《我国“捕诉合一”模式的正当性及其限度》，《中国刑事法杂志》2018年第4期。

[2]參见《“捕诉合一”苏州实践走出坚实脚步》，苏州政法公众号IDsuzhouzhengfa，最后访问日期：2019年4月27日。

[3]参见孙谦：《司法改革背景下逮捕若干问题研究》，《中国法学》2017年第3期。

[4]同前注[3]。

[5]参见敬大力：《检察机关强制措施审查工作须优化配置》，《人民检察（首都版）》2018年第2期。

[6]参见叶青：《关于“捕诉合一”办案模式的理论反思与实践价值》，《中国刑事法杂志》2018年第4期。

[7]夏阳、陶维俊：《检察专业化建设的实践检视及优化路径》，《中国法律评论》2018年第3期。