收入保持与工伤保险补偿给付体系之调整

向春华

只有建立各种社会保险与社会福利制度，才能实现国家的稳定发展。①郑功成：《社会保障与国家治理的历史逻辑及未来选择》，《社会保障评论》2017年第1 期。在工伤保险给付中，一次性工亡补助金逐年增长显著，预计很快会突破百万大关，而此等高水平的保障并没有产生令人满意的工伤保险制度，在中国裁判文书网全文检索“工伤”有493117 个结果（截至2019年3月30日），远高于其他险种。探究工伤保险的制度基础，更为合理地设置工伤保险补偿项目，才能更好地架构包括工伤预防、职业康复的工伤保险制度体系并促进其发展，为社会权利保护和社会治理提供可持续的制度支撑。

一、以收入保持与替代为核心目的

（一）我国工伤保险给付现状：一次性现金补偿 “一枝独大”

从表1可见，我国工伤补偿占据绝对优势，工伤预防和康复给付嬴弱。这一状况的形成受多种因素的影响，而补偿给付规模过大则是固化这一问题的重要因素。2016年现金给付的伤残和工亡待遇接近67%，其中多数是一次性给付。②人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心：《中国社会保险发展年度报告（2016）》，中国劳动社会保障出版社，2017年，第54 页。工伤补偿特别是现金给付、一次性给付的限度缺乏明确的理论标准，是造成目前工伤保险给付体系问题的根本原因。

表1 工伤保险基金给付额（亿元）及占基金支出比（%）

（二）社会权利等理论无法界定工伤补偿限度

工伤保险的理论学说包括生存权保障理论①（日）水野勝：《労災補償制度の理論的課題》，《日本労働法学会誌》1990年第76 号；王泽鉴：《民法学说与判例研究（第3 册）》，中国政法大学出版社，2005年，第251 页。、基本社会权利理论②（英）T.H.马歇尔等著，郭忠华、刘训练编：《公民身份与社会阶级》，江苏人民出版社，2008年，第13-18 页；钟秉正：《社会保险法论》，中国台湾三民书局，2012年，第24-26 页。、社会连带主义理论③（法）狄骥著，郑戈译：《公法的变迁》，中国法制出版社，2010年，第43-45 页；（英）安东尼·吉登斯等著，沈晓雷译：《欧洲模式：全球欧洲，社会欧洲》，社会科学文献出版社，2010年，第13 页；林万亿：《社会福利》，中国台湾五南图书出版股份有限公司，2010年，第147 页；Irwin Garfinkel, et al., Wealth and Welfare States: Is America a Laggard or Leader? New York, Oxford University Press, 2010, p.31.、职业风险理论（又称为“职业危险理论”④柯木兴：《社会保险》，中国台湾三民书局，2002年，第302 页。“雇主风险理论”⑤（德）曼弗雷德·魏斯、马琳·施米特著，倪斐译：《德国劳动法与劳资关系》，商务印书馆，2012年，第120 页。“报偿理论”）⑥程啸：《侵权责任法》，法律出版社，2015年，第101 页。、最低社会成本理论⑦（美）C·小阿瑟·威廉斯等著，马从辉、刘国翰译：《风险管理与保险》，经济科学出版社，2000年，第187 页；George E.Rejda, Social Insurance and Economic Security, M.E.Sharpe, 2012, p.269; Edwin E.Witte, "The Theory of Workmen's Compensation," in Robert J.Lampman (ed.), Social Security Prespectives, The University of Wisconsin Press, 1962.等。在社会保障制度已经被全球大多数国家接受或部分接受的背景下，提供社会保障已成为现代国家的政治责任和法律责任。基本社会权利理论能够提供当代工伤保险制度的存在基础。但是，基本社会权利很难解释工伤保险补偿给付与其他社会保障给付差异的合理性。因而需要从工伤保险的制度目的来探寻其存在的基础。

预防贫困是社会保障最初、也是最基本的目标。⑧（英）尼古拉斯·巴尔、大卫·怀恩斯著，贺晓波、王艺译：《福利经济学前沿问题》，中国税务出版社，2000年，第142 页。但在多数现代福利体系中，贫困救济已经降低到补缺式社会援助计划的地位。⑨Robert Walker, Social Security and Welfare: Concepts and Comparisons, New York, Open University Press, 2005, p.30.以自由主义福利模式的典型——美国为例，其伤残津贴和死亡津贴的标准多为被保险人平均周薪的66.6%—66.7%。⑩参见Ronald E.Weiss, Ronald Balter, New York Workers' Compensation Handbook, Matthew Bender, 2015.因此，当代工伤保险的目的并不在于解决贫困问题，其目标远高于此。

所有的社会保障制度都会带有或多或少的再分配效应⑪（英）理查德·蒂特马斯著，江绍康译：《蒂特马斯社会政策十讲》，吉林出版集团有限责任公司，2011年，第62 页。，分配的根本目的在于平等，“维护社会稳定和社会公平逐渐成为社会保障立法的理念”①郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆，2000年，第381 页。。工伤保险制度实质性地缓解了伤残工人面临的不平等问题，促进了伤残工人的经济平等和社会平等。其目标设定指向社会弱势的平衡及机会平等的促进。②蔡维音：《社会国之法理基础》，中国台湾正典出版文化有限公司，2001年，第109 页。追求平等、实现权利，是当代所有社会保障项目的目的，但同样不足以标示工伤保险与其他社会保障项目的区别。

（三）收入保持与替代应当成为工伤保险补偿给付的核心目的

工伤补偿是为了给受伤或得病的人补偿损失掉的工资，而不是为了减轻“痛苦”或实现广泛的共同接受的正义。③（美）戴安娜·M·迪尼托著，杨伟民译：《社会福利：政治与公共政策（第7 版）》，中国人民大学出版社，2016年，第214 页。工伤保险是在传统损害赔偿制度以及传统的福利制度如济贫均无法解决受伤工人的贫困以及由此产生的社会问题这一背景下产生的。工人补偿津贴的主要目标是对残疾工人损失的收入实质性部分（substantial proportion）进行替代。工人补偿是社会保险而非公共援助，应当与该工人当前和未来的收入损失更紧密地关联，应当较大程度地高于收入的生存水平；为了获取补偿津贴，伤残工人放弃了在普通法下对于经济损失、身体疼痛和精神痛苦的救济权利，这些与其他社会保障计划存在显著不同。④George E.Rejda, Social Insurance and Economic Security, M.E.Sharpe, 2012, pp.266-277.

工伤保险要恢复伤残工人与普通工人的平等性，必须实行较高的工资替代水平——工资收入的保持与替代。此外，还与职业风险理论等有关——作为产业整体而言，雇主对工作事故产生的后果具有保护责任，需要使受伤工人的收入保持在原工资的相当水平才足以体现该风险及其匹配的责任。对于受伤工人来说，其在工作相关的伤病中面临的损失风险不仅仅是相对于伤病前工资收入的降低，还包括医疗费用的支出、由于伤残而导致的生活标准和生活质量的降低以及社会融入问题。这些直接损失和间接损失都应当予以填补和恢复。更进一步地，需要通过积极的措施恢复和提升个人能力，亦即通过收入能力的恢复与重建以保障个人具有较高的生活水平和质量，“即使有能力的限制时，也能获得生活，更进一步的目标是发展竞争能力的更新”⑤Franz-Xaver Kaufmann, European Foundations of the Welfare State, New York, Berghahn Books, 2015, p.278.。

二、收入保持与一次性给付之改革和完善

（一）一次性给付之缺陷：不符合收入保持之核心目的

工伤保险一次性给付的缺陷主要有如下方面。第一，伤残职工或其遗属可能在短时间内将这些钱花完或者用于其他方面的开支⑥于欣华：《工伤保险法论》，中国民主法制出版社，2011年，第190 页。，如用于盖房、购买小汽车、送彩礼、结婚。这既不符合给付目的，且有较多不利后果。社会又回到它曾经没有补偿制度的状况，即无助的家庭、没有资源可以利用。①Arthur Larson, Workers' Compensation Law: Cases, Materials and Text, Matthew Bender, 1992, p.380.一次性给付不能应对未来的财务困难②C.Arthur Williams Jr., An International Comparison of Workers' Compensation, New York, Springer, 1991, p.18.，这种做法不可能公正③（英）贝弗里奇：《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》，中国劳动社会保障出版社，2008年，第32 页。。第二，一次性给付无法考虑受害人未来的收入变化，无法适当地考虑通货膨胀的因素，实际给付金额很难被认为是公平合理的，可能对受害人非常不利。④程啸：《侵权责任法》，法律出版社，2015年，第694 页。第三，一次性给付的大量存在，挤占了工伤保险其他项目资金，对工伤保险的可持续发展构成严重威胁。

工伤保险强调对基本生活的保障，强调对伤残职工及其依赖者收入的保持与替代，尤其应当注重长期（终生）保障。各项津贴应以终生给付为原则，且应根据物价指数、社会平均工资等调整给付标准，使伤残职工或其遗属生活得以延续和发展，一次性的较大金额的现金给付很难实现这一给付目的。就国际范围来看，也更强调定期给付。⑤（日）山口浩一郎：《労災補償の諸問題（増補版）》，信山社，2008年，第 82 頁。

（二）一次性伤残补助金之缺陷与改革

一次性伤残补助金应当是对伤残职工收入损失的替代、是对其基本生活的保障。在该定性之下，一次性伤残补助金是否恰当需要诉诸收入保持的核心目的进行考量。

1 至4 级伤残职工在获得超高收入替代——伤残津贴的情形下再获取一次性伤残补助金，违背了收入保持之目的，违反了“禁止获利”原则。以一级伤残为例，其伤残津贴的替代率达到90%，该伤残津贴已经超过其正常工作时的实际收益。再加上一次性伤残补助金，其伤残后的收入远远超过其损失——未伤残时的收入，这违背了“禁止获利”原则。在已经通过定期给付——伤残津贴实现了1 至4 级伤残职工收入保持的情形下，1 至4 级伤残职工的一次性伤残补助金没有存在的理论基础，应予取消。5、6 级伤残职工的伤残津贴和劳动收入的整体替代率水平可以实现其收入保持，其一次性伤残补助金也没有存在的理论基础。

7 至10 级伤残职工在我国现行工伤保险给付体系中没有定期给付，一次性伤残补助金可以作为收入损失替代，但采用定期给付可能更有利于实现收入保持之目的，宜将该项一次性待遇改为定期待遇。

（三）一次性工亡补助金之改革与完善

2010年修订后的《工伤保险条例》将一次性工亡补助金标准调整为按全国上一年度城镇居民人均可支配收入的20 倍计算。该标准实际参照了民事赔偿中的死亡赔偿金标准。《工伤保险条例》采用的一次性工亡补助金和供养亲属抚恤金双重架构，借鉴了《侵权责任法》出台前的民事赔偿中死亡赔偿金和被扶养人生活费双重架构。但是《侵权责任法》已经取消了双重架构，改为单一的死亡赔偿金，就此而言，《工伤保险条例》仍然执行双重死亡补偿构架缺乏理论支持。

对于一次性工亡补助金之性质，学术观点认为是补偿家庭预期共有财产损失。⑥向春华：《工伤理论与案例研究》，中国劳动社会保障出版社，2008年，第168-170 页。基于此，在实行遗属津贴即足以实现收入保持目的背景下，没有必要设立一次性工亡补助金，应予废止。

（四）一次性工伤医疗补助金应予废止

一次性工伤医疗补助金的目的在于，使工伤职工在寻找到新的工作以前，有能力治疗疾病。①胡晓义：《工伤保险条例精解与实务（上）》，中国劳动社会保障出版社，2003年，第115 页。除了适用上的歧义以及由此引发法律争议②参见广东省高级人民法院（2016）粤行再13 号行政判决书。之外，一次性工伤医疗补助金既存在基金的滥用——没有复发可能而给付，也存在保护不足——给付金额不足以填补复发费用，还引发了逆向选择和道德风险——例如至退休当年要求解除劳动合同享受一次性工伤医疗补助金。应废止一次性工伤医疗补助金，由工伤保险基金承担工伤职工终身工伤医疗保障更有利于实现伤残职工的工伤医疗权利。

三、收入保持与定期给付之调整

定期给付能够更好地体现工伤保险的社会保障属性，能够更好地实现收入保持的核心目的以及给付项目自身的具体目的，因而也是各国工伤保险给付的主要类型。

（一）伤残津贴之调整与完善

伤残津贴典型地体现了工伤保险给付的收入保持与替代目的，且是促进伤残职工社会融入以及实现工伤保险其他功能的基础性的主要给付项目。从收入保持的核心目的分析以及国际比较来看，我国伤残津贴替代率过高，宜适当降低其替代率。由于1 至4 级特别是3、4 级伤残职工事实上仍然具有一定的活动或工作能力，应通过再就业或社会融入措施给予其一定的收入激励，在实现其再就业或社会融入的同时，也使得其现金收入维持在75%甚至以上，并可以提高其生活品质。

5、6 级伤残津贴的主要问题是，仍由用人单位承担，这实质上仍属于雇主强制责任模式，一方面，工伤职工面临企业未来经营好坏的风险，能否获得充分保障尚未可知；另一方面，用人单位也仍然负担沉重，“与商业保险中的雇主责任保险相比，体现不出任何优越性”。③郑尚元：《工伤保险法律制度研究》，北京大学出版社，2004年，第118 页。基于基金与雇主的分担理论以及雇主的保护性雇佣义务，可以维持现行由原雇主安排工作或支付在职伤残津贴的总体框架，但是应当激励雇主为伤残工人的再就业提供支持，由工伤保险基金提供一定补贴。在雇主提供定期给付的在职伤残津贴的背景下，不应当再要求雇主给付一次性伤残就业补助金。

7 至10 级伤残职工由于仍然具有大部分劳动能力，主要依靠自己的劳动实现收入保持之需求。在雇主履行保护性雇佣义务的情形下，应当设置劳动报酬的替代率下限；在雇主无法履行保护性雇佣义务时，也应当支付一定替代率的在职伤残津贴。雇主可以支付一次性伤残就业补助金，在约定的期限内，伤残职工不得要求雇主再支付在职伤残津贴。

（二）护理费之增加与完善

护理费的主要问题是标准过低，不足以支付伤残工人的实际护理成本，从而挤占了伤残工人的伤残津贴、降低了伤残工人家庭的整体收入。

以完全护理来说，完全护理意味着伤残工人几乎需要24 小时看护，这在目前社会至少需要一个全职护工才能胜任，而一个承担如此工作内容、时间和强度的全职护工其薪酬标准基本在社会平均工资左右。换言之，只有按照统筹地区上年度职工月平均工资100%或接近于这个水平的护理费才能雇佣一名全职护工。

目前我国护理费采用的是现金给付形式，即由工伤基金按照标准给付护理费用，伤残职工受领该给付后自行决定自我护理还是雇人护理。未来可以考虑像医疗给付和康复给付，采用购买服务的方式，由专业机构和专业护理人员直接向伤残职工提供专业化的护理服务，而不再提供现金给付，或者实行现金给付与服务给付相结合的方式，从而提高给付的针对性。

（三）遗属津贴/供养亲属抚恤金之改革与完善

《工伤保险条例》延续历史传统采用“供养亲属抚恤金”这一表述，其核心内容为“安慰”和“帮助”，有较为强烈的“恩给”意味。而作为一项社会保险制度，获得工伤保险待遇给付是工伤职工及其特定亲属的权利，结合《社会保险法》的规定，本文主张采用“遗属津贴”替代“供养亲属抚恤金”。目前其补偿标准参照民事损害赔偿“损害填补”理论，规定不得超过死者生前收入。但是，这不意味着工伤保险给付一定不能突破伤残职工伤病发生前的收入标准，缴费工资的下限会导致工伤保险给付可能超过伤残职工工亡前的工资收入。

收入保持之核心目的要求实现社会有薪阶层一般的生活水平，美国工人补偿的伤残津贴多为受伤工人平均周薪的66.6%—66.7%，与英国差异不大，但是其死亡津贴最高可到州平均工资的200%。①参见Ronald E.Weiss, Ronald Balter, New York Workers' Compensation Handbook, Matthew Bender, 2015.遗属津贴的主要目的是实现其遗属基本生活保障，促进其遗属社会融入。这意味着，在供养亲属较多的情形下，合计支付的遗属津贴有可能超过伤残职工的可支配收入，甚至可能超过其原收入。因此，应允许总和替代率超过100%。

此外，对于工亡职工将来确定不能获得遗属津贴的遗属，也应当纳入遗属津贴支付范围。对于工亡职工的非供养家庭成员，由于其因为工亡职工的死亡会遭受财产损失，也应予以适当保障。美国纽约州工人补偿法规定，如果没有被供养的依赖者有权接受死亡津贴，那么提供一次性50000 美元给死亡者的生存父母（即便他们并不依赖于死者），如果没有生存父母，则支付给其他亲属。②参见Ronald E.Weiss, Ronald Balter, New York Workers' Compensation Handbook, Matthew Bender, 2015.这一立法模式值得借鉴。