共享、融合与创新：城镇低收入群体多层次养老保险体系设计

张向达 方 群

一、引言

当前，中国的养老保险制度正面临着诸多挑战。一方面，经济全球化带来发展机遇的同时也使中国的贫富差距不断扩大，社会阶层结构出现分化，尤其表现在地区、城乡、行业和人群间的差距逐渐拉大。另一方面，中国人口老龄化形势日趋严峻，存在老龄人口多、未富先老的问题，而这对中国未来的养老金储备也提出了更高的要求。为应对挑战，党的十九大报告指出，要“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系，全面实施全民参保计划”①参见习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2017年。。针对十九大报告提出的“覆盖全民”首要目标以及经济全球化和人口老龄化背景下的养老保险制度变革需求，进一步将城镇低收入群体纳入多层次社会保障体系，缩小贫富差距，增加全体国民的养老金储备就显得尤为必要。

然而，当前中国城镇低收入群体参加多层次养老保险体系仍面临诸多障碍，主要体现在以下方面：第一，基本养老金缴费负担过重。城镇低收入群体每年应缴纳的养老保险费随在岗职工平均工资逐年上调而逐步上涨，但是在经济增速放缓和人口老龄化速度加快的影响下，养老金待遇的调整幅度开始下降，已从2005—2015年年均12%的增长率下降至2018年的5%。转移接续流程不畅等问题，使得城镇低收入群体参保缴费愈发困难，断保、弃保现象增多①张向达、方群：《中国城镇低收入群体养老保险适度缴费基数研究》，《数量经济技术经济研究》2017年第9 期。。第二，城镇低收入群体的企业年金制度仍处于起步阶段，专门为中小企业设计的集合年金计划发展不足。数据显示，截至2018年第3 季度，参加集合年金计划的企业数总计为2.73 万家，职工数为334.52 万人，仅占全部职工总数的14.22%，资产规模为1289.08 亿元，占全部积累基金总额的9.06%②人力资源和社会保障部社会保险基金监管局：《全国企业年金基金业务数据摘要（2018年3 季度）》，人力资源和社会保障部官网：http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/gzdt/201812/t20181217_307217.html，2018年12月17日。。第三，专门针对城镇低收入群体的商业养老保险发展缓慢，产品供给与城镇低收入群体需求脱钩，产品价格普遍偏高且缺乏创新，难以满足城镇低收入群体的养老保障需求。

参考近些年发达国家的发展趋势，企业年金和商业养老保险作为居民转移性收入、财产性收入的重要来源，未来将在居民年老后的财产储备中占有较大比重。同时，随着中国人口老龄化形势的日益严峻，老年生活所需的产品和服务成本正在不断增加，缺少养老储蓄积累的城镇低收入群体，会在很大程度上面临“因老致贫”的潜在威胁。因此，政府在对多层次养老保险体系进行顶层设计时需慎之又慎，充分考虑各方利益尤其是城镇低收入群体等弱势群体的保险诉求，避免企业年金和商业养老保险成为“富人俱乐部”，进而拉大贫富差距。

本文结合十九大报告中提出的社会保障体系构建要求，从政府、企业和个人三方责任主体出发，对当前中国城镇低收入群体加入多层次养老保险体系中面临的困难和问题加以剖析。为促使其尽快加入到多层次养老保险体系中来，本文从多层次和城镇低收入群体双重角度入手，提出延长缴费年限、增强缴费、支取灵活性和创新养老保险产品等政策建议，主张通过全民共享、供需融合与产品创新等方式，搭建起多层次养老保险体系的政策设计框架，以期为解决中国老年贫困问题，增强精准扶贫能力，提高中等收入群体比重，促进橄榄型社会形成，同时也为中国应对养老金危机，促进养老保险制度的公平和可持续发展提供政策参考。

二、文献综述

20世纪70年代中后期，由于西方国家经济发展不景气以及人口老龄化的加速发展，财政难以承受日益增长的公共养老金支出，各国开始探索养老保险制度改革方案。改革初期主要以参数改革为主，包括提高法定退休年龄、提高缴费率和降低养老金指数化调节系数等。到改革后期，随着瑞士、智利等国试行三支柱养老保险模式和养老金私有化改革方案，各国都开始探索养老保险制度的结构性改革途径。在各国实践经验日益丰富的背景下，国外学者对多层次养老保险体系的政策设计和路径研究也逐渐深入，主张实行结构改革的呼声渐高。世界银行首次提出建立“三支柱”养老保险体系概念，包括构建由政府强制主导实施的公共养老金计划、企业和个人共同缴费的职业养老金计划以及基于个人意愿的个人养老储蓄计划①参见World Bank, Averting the Old Age Crisis: Policies to Protect the Old and Promote Growth, Oxford University Press, 1994.。世界银行“三支柱”模式提出后，得到了许多国家支持，但也遇到实践和理论两方面的质疑。国际劳工组织和国际社会保障协会专家指出，世界银行提倡的将强制性储蓄计划取代养老保险思路，容易给职工尤其是低收入工人和养老金领取者带来较高风险，包括通货膨胀风险和投资风险等各方面②Roger Beattie, Warren McGillivray, "A Risky Strategy: Reflections on the World Bank Report Averting the Old Age Crisis," International Social Security Review, 1995, 48(3-4).。因此，对于养老金体系改革，还需兼顾各方利益，寻求达成共识以保障制度公平性。Sherraden 从美国、新加坡和英国的实践经验入手，指出通过建立激励机制为低收入群体建立养老保险个人账户进行资产积累是有必要的，任何基于个人资产账户的公共政策都应纳入低收入群体并提供累进匹配存款③Michael Sherraden, "Individual Accounts in Social Security: Can They be Progressive?" International Journal of Social Welfare, 2003, 12(2).。因此，世界银行又提出“五支柱”方案，主张增加零支柱和第四支柱，其中零支柱以消除贫困为目标，保障老年贫困群体的基本权益④参见Robert Holzmann, Richard Hinz, Old Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, World Bank, 2005.。Brown 也认为，养老金体系设计首先要考虑减轻老年人口的贫困问题，因此应将更多财富转移给低收入群体而非高收入群体⑤Robert L.Brown, "Designing a Social Security Pension System," International Social Security Review, 2008, 61(1).。Stefan 则从经合组织国家正提高正常退休年龄这一政策背景入手，运用动态离散选择模型政策模拟发现，延迟退休对低收入群体影响最为严重，其养老金福利下降高达3%，将增加老年收入不平等现象，因此在未来养老金改革时需通过增加再就业机会等措施不断改善老年不平等问题⑥Etgeton Stefan, "The Effect of Pension Reforms on Old-age Income Inequality," Labour Economics, 2018, 53.。Walker 和Foster 以英国的养老金改革尤其是其职业养老金改革计划为例，分析了其中存在的不平等现象，指出养老金制度的发展实际上是一个社会分层过程⑦Alan Walker, Liam Foster, "Caught between Virtue and Ideological Necessity.A Century of Pension Policies in the UK," Review of Political Economy, 2006, 18(3).。Bravo 围绕智利1981年和2008年养老金制度改革， 从历史的视角分析了改革的成就和问题，并基于2015年总统专家委员会提交的养老金评估报告， 分析了智利养老金的3 种改革方向和最新进展⑧大卫·布拉沃：《智利多层次养老金的改革进程与最新动向》，《社会保障评论》2018年第3 期。。国际劳工组织在其发表的《2017—2019年世界社会保障报告——全民社保以实现可持续发展目标》中也指出，全球社会保障体系仍面临严重的覆盖差距，有近40 亿人没有任何社会保障，应采取建立最低生活保障制度、增加非正规就业人员参保率和增大财政投入等方式扩大社会保障体系覆盖面⑨国际劳工组织：《全球社会保障的最新动态与未来展望》，《社会保障评论》2018年第2 期；ILO, World Social Protection Report 2017-2019—Universal Social Protection to Achieve the Sustainable Development Goals, https://www.ilo.org/global/publications/books/WCMS_604882/lang--en/index.htm.。可以发现，近年来对特殊群体尤其是低收入群体的多层次养老保险政策设计已愈来愈受到各国政府和学者重视，养老保险制度的公平性问题亟待解决。

国内学界对多层次养老保险体系政策设计方面的研究也在逐渐深入。林义认为应综合考虑经济、社会、文化与技术等方面因素，从整合创新第一层次、加快建设职业养老保险和各类补充养老计划、充分发挥商业养老保险作用和警惕长寿风险等方面，加快中国多层次养老保险制度创新与路径优化①林义：《中国多层次养老保险的制度创新与路径优化》，《社会保障评论》2017年第3 期。。董克用从不同主体责任理念出发，主张对第一支柱公共养老金、第二支柱职业养老金和第三支柱个人养老金组成的养老金体系，依据不同主体责任划分进行整合与优化，进而充分体现政府责任，强化单位责任和发挥个人责任②董克用：《我国养老金体系的发展历程、现状与改革路径》，《人民论坛·学术前沿》2018年第22 期。。郑秉文则进一步提出，在构建国家、企业与个人共同支撑的多层次养老保险体系基础上，还应构建起调动多种养老资源参与的“混合型”老年安全网络，如PPP 型养老保障模式，从而保障不同群体的利益③郑秉文：《“多层次混合型”养老保障体系与第三支柱顶层设计》，《社会发展研究》2018年第2 期。。景天魁和杨建海认为，国家在大力推进多层次养老保障体系的同时，应坚持“底线公平”的价值理念，通过建立全民普惠的非缴费型养老金制度，保障低收入群体和弱势群体的养老保障权益④景天魁、杨建海：《底线公平和非缴费性养老金：多层次养老保障体系的思考》，《学习与探索》2016年第3 期。。郑功成则从多层次养老保险体系整体布局视角切入，指出需统筹考虑整体的目标替代率以及不同层次间的替代率关系，不能无限制减税让利发展第二层次企业年金，否则会拉大收入分配差距，对低收入群体产生新的不公⑤郑功成：《多层次社会保障体系建设：现状评估与政策思路》，《社会保障评论》2019年第1 期。。何文炯从社会保障资源优化配置角度入手，指出要严格控制、逐步缩小群体间的社会保障待遇差距，尤其应提高弱势群体的待遇水平，限制高收入群体的待遇和增幅⑥何文炯：《论中国社会保障资源优化配置》，《社会保障评论》2018年第4 期。。

整体上看，学界对多层次养老保险的研究主要集中在基本理论研究、各层次协调发展研究或侧重对某一层次的具体研究上，从城镇低收入群体视角入手，对多层次养老保险体系的政策设计加以完善的相关研究仍较为缺少。城镇低收入群体由于处在社会底层，更需要多层次养老保险体系对其加以适当倾斜照顾，同时从多层次养老保险体系整体构建角度，城镇低收入群体也应纳入到政策的顶层设计当中，从而真正实现十九大报告“覆盖全民”的目标。

三、多层次养老保险体系框架下的城镇低收入群体状况

（一）城镇低收入群体的定义

根据樊平提出的定义，低收入群体主要指具有劳动能力，但因拥有的资源禀赋等较为有限，导致其在就业市场和投资市场上缺乏竞争力，最终劳动收入和投资收入所得低下的群体。低收入群体与贫困群体的概念有所不同，后者涉及的范围更广，其不仅包括一部分低收入群体，还涵盖无劳动能力、无固定收入来源和失业人员等⑦樊平：《中国城镇的低收入群体——对城镇在业贫困者的社会学考察》，《中国社会科学》1996年第4 期。。本文主要是在城镇职工多层次养老保险体系框架下进行研究。因此，本文定义的城镇低收入群体，主要是指有劳动能力，并且在城镇劳动力市场上就业，属于城镇职工基本养老保险覆盖范围，每月工资收入低于在岗职工平均工资60%的群体⑧这里将参数设定为60%，主要是因为养老保险的缴费基数是职工社会平均工资的60%—300%，当职工收入低于职工社会平均工资的60%时，也需按照该基数缴纳。。

（二）多层次养老保险体系框架下的城镇低收入群体收入与参保现状

根据中国养老保险制度的顶层设计，要逐步构建包括基本养老保险制度、职业年金、企业年金以及个人储蓄性养老保险和商业养老保险在内的多层次养老保险体系。近年来，随着城镇职工养老保险制度的发展，第一层次城镇职工基本养老保险覆盖率已从2006年的47.7%增加至2017年的68.93%①计算方法为：城镇职工养老保险覆盖率=在职职工参加养老保险人数/城镇就业人员数量。，但仍有较多的城镇低收入群体因为收入、就业流动等原因被排除在制度之外，无法享受到城镇职工基本养老保险的待遇。

中山大学“2016年中国劳动力动态调查（CLDS）”的数据（见表1）显示，2016年城镇低收入群体基本养老保险参保率仅为13.28%，大部分城镇低收入群体尚未参加城镇职工基本养老保险。在第二和第三层次方面，城镇低收入群体的参保意愿也十分低下，其企业年金参保率为1.07%，商业养老保险参保率则为3.01%。相较而言，城镇中等收入群体企业年金参保率为2.99%，商业养老保险参保率为6.44%，城镇高收入群体则分别为7.14%和15.38%，都比城镇低收入群体企业年金和商业养老保险的参保率要高。整体上看，在多层次养老保险体系中，第一层次城镇职工基本养老保险参保率最高，作为第二、第三层次的企业年金和商业养老保险的参保率则较为低下，尚处于起步发展阶段。尤其是在企业年金的发展方面，截至2018年第3 季度，企业年金参保职工人数为2352.26万人，仅比上年同期增长1.02%。在城镇低收入群体占比较多的中小微企业，企业年金发展状况同样不容乐观。截至2018年第3 季度，中国企业年金集合计划合计参保职工数为334.52 万人，仅比2017年第3 季度增加19.8 万人②人力资源和社会保障部社会保险基金监管局：《全国企业年金基金业务数据摘要（2017年3 季度）》，人力资源和社会保障部官网：http://www.mohrss.gov.cn/gkml/xxgk/201712/t20171215_284050.html，2017年12月12日；人力资源和社会保障部社会保险基金监管局：《全国企业年金基金业务数据摘要（2018年3 季度）》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/gzdt/201812/t20181217_307217.html，2018年12月17日。。可见，当前中小微企业的集合年金计划发展陷入停滞状态，规模短期内难以继续做大。若任由这种局面长期持续，将拉大中小微企业、民营企业与国企、机关事业单位的差距，造成中国养老保险制度新的不公平和碎片化现象。

表1 2016年不同收入群体多层次养老保险参保率

（三）多层次养老保险体系框架下的责任主体问题

从政府、企业和个人三方责任主体出发，中国在促进城镇低收入群体加入多层次养老保险体系上主要还存在以下问题。

一是政府税收优惠政策有限且缺乏公平性。当前在促进企业年金发展方面，政府最主要的政策就是提供税收优惠，主要涉及企业所得税和个人所得税两大方面。在企业所得税的规定上，国家规定在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充养老保险费在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除；超过的部分，不予扣除①财政部、国家税务总局：《关于补充养老保险费 补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》，国家税务总局官网：http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810765/n812166/n812632/c1188725/content.html，2009年6月2日。。在个人所得税方面，规定单位为在本单位职工缴付的企业年金单位缴费部分，在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税；个人缴费部分，在不超过本人缴费工资计税基数的4%标准内的部分，暂从个人当期的应纳税所得额中扣除②财政部、人力资源和社会保障部、国家税务总局：《关于企业年金 职业年金个人所得税有关问题的通知》，国家税务总局官网：http://www.chinatax.gov.cn/n810341/n810755/c1149190/content.html，2013年12月6日。。美国401（k）计划规定企业和个人税收优惠递延比例分别为6%和15%，远高于中国当前水平。德国李斯特养老金则通过直接补贴、税收折扣和所得税延期等多种激励方式鼓励民众参与第三层次私人储蓄型养老保险。同时，德国税务部门会利用系统自动计算适合每个家庭的储蓄激励计划，从而保证对该群体激励的最大化。其补贴方式更为多样灵活并对低收入群体进行适当倾斜。相较而言，中国企业年金的税收优惠采取的是根据个人缴费工资基数进行比例扣除。高收入群体缴费工资基数高，则相应享受到的税收优惠也要比低收入群体高。这在一定程度上造成“马太效应”，加剧高、低收入群体间的两极分化。这不仅造成财政资金的浪费，同时也违背了社会保障制度应遵循的公平性原则。

二是企业成本居高不下，参保积极性不高。《中国企业社保白皮书（2018）》的调查数据显示，在2041 家受访企业中，有53%的受访企业表示其人力成本占总成本的比重超过30%，有16.27%的企业表示其人力成本占总成本的比重在50%以上。调查显示，27.34%的企业希望社保缴费率能比目前降低8%—10%③参见51 社保：《中国企业社保白皮书（2018）》。。面对企业成本居高不下的局面，再让其为员工设立企业年金和商业养老保险，就显得动力不足。在中国，设立企业年金的大多数是国有企业和外资企业，中小企业和民营企业设立较少。这与企业年金的相关制度规定也有关系。中国企业年金在制度设计上是企业自愿设立，并不具有强制性，其设立目的主要是为了增加职工福利，加强岗位吸引力，属于企业的额外支出。许多中小企业和民营企业，在资金并不宽裕、税费负担沉重、人员流动性较大的前提下，能按照规定按时足额缴纳城镇职工基本养老保险已属难得，很难再有额外的支出和动力去设立企业年金。同时，企业年金是企业和职工共同缴费，年金需交由专门的基金管理机构进行运营管理，而中小企业资金规模小，很难有基金管理机构愿意接收管理。因此，在城镇低收入群体就职较多的中小企业和民营企业，设立企业年金概率较小，城镇低收入群体的多层次养老保险体系建设任重道远。

三是个体流动性大，参保意识不强。根据中山大学“2016年中国劳动力动态调查（CLDS）”的数据，城镇低收入群体中离开户口所在地超过半年的人数占到其总数的79.90%。可见，城镇低收入群体工作流动性大，养老保险参保地与户口所在地往往不一致，对养老保险的转移接续需求较为迫切。然而，由于地区间的利益博弈，当前中国养老保险转移接续不畅问题依然存在。当城镇低收入群体在工作地的养老保险缴费年限达不到15年时往往只能选择断保或弃保。这就导致其无法得到社会统筹部分的养老金和正常领取养老金，缴纳养老保险的收益率和预期效用下降。同时，2015年城镇低收入群体人均月工资性收入为1561.51 元，只占当年城镇单位在岗职工平均工资的29.63%①由于“2016年中国劳动力动态调查（CLDS）”调查问卷中显示询问的是被调查者上一年即2015年的工资性收入，故此处整理计算的是2015年城镇低收入群体人均月工资性收入。。其工资水平与社会平均水平相差较大，城镇低收入群体缴费动力不足。此外，城镇低收入群体的文化程度依然不高，缴费意识弱。数据显示，2016年城镇低收入群体初中文化程度占总数的41.71%，小学文化程度占总数的22.34%，未上过学的占到4.16%②根据中山大学“2016年中国劳动力动态调查（CLDS）”相关数据整理计算所得。。受限于自身教育水平，城镇低收入群体对中国养老保险制度并不熟悉，很多人都抱着“养儿防老”“注重当下”的观念，主要依靠子女或家人养老，不仅没有意识去缴纳城镇职工养老保险，而且对企业年金和商业养老保险也缺乏了解和信任感，工作所得一般以存入银行或个人持有为主。

四、共享发展导向下的多层次养老保险政策设计

基于政府、企业和个人在多层次养老保险体系设计方面存在的问题，同时为响应十九大报告中提出的“兜底线、织密网、建机制”要求，使城镇低收入群体能获得更为充足的老年保障，共享改革发展成果，本文主要从以下3 个方面对多层次养老保险体系进行政策路径设计。

（一）全民覆盖：增强基本养老保险体系互助共济性

城镇职工基本养老保险制度是中国多层次养老保险体系建设中的重要一环，同时也是城镇低收入群体年老后收入的重要来源，因而需要格外加以重视。针对当前城镇职工基本养老保险中存在的问题，应注重降低城镇低收入群体的参保难度，提高其参保率和缴费年限，以确保其共享基本养老保险改革发展成果，主要可以从以下几个方面着手。

1.实施“5年缴费补贴计划”，鼓励城镇低收入群体延长缴费年限。中国养老保险制度规定养老保险最低缴费年限需满15年。城镇低收入群体受限于自身经济状况，通常缴费只达到最低要求，如2016年的城镇低收入群体的平均缴费年限仅为14.37年③根据中山大学“2016年中国劳动力动态调查（CLDS）”相关数据整理计算所得。。而中国基础养老金的计发办法规定，基础养老金的待遇除与国家规定的在岗职工月平均工资相关外，还与本人指数化月平均缴费工资和缴费年限有关，缴费年限若每多延长1年，则每月可在原有基础上多领取1%。随着在岗职工月平均工资每年的不断上调，这1%的比例对城镇低收入群体而言将是一份可观的收入来源。通过建立精算模型测算得出的结果也表明，在其他条件相同的情况下，若政府在城镇低收入群体缴费时采取适当补贴政策，实行“5年缴费补贴计划”，每年补贴1600 元左右即可帮助城镇低收入群体分担一半因延长年限带来的额外缴费负担，缴费20年比缴费15年先1年收回成本，投资回收期更短，同时累计领取额更高。

2.实行养老保险全国统筹，适时降低第一层次缴费率，并做好养老保险的转移接续工作。目前，中国的养老保险体系仍处于“一支独大”的局面。基本养老保险缴费率过高，给城镇低收入群体带来了较为沉重的经济负担。由于城镇低收入群体所受教育程度低，多从事劳动附加值较低的工作，其工作流动性也大，而养老保险目前尚未实现全国统筹，呈现出属地化管理的特点，在转移接续方面仍有较大欠缺。因此，养老保险全国统筹的实施十分必要。①郭林：《中国社会保障推进国家治理现代化的基本思路与主要方向》，《社会保障评论》2017年第3 期。一方面，通过实行全国统筹，提高养老保险制度的运行效率，并在该过程中逐年降低基本养老保险的缴费水平，尤其是降低城镇低收入群体的缴费负担，增强其缴费积极性。另一方面，全国统筹的实施会带来全国社会保险系统的联网，不论城镇低收入群体如何流动，其城镇职工基本养老保险账户都可跟随其迁移转到新的工作地，进而实现其缴费年限上的连续性，促使其养老金权益得到有效保障。

3.增强缴费、支取的灵活性与功能多样性。中国城镇职工基本养老保险制度规定，职工必须达到法定退休年龄且缴费满15年后才能正常领取养老金。除出国定居和死亡外，通常不能提前支取养老金。因此，当城镇低收入群体因为家庭变故、子女教育等原因急需用钱时，其之前缴纳的养老保险费无法提前支取。同时，城镇职工基本养老保险也无抵押贷款与风险预防功能。当城镇低收入群体突遭意外发生变故时，也仍需按时足额缴费，没有相应的补贴或延迟缴费机制。整体上看，城镇职工基本养老保险制度在取用灵活性与功能多样性方面仍有待加强，尤其对于城镇低收入群体而言，应考虑其遭受意外后抵御风险能力降低的事实。因此，在制度设计上，可从缴费和待遇领取两方面着手，增强制度的灵活性和风险抵御能力。在缴费方面，根据具体需求，设计更加灵活多样的缴费方式，如采用“缴费套餐”形式，每个套餐不仅包含相应的缴费年限、每月缴费额度和未来的养老金待遇水平，同时还包含各种突发情况下养老保险费用缴纳和待遇领取的规定。例如，针对年龄偏大，离退休年限不满10年但仍想参与养老保险的城镇低收入群体，可在套餐设计中相应地调整参数，在缩短其缴费年限的同时，提高其每月缴费额度或降低未来养老金水平；当城镇低收入群体遭遇突发状况需资金救急时，规定相应的比例允许其提前支取，当资金宽裕时需加以补足，可不影响其未来养老金待遇的发放。此举相当于养老保险制度为城镇低收入群体提供无息贷款，在增强其抵御风险能力的同时也进一步增强了养老保险制度的吸引力。

（二）供需融合：加快发展中小企业年金制度

中国企业年金制度尚处于起步阶段，目前的发展更是处于一种停滞状态。为促进中国企业年金市场的发展壮大，下一步应注重完善年金发展模式和税收体系，通过供需融合，吸引更多人群加入企业年金。这其中也应当包括城镇低收入群体。主要的实施路径包括以下几点。

1.建立企业年金自动加入机制。中国现行的企业年金制度尚未实行类似美国等西方国家的自动加入机制。中国企业若要设立企业年金，仍需满足至少3 个必备条件：一是依法参加基本养老保险并履行缴费义务；二是要有相应的经济负担能力，且需有盈利；三是已经建立集体协商机制。上述规定相当于将众多中小企业和小微企业排除在外。而引进自动加入机制后，每个职工的默认选择是加入企业年金，除非职工在规定的期限内明确选择退出。这相当于用“委婉的强制性制度”规范企业年金的加入机制②郑秉文：《扩大参与率：企业年金改革的抉择》，《中国人口科学》2017年第1 期。，增加雇主建立企业年金的压力，并促使职工成为推动企业年金发展的动力。

2.大力发展行业年金和零售年金。2011年5月，为提高中小企业参与企业年金积极性，人力资源和社会保障部出台《关于企业年金集合计划试点有关问题的通知》，主张建立企业集合年金计划试点。集合年金计划的典型模式主要包括两种：行业年金和零售年金。前者由多个雇主联合发起，仅对特定的一个或多个行业开放，适合中小企业加入；后者主要由银行、保险公司或基金管理公司等法人受托机构以赢利为目的发行标准化年金产品，主要提供给个人和中小企业自主选择购买。行业年金和零售年金可有效降低中小企业加入企业年金的门槛，零售年金更是以其标准化、“一站式”购买形式，简化了企业年金购买流程手续，使缺乏专业知识的城镇低收入群体拥有更多的购买选择。因此，当前有必要出台措施大力发展行业年金和零售年金，鼓励银行、保险和基金公司设计符合中小企业需求的年金产品，实现企业年金的供需融合。政府也应出台更为优惠的税收政策，实行差别税率，对城镇低收入群体的年金收入实行免税。同时健全相应的集合年金计划法律法规，保证风险可控，收益可期。

3.增加城镇低收入群体参与企业年金的财政补贴。为促进城镇低收入群体购买企业年金，提升其年老后的收益，政府可委托专门的基金管理公司设立全国性的非营利低收入群体零售年金，并由中央和地方政府对其提供适当的财政补贴。只有工资性或经营性收入低于地方政府规定的特定数额的城镇低收入群体方可加入，且该企业年金可随城镇低收入群体跨省工作而迁转。同时对于这部分群体，中央和地方政府需对其年金缴费采取相应的补贴机制，并在一定程度内实行多缴多补原则，鼓励城镇低收入群体选择相对较高的缴费档次，从而在未来获得更高的养老金待遇，防止其年老后因为较低的养老金水平而陷入贫困境地。

（三）产品创新：构建灵活多样的商业养老保险体系

中国在“十三五”规划纲要中已明确提出，要构建包括职业年金、企业年金和商业养老保险的多层次养老保险体系，推出税收递延型养老保险①《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，新华网：http://www.xinhuanet.com//politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322_17.htm，2016年3月17日。。因此，为了让广大城镇低收入群体也共享改革发展成果，应按照“人人参与、人人尽力、人人享有”的要求，加强养老保险产品创新，引导其参与并购买商业养老保险，避免商业养老保险成为“富人俱乐部”，具体可以从以下几个方面入手。

1.加强商业养老保险的便携性、透明性和独立性建设。首先，应适应城镇低收入群体工作特点，加强便携性建设。这一群体大部分人都从事个体经营或在私营企业工作，工作流动性大或无固定的雇主。因此，在商业养老保险的设计上，应为其提供具有便携性的商业养老保险产品，使之无论流动至何处，均可享受商业养老保险提供的待遇。其次，随着当今时代互联网和智能手机的普及，商业养老保险应更加注重信息的公开查询和透明度建设。要使之通过下载手机应用，个人即可在线查询其商业养老保险账户余额变动和投资收益获得情况，以此接受公众监督的同时也增强公众对商业养老保险制度的信任感，从而进一步促使商业养老保险的销售范围和覆盖面扩大。最后，商业养老保险的设立应以“人”为单位，而不是依托职工所在单位和雇主捆绑操作，且不论购买者是否有正规就业单位，均可同等享受税收优惠政策，从而实现商业养老保险的独立性。

2.丰富商业养老保险产品种类，加大政府补贴力度。城镇低收入群体由于资金有限，其商业养老保险产品选择范围也相对较小，若预期无可观投资收益和合适产品种类，其购买积极性并不高。因此，一方面，保险、基金公司和银行应积极创新，在对城镇低收入群体的实际需求进行调研的基础上，设计出符合其生活需求的商业养老保险计划供其灵活选择。另一方面，政府有必要与保险、基金公司加强合作，采取政府购买服务、补贴和全额免税等形式，加大对城镇低收入群体的优惠力度。在政府出资比例上，可根据城镇低收入群体的收入水平分级加以调整，从全额补助到部分补助，秉承“自力更生、不养懒人”的原则，充分发挥商业养老保险在扶贫和防止返贫方面的积极作用。

3.在养老保险三个层次间建立健全互通机制。由于城镇低收入群体的工作流动性大，经常在中小企业、个体经营和回乡务农之间来回切换，这很有可能导致其基本养老保险和企业年金缴费的不连续，进而造成一定的养老金损失。在该方面，未来的改革方向应加强商业养老保险个人储蓄账户的资金归集功能，创建全国统一的账户管理平台，允许职工将第一层次基本养老保险个人账户和第二层次企业年金账户中的资金转移至商业养老保险个人储蓄账户中来。当其再次返回到企业工作时，也可继续选择在企业进行基本养老保险和企业年金的缴费，从而在养老保险三个层次间实现互联互通，确保个人养老金权益不受损害。同时，商业养老保险储蓄账户可与税务部门的系统对接，便于税务部门了解真实信息并给予城镇低收入群体相应的税收优惠或税收减免。

整体上看，在基础养老金和企业年金的发展基础上，商业养老保险若想获得长远发展，需对市场消费群体进行细分，针对不同人群设计不同的补充养老保险产品。在此过程中，需充分树立创新思维，通过产品创新积极开拓市场。城镇低收入群体面临的养老风险较大，其本身具有较强的保险欲望，保险企业可与政府合作，通过规范化、透明化和灵活性的运营，促进城镇低收入群体加入到商业养老保险体系中来。

五、结语

当前，中国特色社会主义进入新时代，党的十九大报告明确提出要建立多层次社会保障体系，坚持在发展中保障和改善民生，促进社会公平正义，共享改革发展成果。同时，经济全球化、人口老龄化以及互联网催生的新业态出现，都对社会保障与国家治理提出了新的挑战。城镇低收入群体作为社会中的弱势群体，游走于贫困边缘，其养老权益的保障不容忽视。通过全民共享，供需融合和产品创新，全方位完善中国的基本养老保险制度、企业年金制度和商业养老保险制度，赋予城镇低收入群体更多选择权利，进而构建起更加公平和可持续的多层次养老保险体系。这对促进多层次社会保障体系建设，解决老年贫困问题，全面建成小康社会具有积极的意义。