全球竞争下社会保障支出的地区差异：基于长三角和珠三角的比较

李 雪

一、引言

我国的社会保障制度是在经济全球化和市场转型的背景下建立和完善的。作为发展中国家积极参与全球经济的代表，中国目前已成为世界第一大对外贸易国和第一大吸引外资国。积极参与全球竞争一方面给我国带来了更多的资本和机会，另外也使我国的经济发展和社会政策越来越受到国际经济政治局势的影响。与此同时，随着原有计划经济下单位制的瓦解和市场经济体制的建立，以往由工作单位全部承担的职工医疗、养老等保障功能转型为政府、单位、个人按一定比例分担的新型社会保障制度。其中政府社会保障支出主要承担无稳定工作的居民保险、社会补助和社会救助①政府社会保障支出中，有时也涉及对职工社会保险基金的财政补贴。。有稳定工作的职工社会保障则由雇主和个人按一定比例承担。在政府社会保障支出中，地方政府承担了总支出的90%以上。大量研究发现，经济全球化降低了发展中国家的政府社会保障支出规模，因为这些国家为了争取更多外资和提高本国产品的国际竞争力，尽可能降低企业的税收负担，从而缩小了财政收入规模以及社会保障支出规模②Robert Kaufman, Alex Segura-Ubiergo, "Globalization, Domestic Politics, and Social Spending in Latin America: A Time-Series Cross-Section Analysis, 1973-97," World Politics, 2001, 53(4).。然而，面对经济全球化的挑战，我国的社会保障制度不断发展完善、政府社会保障支出规模稳步上升。那么，我国政府社会保障支出规模不断扩大的动力何在？

长江三角洲和珠江三角洲地区是我国对外开放的前沿，也是政府社会保障支出增长最快的地方。仅是长三角和珠三角两地25 个城市，就贡献了我国对外贸易总额和外商直接投资（Foreign Direct Investment，FDI）总额的一半以上。由图1可见，2000—2014年这15年间，长三角和珠三角的对外贸易额分别占全国对外贸易总额的25%—50%和25%—35%，这两地吸收的外国直接投资则占据全国的25%—35%和15%—25%。

图1 长三角和珠三角的经济全球化水平（2000—2014年）

在长三角和珠三角积极参与全球经济的同时，其社会保障支出规模也不断上升。图2分别描述了两地平均每个城市和平均每人的社会保障支出数额③这里以户籍人口作为分母，因为社保的政府开支部分主要是针对户籍居民的。。可以发现，2000年以来，两个地区的社会保障支出均实现稳步增长，其中从2006年开始则实现跨越式发展，从2005年每城市不足4 亿元，分别迅速上升到2014年的83 亿元和48 亿元。城市层面的社会保障支出中，长三角要显著高于珠三角，但个人层面则相反。这是由于长三角户籍人口占常住人口比例较高导致的。

图2 长三角和珠三角的社会保障支出（2000—2014年）

那么，为什么在长三角和珠三角地区，出现了和理论预计相反、与多数发展中国家现实相悖的情况——社会保障支出在面临全球化压力时不降反升？有观点认为，地方社会保障支出的上升完全是中央推进的结果。固然，社会保障制度在全国各地的建立和完善是中央政府要求的结果，那为什么中央能推进地方增加社会保障支出，却无法推进其他公共服务性支出，如教育支出①在政府各项公共服务性支出中（如医疗、教育、社会保障等的支出），从2000年到2016年，仅有社会保障支出在GDP 占比和人均数额方面均实现了显著增长。？“教育经费占GDP 的4%”这一目标不但被写进《教育法》和《中国教育发展纲要》， 科教兴国还被立为“基本国策”，可到2016年我国各级政府教育支出合计也仅占GDP 的3.7%②根据历年《中国统计年鉴》相关数据整理计算所得。。也有观点认为，地方社会保障支出增加是个别地方官员偏好的结果。然而这无法解释为何各地官员都一致地偏好增加社会保障支出，并且不约而同地选择从2006年开始以前所未有的力度增加社会保障支出。在学术研究中，已有不少学者认识到我国社会保障支出与经济全球化的相关关系③关信平：《世贸组织、经济全球化与中国社会福利改革》，《社会福利》2002年第1 期。，但目前尚缺乏系统考察社会保障支出与全球性和地方性经济、社会因素关联的经验研究。

探讨政府社会保障支出的影响因素，特别是它与经济全球化及国内经济、社会因素的关系，具有重要的现实和理论意义。首先，它有助于进一步发展完善社会保障制度。更重要的是，政府社会保障支出是政府社会福利支出的重要组成部分，是现代国家最重要的功能之一①国际劳工组织：《全球社会保障的最新动态与未来展望》，《社会保障评论》2018年第2 期。。它是国家将税收进行再分配，用以保障国民在市场能力受损（如退休、失业、生病、伤残、生育、遭遇灾害）时的基本生活，从而降低社会不平等和实现社会公平。系统评估政府社会保障支出的动力及其与全球化的关系，不仅有助于理解国家的再分配功能及其与社会不平等的关系，而且可以借此探讨全球化下国家自主性是否以及在何种程度上可能这一理论问题②Peter Evans, "The Eclipse of the State? Reflections on Stateness in an Era of Globalization," World Politics, 1997, 50(1).。

本研究以2000—2014年我国长三角16 个城市以及珠三角9 个城市的政府社会保障支出为研究对象，运用政治社会学的福利国家理论和经济全球化理论，通过面板数据的回归分析，描述并比较长三角和珠三角地区政府社会保障支出水平的差异及其决定因素。研究发现，尽管经济全球化进程对人均社会保障支出有负效应，两地的经济发展水平、政府财政能力和劳动争议数量构成促进政府社会保障支出的重要动力。繁荣的经济和充盈的政府财政使政府有能力增加社保支出。劳动争议作为信访的最大来源之一③孔令明：《集体性劳动争议实证研究——基于某省D 市近十年3110 宗争议原始资料》，《社会科学论坛》2016年第10 期。，在2005年后实行“信访一票否决制”的官员考核背景下，推进地方政府发展与劳动权益直接相关的社会保障制度、增加社会保障开支（见图3）。长三角和珠三角社会保障支出的发展模式有所不同（见图4A 与图4B）。在长三角，地方性因素——劳动争议数量、地方财政能力和经济实力——显著促进了社会保障支出，经济全球化的效应则并不一致。在珠三角，地方性因素和全球因素的交互作用，连同地方经济实力，共同促进了社会保障支出。值得指出的是，经济全球化对两地社会保障支出的作用方式不同。长三角的地方政府更能抵御经济全球化的压力，而珠三角的社会保障支出则显著受到全球化的抑制作用。这部分可由两地卷入全球化的不同模式来解释。珠三角作为我国最早开放的地区，其外贸依存度（对外贸易占GDP 百分比）一直远高于长三角，吸引外资水平直到2003年后才微弱低于长三角。换言之，珠三角参与全球经济的深度和广度要高于长三角。

图3 长三角和珠三角社会保障支出决定因素

图4A 长三角社会保障支出的决定因素

图4B 珠三角社会保障支出的决定因素

本研究的贡献有三：第一，本文采用经验数据，系统探讨了影响政府社会保障支出的国际和国内因素，为政治社会学中福利国家研究提供了发展中国家视角；第二，本文探讨了长三角和珠三角这两大外向型区域经济体的异同，并发现珠三角地区全球因素的作用取决于地方因素的水平，为理解长三角和珠三角的区域差异提供了新的全球化的解释路径；第三，长三角和珠三角两地在面临全球化压力时社保支出仍不断增加的现实，为“全球化下国家自主性”的理论论争提供了新的例证：尽管国家面临更多来自国际的压力，但它亦有能力做更多。

二、全球因素、地方因素与社会保障支出

（一）经济全球化与社会保障支出

经济全球化意味着贸易和投资这两项最常见的经济活动越来越多地跨越国境进行。在全球化时代，不同国家或地区的个人和组织之间发生经济活动的频率和规模都越来越大①Stephan Haggard, Robert Kaufman, Development, Democracy, and Welfare States: Latin America, East Asia, and Eastern Europe, Princeton University Press, 2008, pp.125-128.。对外贸易和对外投资成为经济全球化时代最主要的经济活动类型。对外贸易包括进口和出口，即货物、产品的跨国界流通。对外投资则意味着资本的跨国界流通，包括外国对本国的投资，即外商直接投资（FDI）以及本国对外投资。高额对外贸易和对外投资意味着一国经济对国际市场的高度依赖。

1.对外贸易与社会保障支出

经济全球化意味着在全球范围内进行分工和资源配置，从而能充分利用各国比较优势，生产出比以往任何时候都更多的产品。但一国经济对外贸的依赖也意味着经济运行越来越受到国境之外的难以预料且不可控制因素的影响，从而也带来了更大的风险和不确定性，导致更多的失业、下岗事件和更大规模的困难群体。同时，对外贸易使得市场竞争扩展到全球层面，全球竞争迫使企业以更大的力度控制生产成本，以便以较低的价格在全球竞争中占得先机。

对外贸易的这两个特征对社会保障支出产生了显著影响，学者将其分别称为“补贴效应（compensation effect）”和“竞争效应（competition effect）”②Alexander Hicks, Social Democracy and Welfare Capitalism: A Century of Income Security Politics, Cornell University Press, 1999, pp.21-23.。根据补贴效应，面对经济全球化带来的高风险和市场剧烈波动，政府会增加社会保障开支，以补偿市场竞争中的失败者和缺乏市场能力的人，如发放食品券（food stamps）和各种最低生活救济（如最低生活保障金），以便换取这些人继续支持国家开放市场的政策③Dani Rodrik, Has Globalization Gone too Far? Institute of International Economics, 1997, pp.15-17.。研究显示，那些高度依赖对外贸易的欧洲发达国家，社会保障水平往往很高。那些西北欧的小国，如比利时、奥地利和瑞典等，其社会保障支出占GDP 的比例在发达国家中居于前列④Peter Katzenstein, Small States in World Markets: Industrial Policy in Europe, Cornell University Press, 1985, pp.112-122.。这些国家国内市场狭小，因而对国际市场依赖很深，面对国际市场的不景气、不确定、高风险时首当其冲，企业破产、工人失业的情形日益常见。市场竞争的失败者和困难人群通过民主政治途径要求政府提高社会保障水平，这也是其外向型经济得以持续发展的内在要求。社会保障支出的上升不仅缓解了全球化的负面效果，从长远看，政府在教育、医疗等方面的公共开支还有利于培养和维持一支高质量的劳动力队伍，有助于推进产业升级和提高国际竞争力。

与之形成对照的是，研究者对拉丁美洲发展中国家的研究则发现社会保障支出随全球化程度加深而递减的效应，即竞争效应⑤Robert Kaufman, Alex Segura-Ubiergo, "Globalization, Domestic Politics, and Social Spending in Latin America: A Time-Series Cross-Section Analysis, 1973-97," World Politics, 2001, 53(4).。发展中国家的产品多以低附加值、低技术含量、劳动力密集型的加工生产为特征，这类生产形态利润微薄，因而对成本非常敏感。为了在国际竞争中占据有利地位，厂商拼命压低劳动力成本和税收责任，政府出于发展经济的考虑，也往往满足企业诉求，尽可能降低企业税负。由于税收是政府财政收入的重要来源，在税收规模有限的情况下，政府的社会保障支出也随之受到消极影响。可见，由于发达国家与发展中国家在全球经济分工中所处的位置不同，国内的制度设置不同，对外贸易对其社会保障支出的影响也就不同。

2.FDI 与社会保障支出

FDI 即外商直接投资，它是外国资本为获得某个本国企业的利益进行的投资，目的在于在该企业管理中具有有效的发言权。世界体系理论认为，FDI 会加剧边缘国家（the periphery）对核心国家（the core）的依赖，从而边缘国家制定的政策只可能对核心国家有利，而对本国的劳动者不利。在这个意义上，FDI 同样会降低发展中国家的社会保障支出。FDI 的大量流入会不断蚕食侵占发展中国家的自主性，加强外国资本对国内政策制定的控制力。和本国资本相比，外国资本并不愿意为公共财政做贡献，也不太可能将所获利润回馈给该国或进行再投资。外国资本还有可能破坏本国较为脆弱的工业体系①Glenn Firebaugh, "Growth Effects of Foreign and Domestic Investment," American Journal of Sociology, 1992, 98(1).。外国资本进入本国经济的规模越大，越可能影响本国的政策制定过程，越可能促使本国政府制定对外资友好（foreign capital friendly）的政策，如低税收、低关税政策②William Dixon, Terry Boswell, "Dependency, Disarticulation, and Denominator Effects: Another Look at Foreign Capital Penetration," American Journal of Sociology, 1996, 102(2).。

新自由主义理论家同样认为FDI 会降低社会保障支出，但他们认为这一结果会惠及各方。各国为争夺外资而竞争会促使外资流向生产成本（包括税收）最低、最具比较优势的国家，从而使资本的使用更有效率。这一过程尽管可能导致国家财政支出和福利支出减少，但它提高了市场效率，会使资本和劳工同时受益，因而是个“双赢”的过程。

也有学者认为FDI 会导致社会保障支出增加。对外投资只有当其在流入国的收益大于在流出国收益时才会发生③Alwyn Lim, Kiyoteru Tsutsui, "Globalization and Commitment in Corporate Social Responsibility: Cross-National Analyses of Institutional and Political-Economy Effects," American Sociological Review, 2012, 77(1).。这对流入国的政府管理水平提出了更高的要求，如法治、高质量的劳动力等，这些都需要大量的政府公共投入④Evelyne Huber, et al., "Politics and Social Spending in Latin America," The Journal of Politics, 2008, 70(2).。因而，FDI 会促进流入国政府在公共服务方面包括社会保障上增加投资。

3.小结

在经济全球化与社会保障支出的关系这一问题上，学者们观点不一，这也意味着经济全球化的效应取决于具体国家的制度环境。针对发达国家的经验研究多显示，经济全球化对社会保障支出的水平并无显著一致的影响⑤David Brady, et al., "Economic Globalization and the Welfare State in Affluent Democracies, 1975-2001," American Sociological Review, 2005, 70(6).；而针对发展中国家的研究则表明，经济全球化导致了全球范围内发展中国家社会保障支出下降⑥Nita Rudra, "Openness, Welfare Spending, and Inequality in the Developing World," International Studies Quarterly, 2004, 48(3).。发展中国家由于经济实力较弱、国家治理水平较低，抵御国际市场风险的能力较低，更容易受到跨国资本和企业的左右。它们多涉足于劳动密集型、技术含量低的产业，这对当地的劳动力质量、营商环境等的要求也较低。各种因素导致发展中国家在面临全球化挑战时，其政府公共性开支包括社会保障支出出现缩减现象。

（二）国家、阶级政治与社会保障支出

与全球化理论相对，强调国内政治因素的学者认为强大的国家能力、左翼政党和工会是推动社会保障支出的两大动力。国家中心论（state-centered）认为，国家能力（state capacities）是决定社会保障水平的重要因素①Margaret Weir, Theda Skocpol, "State Structures and the Possibilities for 'Keynesian' Responses to the Great Depression in Sweden, Britain, and the United States," Peter Evans, et al.(eds.), Bringing the State Back In, Cambridge University Press, 1985.。国家能力包括国家的行政能力（administrating capacities）、发现并解决社会问题的能力以及国家继承的统治遗产（policy legacy）和已有政策的后果（policy feedback）等②J.Craig Jenkins, et al., "Class Forces, Political Institutions, and State Intervention: Subnational Economic Development Policy in the United States, 1971-1990," American Journal of Sociology, 2006, 111(4).。国家能力在很大程度上与政府的组织样式（organizational forms）有关。权力相对集中（state centralization）的政体样式——如议会制，相比权力分散的政体样式——如美国式的参众两院制加多次否决权（veto points）的制度设置，由于其动员社会财富的能力更强、决策效率更高，因而更能促进社会保障制度的建设③Evelyne Huber, et al., "Social Democracy, Christian Democracy, Constitutional Structure, and the Welfare State," American Journal of Sociology, 1993, 99(3).。因此，是铁血宰相俾斯麦治下独裁的普鲁士德国，而不是权力分散、政府规模小的民主制美国，最早建立了现代意义上针对劳工权益的社会保险制度。政策后果和政治遗产同样能塑造国家结构和其发展社会保障制度的能力。不少学者在解释美国福利水平较之西欧发达国家显著较低的现象时指出，1935年美国社会保障法案（Social Security Act of 1935）塑造了美国福利国家的格局。由于当时没有将医疗保险法案包括在内，导致国家机构围绕其他类型的社会保险进行组织和发展，这给医疗商业保险利益集团以可乘之机，它们的发展壮大进一步抑制了国家为全体国民提供全民医疗保险的可能④Edwin Amenta, Bruce Carruthers, "The Formative Years of U.S.Social Spending Policies: Theories of the Welfare State and the American States During the Great Depression," American Sociological Review, 1988, 53(5).。

关注阶级政治（class politics）的学者则多认可权力资源理论（Power Resources Theory），他们认为左翼力量是推动社会保障支出的重要力量。左翼力量包括左翼政党（如工党）和工会等群体。权力资源（power resources）与市场资源相对，资本家拥有较多的市场资源，如资本、财富等；但民主政治下“一人一票” 的设置使绝对力量占多数的工人和底层群体拥有更多的权力资源。通过民主政治，工人阶级支持的左翼政党上台，他们作为工人阶级利益的代表，更倾向于通过有利于工人阶级的扩大社会保障支出的法案，从而以再分配的方式修正市场分配⑤Walter Korpi, The Democratic Class Struggle, Routledge & Kegan Paul, 1983, pp.3-10.。需要指出的是，社会保障制度是一个整体，工人的诉求不仅直接推动和其自身直接相关的社会保险建设，也推动国家层面的社会保障支出，包括针对无业者、退休者、学生、幼儿等的社会保障。当“为公民提供各类社会保险和保障以应对市场风险”成为社会共识，并最初以员工社会保险的形式固定下来后，社会保障制度会逐步扩展到整个公民群体（从员工本人、员工家人扩展到公民整体），而不再以是否有固定工作作为获取的门槛，因为人人生而平等并拥有同样的公民权利是现代国家的共识和基本原则。

近来，这两种观点则出现整合的倾向，即学者们开始关注阶级政治在何种制度环境下能促进社会保障支出。左翼力量起作用的方式在很大程度上取决于国家的制度设置。有些学者强调阶级政治的核心地位，如“阶级中心的国家中介理论”（class-centered and state-mediated approach）①Alexander Hicks, Joya Misra, "Political Resources and the Growth of Welfare in Affluent Capitalist Democracies, 1960-1982," American Journal of Sociology, 1993, 99(3).；有些则更为强调国家结构（constitutional structure）②Evelyne Huber, et al., "Social Democracy, Christian Democracy, Constitutional Structure, and the Welfare State," American Journal of Sociology, 1993, 99(3).，如政体中心理论（politycentered approach）③Theda Skocpol, Protecting Soldiers and Mothers: The Political Origins of Social Policy in the United States, Harvard University Press, 1992, pp.27-28.；还有的则认为国家制度结构与阶级政治同等重要，如制度政治理论（institutional politics theory）④Edwin Amenta, Bold Relief: Institutional Politics and Origins of Modern American Social Policy, Princeton University Press, 1998, pp.8-9.。

总之，强调政治因素的学者认为，国家与左翼力量的互动——更具体的说，国家如何响应来自工人群体的诉求——是理解社会保障制度发展的重要角度。这一视角亦可解释为何独裁国家普鲁士德国最初建立了现代意义的社会保险制度。尽管独裁国家缺乏制度性的利益诉求渠道（如民主政治下的选举），但当时紧张的劳资关系、层出不穷的工人罢工给政权合法性带来严重威胁。由于不能通过政府下台疏解工人不满和反抗，国家转而通过社会保障制度建设维系合法性。换言之，独裁国家和民主国家一样具有响应社会诉求的能力，只是响应方式有所不同。

（三）经济发展与社会保障支出

工业社会理论（Industrial Society Theory）认为，现代国家的社会保障功能是农业社会向工业社会转型的后果。在农业社会，个人因年老、疾病而丧失工作能力后，是由当地社区——家庭、村庄、教会——等提供各类福利救济。工业社会的发展要求大量农民迁移到城市变成工业生产的劳动力，他们与原有的社区失去联系，市场带来的风险此时只能由现代国家承担。同时，市场经济也需要一支可持续的高质量的劳动力队伍，这也刺激国家在教育、医疗、社会保障方面的支出⑤Clark Kerr, et al., Industrialism and Industrial Man, Oxford University Press, 1964, pp.66-68.。

根据工业社会理论，工业社会相比农业社会其生产力和经济发展水平要高很多，工业生产带来大量剩余。这导致工业社会的国家有财力为公民提供各种社会福利和保障。换言之，经济发展水平决定了社会保障支出的规模。

三、长三角和珠三角的社会保障支出

（一）社会保障制度的发展

社会保障制度服务于经济发展模式，当我国从计划经济向市场经济转型并积极融入全球市场时，原本的国家-单位保障制随着单位制的瓦解逐步发展为国家-社会保障制⑥郑功成：《从企业保障到社会保障：中国社会保障制度变迁与发展》，中国劳动保障出版社，2009年，第17-25 页；童星：《社会主要矛盾转化与民生建设发展》，《社会保障评论》2018年第1 期。。社会保障制度一般滞后于经济制度的变革。尽管1978年就开始实行对外开放、引进并允许非公有制经济成分的存在，但直至1986年七五计划国家才首次明确提出社会保障概念，并将“社会保障社会化”作为国家-单位制的对立制度正式载入国家发展规划。这是我国当代社会保障制度的起点。同年，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》，明确规定了合同制工人退休后养老保险实行企业与个人分担交纳保费的社会统筹，以及企业破产和失业职工的社会保障问题。1993年中共十四届三中全会通过建立社会主义市场经济的决议，明确指出社会保障制度是市场经济体系的支柱之一，提出建立多层次社会保障体系的目标。1998年劳动和社会保障部的建立则意味着社会保障成为一项基本的社会制度。国家随之出台了一系列社会保险和最低生活保障的法规，促进社会保障制度全面走向社会化和去单位化。

政府社会保障支出的一大特点是地方政府承担了绝大部分支出责任。2002年到2014年，中央政府的社会保障支出从58 亿元上升到700 亿元，地方政府社会保障支出则从1331 亿元升至15269 亿元。地方政府社会保障支出从2002年占总体的95.8%下降到2004年的90.2%，随后便一直稳步上升到2014年的95.6%。

在中央和地方政府社会保障支出的内容上，如表1所示，二者的功能高度重合，均集中于社会保险、社会补助和社会救助三方面。主要区别在于，地方政府承担了城乡居民保险和最低生活保障的大部分支出责任，在经济发达地区尤为如此①例如上海的最低生活保障支出就全部由市政府承担。上海市也是最低生活保障制度的首创者。。

由于地方政府的财力不同、面对的经济结构不同，我国的社会保障支出一直具有鲜明的区域特色。发达地区如长三角珠三角，不但社会保障水平高，而且由于大量年轻劳动力参与，出现养老保险金大量结余的现象；相反，东北老工业基地由于退休人口多，导致待遇低、负担重，甚至出现收不抵支的财务危机②郑功成：《中国社会保障发展报告（2016）》，人民出版社，2016年，第98-99 页；郭林：《中国社会保障推进国家治理现代化的基本思路与主要方向》，《社会保障评论》2017年第3 期。。

表1 中央和地方政府社会保障支出内容③表中加黑的内容为支出较大的几类。以中央政府社会保障支出为例，2015年用于社会保险方面的支出占总支出的56%，用于最低生活保障的支出为总支出的10%。

资料来源：中国财政年鉴编辑委员会编：《中国财政年鉴（2016）》，中国财政杂志社，2017年，第259-269 页。

鉴于地方政府在社会保障支出中起到关键作用，本文把关注的焦点放在长三角和珠三角的城市社会保障支出上。表2给出了这两个地区2014年的基本经济指标。可见，长三角较珠三角面积更大、人口更多、户籍人口占比更高。传统上长三角包括16 个城市，即江苏省的南京、泰州、南通、苏州、扬州、无锡、常州、镇江8 市和浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州7 市以及上海市；珠三角则包括广东省的9 个城市，即广州、深圳、佛山、中山、惠州、东莞、珠海、江门、肇庆。长三角的常住人口比珠三角高46%，户籍人口则是其2.7 倍。两地均是我国经济繁荣富庶之地。2014年我国人均GDP 为47202.8 元，长三角和珠三角分别是这一全国水平的2.1 倍和1.9 倍。

表2 2014年长三角和珠三角基本状况

（二）经济全球化与两地社会保障支出

珠三角和长三角是我国最早对外开放的地区，也是受全球市场影响最深的地区。1980年至1990年，我国先后设立深圳、珠海、汕头、厦门、海南5 个经济特区，长江三角洲、珠江三角洲、闽南三角洲为沿海经济开放区，开发开放上海浦东，旨在吸引外资，引进先进技术和管理经验。20世纪90年代中期以来，对外贸易逐渐成为拉动经济增长、提高就业水平的重要工具，出口导向型战略得以确立①袁欣：《中国对外贸易结构与产业结构：“镜像”与“原像”的背离》，《经济学家》2010年第6 期。。

长三角和珠三角参与全球经济的方式有所不同。图5、图6分别比较了这两地参与经济全球化的方式。总体规模上，珠三角略高。其对外贸易占GDP 的百分比超过长三角30%以上，FDI 占GDP 之比也只是在2003年后才微弱低于长三角。珠三角经济的外贸依存度更高，而长三角则在大部分时间内更依赖外商直接投资。

在全球经济分工中，中国的情况是劳动力充裕而资本和技术相对稀缺，因此中国的比较优势在于生产和出口劳动力密集型的产品，进口更多的资本或技术密集型产品。中国的对外贸易和外商直接投资都体现了这一特征，即均集中于劳动力密集的加工装配行业。研究发现，对外贸易和外商直接投资具有相互替代性①张军、郭为：《外商为什么不以订单而以FDI 的方式进入中国》，《财贸经济》2004年第1 期。。无论外商是以订单的方式（对外贸易），还是以投资的方式（外商直接投资），其对象都是中国的劳动密集型产业，特别是加工型的制造业。即使出口产品中机电产品的比例越来越高，其中相当一大部分也是针对零件的加工装配组装行业，而非具有自主知识产权的原创机电产品②郭克莎：《外商直接投资对我国产业结构的影响研究》，《管理世界》2000年第2 期。。

图5 对外贸易占地区GDP 百分比（2000—2014年）

图6 FDI 占地区GDP 百分比（2000—2014年）

具体到长三角和珠三角，由于其在全球经济中以低劳动成本、低技术含量位于产业链的低端，因而对劳动成本非常敏感。这两个地区的对外贸易以制造业的加工贸易为主。尽管我国的劳动力价格低廉，但在国际市场上也要面临其他低劳动成本国家如墨西哥、菲律宾、柬埔寨的竞争，因而会尽可能地降低劳动成本包括税收负担才能在国际竞争中取胜。根据“竞争效应”，对外贸易会对政府的税收规模产生抑制作用。当政府的税收收入有限，又面临是将财力投入于经济发展（如基础设施建设），还是公共服务（如医疗、教育、社会保障等）的权衡时，地方政府往往倾向于前者。在这个意义上，对外贸易会降低社会保障支出。

与此同时，对外贸易也可能会增加社会保障支出。对外贸易的繁荣意味着经济规模扩大和政府税源增加。即使外贸企业税率有所降低，由于外贸企业的增加和产量的上升也会导致政府税收收入的增加。另外，人民政府不同于资本主义国家的政府，为人民服务、关心人民幸福是人民政府的宗旨。以长三角的核心城市上海为例，尽管面临全球竞争的压力，上海市还是早在2003年起就建立了“小城镇社会保险制度”（即镇保制度），针对被征地农民以及未征地但土地被乡镇企业占用的农民，由政府、征地企业出资提供社会保障。2006年起，上海市还将无保障老人纳入社会保障，由政府出资为其提供养老和医疗服务①政协上海市委员会文史资料委员会、上海市人力资源和社会保障局：《口述上海——社会保障改革》，上海教育出版社，2016年，第116-127 页。。这里则体现了对外贸易的“补贴效应”，即政府增加支出保障那些因市场风险和制度变迁而难以维持体面生活的人群。

因而，对外贸易对社会保障支出有如下作用。

假设1：对外贸易对地方政府社会保障支出有显著效应。

假设1a：对外贸易能显著降低地方政府社会保障支出。

假设1b：对外贸易能显著增加地方政府社会保障支出。

FDI 在一定条件下也会抑制社会保障支出。FDI 即外商直接投资，它是外国资本为获得某个本国企业的利益进行的投资，目的在于在该企业管理中具有有效的发言权。国际上一般将外国投资者的股份超过10%作为界定FDI 的标准。在中国，FDI 的标准更高，即当外国资产股份占到25%以上时，外国资产资本的流入才被计入FDI。这一标准使我们更能考察到FDI 的本质，即外国资本对本国企业的管理和控制能力②黄亚生：《改革时期的外国直接投资》，新星出版社，2005年，第15-18 页。。FDI 流入我国目的在于通过管理控制合资企业，占领中国市场获取更大利润。他们倾向于尽可能减少上交的税收，并且也不像本土企业那样愿意为当地公共事业和民生事业付出。同时，由于珠三角和长三角地区处于国际分工的产业链低端，对技术工人和高技术员工的要求不高，难以刺激地方政府出于发展经济的考虑而进行社会保障方面的投入，如对失业工人提供技术培训等。这些都导致FDI 对社会保障支出的负效应。

然而FDI 也可能成为推动社会保障制度的力量，进而促进政府社会保障支出的增加。FDI不仅意味着来自外国的资产和资本，它意味着我国与资本流出国因为这一资本流动建立了一种社会关系，包括制度关系、文化关系、经济关系等方面①Nina Bandelj, "The Global Economy as Instituted Process: The Case of Central and Eastern Europe," American Sociological Review, 2009, 74(1).。外资流入的过程因而是个制度化（institutionalized）过程，它首先表明外资在我国获得合法性，同时也说明随外资流入的先进技术和相对规范的管理模式，包括签订劳动合同、提供社会保险、保障员工福利等都获得了合法性。这被称为FDI 的“溢出效应”②李金昌、曾慧：《基于金融市场发展的FDI 溢出与经济增长关系：省际面板数据研究》，《统计研究》2009年第3 期。。FDI 的不断扩大促成了我国几部劳动法律的颁布，包括《外国直接投资劳动法》以及在此基础上形成的《劳动法》。这些法律的出台既是出于吸引外资的需要，也吸收了外资企业的一贯做法和习惯。法律规定了职工各项劳动权益包括参与社会保险、签订劳动合同的权利③Mary Gallagher, "Reform and Openness: Why China's Economic Reforms Have Delayed Democracy," World Politics, 2002, 54(3).。员工社会保险的稳步发展推动整个社会保障制度的完善，促进政府社会保障支出的增加。针对长三角的一项研究表明，以外资为主的某市社会保障支出显著高于以内资为主的某市④叶静、耿曙：《全球竞争下的“竞趋谷底”？发展路径、政商关系与地方社保体制》，《中国社会科学（内部文稿）》 2013年第1 期。。

因而，FDI 对社会保障支出的影响既可能是消极的，也可能是积极的。

假设2：FDI 对地方政府社会保障支出有显著效应。

假设2a：FDI 能显著降低地方政府社会保障支出。

假设2b：FDI 能显著增加地方政府社会保障支出。

（三）地方政府、劳动争议与社会保障支出

改革开放以来的地方政府具有相当的财政支配权和自由裁量权，并且承担了绝大多数公共服务，包括社会保障、医疗、教育等。因而，地方政府的社会保障支出规模不是单纯由中央政府决定的，而是受到全球因素以及地方政治、社会、经济因素的影响。这构成本研究的出发点。

地方政府的财政能力是决定社会保障支出水平的动力之一。长三角和珠三角地区经济发达，地方财政收入连年实现两位数增长，使扩大社会保障支出规模成为可能。以长三角的苏州和珠三角的东莞为例，2012年和2000年相比，两地的GDP 分别增加了7.79 倍和6.14 倍，财政收入则增加16.19 和25.54 倍⑤据各市统计年鉴计算。。财政收入增速显著高于GDP 增速，为增加社会保障支出提供充分的经济支持。但经济发展也意味着政府在培育市场、促进民生方面的职责越来越重。如果财政支出的需要大于财政收入，社会保障支出的规模也不会迅速扩大。因而，财政盈余能力与社会保障支出是正相关。假设3 如下。

假设3：财政盈余越高，政府社会保障支出越高。

地方政府的社会保障支出规模还受到中央对其考核标准的影响。长期以来，“以经济建设为中心”的指导思想使地方官员的考核标准集中于GDP 等经济指标上。在这一制度环境下，地方官员将财政收入集中投向经济发展方面，如培育市场、基本建设、产业升级等。他们开展横向的“GDP 锦标赛”，通过做出最好的经济政绩实现个人的职业晋升①周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，上海人民出版社，2008年，第55-62 页。。相形之下，地方政府在民生方面投入不足，社会保障支出偏低。

2006年以来，随着维稳成为一票否决的高压线， 信访一票否决制成为地方官员的考核标准②周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6 期。。劳动争议作为一种制度化的处理劳资纠纷、维护职工权益的机制，同时也是信访案件的重要来源。地方官员为“消灭”信访，尤其注重整个社会保障制度建设，并大规模地提高社会保障支出。2005年10月，中央提出构建社会主义和谐社会的目标， 并将促进社会公平、完善社会管理作为地方政府社会治理的要求之一。在此基础上，2005年重新修订了《信访条例》，并对各地进行信访工作排名，实行信访一票否决制。

在历史上，劳动争议是作为信访制度的补充机制存在的。1956年社会主义改造完成后，劳动争议被当成人民内部矛盾一律诉诸劳动信访处置。20世纪80年代以来，随着企业改制、工人下岗、失业激增，信访制度已经无法容纳工人的各种诉求，中央遂重启劳动争议。劳动争议主要涉及员工合同、社会保险、员工工资等各项劳动权益，采取“一调一裁二审”模式，发生争议时先由企业调委会调解，失败了可以申请劳动仲裁，仲裁不服的再向法院起诉③庄文嘉：《“调解优先”能缓解集体性劳动争议吗？》，《社会学研究》2013年第5 期。。在这相对较长的时间里，提起劳动争议的职工往往同时采用多种行动模式。据针对某市3110 宗集体劳动争议的分析，其中1192 宗劳动争议都采取了信访，占总数的38.33%，居五大行动模式——信访、罢工、举报投诉、堵路、堵厂——之首④孔令明：《集体性劳动争议实证研究——基于某省D 市近十年3110 宗争议原始资料》，《社会科学论坛》2016年第10 期。。

劳动争议案件是信访案件的重要来源，也是一地信访风险的重要指标。对地方政府而言，劳动争议案件越多，发生信访案件的可能性就越大。从而在“信访一票否决制”的压力下，地方政府就越可能通过增加社会保障支出、促进社会保障制度发展来减少劳动争议案件、降低本地发生信访案件的数量和可能性。例如，上海的镇保制度通过解决失地农民的社会保障问题，从根本上解决了此类信访问题⑤政协上海市委员会文史资料委员会编著、上海市人力资源和社会保障局：《口述上海——社会保障改革》，上海教育出版社，2016年，第176 页。。需要指出的是，尽管劳动争议案件本身针对的是职工的劳动权益和社会保障，但政府对此类问题的关注不但会促进职工社会保障制度的发展，也会相应带动居民社会保障制度的完善和政府社会保障支出的增加。

地方政府对劳动争议的响应取决于中央考核这一制度环境。这也解释了为何2006年起随着“信访一票否决制”纳入地方政府考核指标，长三角和珠三角的各城市也都出现了显著的社会保障支出增加的现象，而其他类型的公共服务支出——教育、医疗等，由于其较难纳入简单的指标体系，仍停留在相对稳定的水平。因而，假设4 如下。

假设4：劳动争议越多，地方社会保障支出越高。

（四）经济发展与社会保障支出

根据前述“工业社会理论”，随着从农业社会向工业社会的转型，以往承担社会保障功能的传统家庭、亲族、共同体逐渐解体，这些功能转而由现代国家承担。这种观点认为，经济发展水平决定了国家能提供的社会福利的内容、覆盖面和规模。

假设5：人均GDP 越高，地方社会保障支出越高。

假设6：经济增长速度越快，地方社会保障支出越高。

四、数据与方法

本研究分别选取长江三角洲16 个城市和珠江三角洲9 个城市从2000年到2014年共计15年的数据进行历时性分析。这种数据是时间序列的截面数据（Time-Series and Cross-Sectional Data），又称面板数据（Panel Data），研究单位是市-年。例如南京市在2014年的数据构成了一条记录（observation）。数据主要来源于《中国统计年鉴》和各城市统计年鉴。

将研究起点设置在2000年有以下几点原因。首先，截至2000年，我国初步建立起市场经济下的社会保障制度。1998年以前，社会保障由多个部门分管，管理体制混乱无序。如社会保险即由劳动部、人事部、民政部以及铁道、交通、银行等10 多个部门分别管理；社会救助虽然由民政部负责，但城镇职工却被排除在外；在医疗保障方面，公费医疗与劳保医疗一直被分割管理。1998年3月劳动和社会保障部的成立标志着权责分明的统一社会保障体制的确立。民政部负责社会救助和社会福利，社会保险则专门由劳动和社会保障部负责。具体到各项社会保险，1997年7月国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，1998年12月国务院颁布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，1999年1月国务院颁布了《失业保险条例》，1999年9月国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》。2000年以来，我国进一步颁布了《工伤保险条例》，发展了农村社会保险，并启动了机关事业单位社会保障制度改革。第二，2001年中国加入世贸组织意味着中国在更深的程度上参加全球竞争。经济全球化对社会保障支出的影响较之以前更为显著，对劳资关系的影响也更为深远。第三，数据的限制。2000年以前由于社会保障制度政出多门，数据统计口径不一且分散在各处，难以进行跨地区跨时间的比较。

本研究采用广义线性回归（GLS）中针对面板数据的随机效应（random effect）模型进行分析①对本研究来说，统计分析的内生性主要源于遗漏变量偏误，即影响社会保障支出的因素可能是未被控制的城市其他特征或高于城市的某些宏观因素（如金融危机等）。解决方式如下：第一，本研究采用追踪面板数据，从而控制了城市层面差异；第二，通过控制年份固定效应，排除了宏观因素可能的干扰。。首先，面板数据的特点是数据之间具有高度相关性，如南京市2012年的人均GDP 与2013年的数额必然高度相关。这违背了OLS 回归中关于样本独立的假设，从而不能使用一般的回归方法进行分析。其次，面板数据的另一个问题是需要保证该数据是平稳的时间序列，对于存在单位根（unit root）的非平稳序列需要用差分（difference）等方法进行处理，否则会产生伪相关。本文对存在单位根的变量进行差分处理后再进行回归分析。第三，在采用随机效应（random effect）还是固定效应（fixed effect）模型上，本文选用了随机效应模型。这一方面基于Hausman 检验不显著的判断，另一方面本研究使用的数据特征使随机效应模型比固定效应模型更具有统计优势①Hugh Ward, et al., "State Capacity and the Environmental Investment Gap in Authoritarian States," Comparative Political Studies, 2012, 45(9).。本文数据共涉及25 个城市（N=25）的连续15年（T=15），即每个城市只具有14 个自由度。由于面板数据自变量的滞后效应②即某年的人均GDP 只能对次年及之后年份的社会保障支出产生影响，难以对当年的社会保障支出产生影响。，对自变量滞后一年处理后会减少一个自由度，而固定效应估计时又会使用一个自由度，这样带来大量信息丢失会使标准差增加，从而导致估计有偏。另外，固定效应模型难以处理自变量对时间不敏感的情况，而本数据中若干个城市的城市化、老龄化水平在2000—2014年都变动极小。综上，本文采用随机效应模型进行估计，并对自变量做滞后一年的处理。这也符合福利社会学研究的常规。回归模型如下所示：

其中β0是整个模型的截距，βi是每个单位（城市）截距，它服从正态分布。Xβ是自变量矩阵，εi,t是残差。

因变量。本研究将人均社会保障支出作为因变量，其中户籍居民数量作为分母。因为政府社会保障支出主要是针对户籍居民的。具体操作中对这一数值取对数，以避免估计中产生的偏误。由于各城市规模不同，社会保障支出总额难以反映该地对每位居民的保障水平。而社会保障支出占GDP 的百分比或占财政支出的百分比仅能反映社会保障与经济规模和财政规模的关系，难以体现它对个人的保障程度。所以，本文采用人均社会保障支出是合理的。

自变量。自变量首先包括经济全球化的两个变量：（1）对外贸易总额占GDP 百分比；（2）外商直接投资（FDI）占GDP 百分比。这两个变量也是最常用的测量经济全球化对本国影响程度的变量。

第二组自变量是地方政府的财政能力及其对社会诉求的响应。分别采用（3）该地某年度的财政盈余（取对数）和（4）每百名工人中劳动争议的数量来衡量。财政盈余等于财政收入减去财政支出，正值说明出现财政盈余，负值则意味着财政赤字。

第三组自变量是该地的经济发展水平，分别采用（5）人均GDP（取对数）和（6）GDP 增长率来衡量。

控制变量。在对社会福利支出水平的解释中，本文控制了（1）社会平均工资水平。政府对社保基金的注资、城乡居民养老、医疗保险的水平等政府社会保障支出的项目都与社会平均工资的水平有关，因而社会平均工资水平在一定程度决定了社会保障支出的规模。接下来是描述本地人口状况的两个变量：（2）老年人口比例；（3）城市人口占总人口比例。基本假定是，老龄化会拉动社会保障支出特别是养老和医疗方面的支出。城市化中带来更多城市贫民和失业人口，也要求政府增加社会保障支出。

以下是主要变量的描述统计：

表3 各变量描述统计

五、分析与讨论

分析发现，经济全球化对人均社会保障支出有显著的负面影响，这体现了全球化的“竞争效应”。在此背景下，地方财政能力、劳动争议数量和经济发展水平构成地方社会保障支出的主要动力。财政盈余越高，政府越可能扩大社会保障支出。劳动争议数量作为潜在信访风险的指标，推动政府扩大社会保障开支以免被“信访一票否决”。人均GDP 作为衡量经济发展水平的指标，显著促进了政府社会保障支出。总之，如果说经济实力和财政能力为政府扩大社会保障支出提供“可能性”，那么劳动争议水平在“信访一票否决制”的制度框架下，则提供扩大社会保障支出的“必要性”和“紧迫性”。

比较长三角和珠三角可以发现，长三角的地方政府更能抵御经济全球化对社会保障支出的抑制作用。相比之下，珠三角则体现了鲜明的“竞争效应”。政府的支出动力来自劳动争议的压力，并且这种压力缓和、扭转了“竞争效应”。长三角社会保障的动力是财政能力、劳动争议和经济发展水平，经济全球化的效应并不一致：FDI 体现为负效应，但对外贸易在一定情形下则体现正效应。在珠三角，经济全球化具有显著的一致的负效应。有意思的是，这一负效应的规模取决于劳动争议的数量。当劳动争议超过每百人一件，负效应消失，并进而转变为正效应。假设1、2、3、4、5 均得到不同程度的验证。

（一）长三角和珠三角的社会保障支出决定因素

表4报告了长三角和珠三角两地社会保障支出的决定因素。模型1 放入所有自变量，包括全球化、地方政府财政能力与劳动争议以及经济发展指标。模型2 在模型1 的基础上增加了3个控制变量，分别是社会平均工资、老龄化和城市化程度。

表4 长三角和珠三角社会保障支出的决定因素

对外贸易体现了竞争效应，抑制了地方政府社会保障支出。根据模型2，对外贸易占GDP百分比每上升一个单位，人均社会保障支出下降0.1%（=1-e-0.000999）。在这一背景下，社会保障支出的促进因素主要是劳动争议数量和经济发展水平。每百人劳动争议数量每上升一个单位，人均社会保障支出上升94%①每百人劳动争议数量取值范围为[0.17，1.71]，即劳动争议最多只能上升1.54 个单位。换言之，每百人劳动争议数量上升1 个单位是很大的范围，因此这里的94%只在极少数情况下才出现。（=e0.664-1）。在经济发展水平的指标中，人均GDP 显著，即人均GDP 的对数值每上升一个单位，人均社会保障支出上升87%（=e0.631-1）。GDP 增速则不显著。财政盈余促进了社会保障支出。它的对数值每上升一个单位，人均社会保障支出增加6.4%（=e0.0064-1）。

在控制变量中，城市化促进了社会保障支出，社会平均工资也与人均社保支出体现正向显著关系。另外，老龄化对社会保障支出有消极影响，这符合威权主义的逻辑，即在威权体制下，福利支出对选民的特征并不敏感，这也与学者对拉美国家的研究相一致①Nita Rudra, Stephan Haggard, "Globalization, Democracy, and Effective Welfare Spending in the Developing World," Comparative Political Studies, 2005, 38(9).。

表4说明，尽管经济全球化对人均社会保障支出有抑制作用，地方财政能力、经济发展水平和作为信访风险信号的劳动争议数量都推动政府扩大社会保障开支。那么长三角和珠三角有没有以及有什么区别？表5、表6分别考察了长三角和珠三角社会保障支出的决定因素。

（二）长三角社会保障支出的决定因素

表5模型3 放入所有的自变量和控制变量，模型4 至模型6 则分别添加了劳动争议与FDI、劳动争议与对外贸易以及所有交互效应。模型显示，经济全球化在长三角地区不具备显著一致的作用模式。对外贸易和FDI 的作用方式相反，并且在多个模型中不具有一致的作用方向。对外贸易尽管在模型3—4 体现正效应，但在模型5—6 则失去显著性；FDI 在模型3 和模型5 体现负效应，但同样在模型4 和模型6 不具备显著性。在国内因素中，劳动争议数量和人均GDP、GDP 增速均系促进社会保障支出的作用力量。财政盈余在模型3 和模型5 显著。在控制变量中，社会平均工资是正向关系，老龄化作用并不显著，城市化则仅在模型4 和模型6 体现显著的正效应。

表5 长三角社会保障支出的决定因素

注：1.括号内是标准误；2.*p ＜ 0.1，**p ＜ 0.05，***p ＜ 0.01（双侧检验）。

总之，构成长三角社会保障支出动力的主要为国内因素，特别是劳动争议数量和经济发展水平。全球化的作用则不够一致和稳定。也可以说，长三角地方政府较能抵御全球竞争以及外资的各种压力。这部分上可由该地区较强的政府管理能力和关注民生的传统解释①万向东等：《工资福利、权益保障与外部环境——珠三角与长三角外来工的比较研究》，《管理世界》2006年第6 期。。研究发现，长三角地区针对劳工权益（如劳动合同签订等）开展过多项整治行动②刘林平等：《劳动权益的地区差异——基于对珠三角和长三角地区外来工的问卷调查》，《中国社会科学》2011年第2 期。，切实保障了社会保障制度的推行。另外，部分城市如上海，在社会保障制度建设方面一直走在全国前列。上海于1993年在全国首创了《城市居民最低生活保障制度》（即“低保”），并向全国推广；上海还早在1996年就颁布了《上海市农村社会养老保险办法》，属于全国最早、保障水平最高的机制。关注居民社会保障的传统使该地区在面临负面压力时仍能延续并扩大既有的社会保障水平。

（三）珠三角社会保障支出的决定因素

表6按照表5的思路，在分析珠三角社会保障支出的决定因素时，分别将主效应与交互效应放入模型。和长三角不同的是，经济全球化在珠三角地区显著抑制了社会保障支出。其中对外贸易体现了鲜明的“竞争效应”，它在所有4 个模型中都表现负向的显著效应。这也与珠三角卷入全球化的方式一致，即以对外贸易为最主要方式。FDI 只在模型8 中体现负效应。与长三角一致，劳动争议和人均GDP 同样构成社会保障支出的动力。但不同的是，劳动争议与对外贸易和FDI 的交互效应均显著。这表明，劳动争议的作用规模取决于经济全球化的水平，或者说经济全球化的作用规模取决于劳动争议的水平。在控制变量中，与长三角一致，社会平均工资与社会保障支出正相关，城市化水平不显著，老龄化则为负显著。

劳动争议与经济全球化的交互效应可以用边际效应图来表示。图7和图8分别描绘了对外贸易与FDI 的边际效应如何随劳动争议数量的增加而变动。图7表明，当每百人劳动争议数量大于0.8 时，对外贸易的负效应消失，并随劳动争议的增加进而变为正值。这说明，劳动争议能缓和、扭转甚至改变对外贸易的“竞争效应”，将其变成“补贴效应”。但在336 个样本中，只有29 个样本的边际效应值为正，占总数的8.6%。也就是说，在大多数情况下，对外贸易的边际效应仍为负值。这也就是为什么95%置信区间的下端值（虚线表示）一致处于0 刻度以下。图8报告的FDI 边际效应则显示，当每百人劳动争议数量大于0.3 时，FDI 的负效应被抵消，并随之变为正效应。在336 个样本中，有306 个样本的边际效应为正，占总数的91%。总之，FDI 的边际效应在大多数情况下为正。

表6 珠三角社会保障支出的决定因素

图7 珠三角地区对外贸易的边际效应

图8 珠三角地区FDI 的边际效应

劳动争议能改变经济全球化的抑制作用，这一方面表明珠三角地方政府较之长三角更容易受到全球经济的左右，更容易按照外资的需求和参与国际竞争的需要降低社会保障支出。另外，劳动争议的积极作用也显示，随着地方官员考核标准的变动，地方官员开始真正着力解决民生问题和劳动者的权益问题。

六、结论

经济全球化对福利国家（welfare states）的影响是政治社会学中的重要议题。这不仅因为福利国家的水平关系到能在多大程度上降低市场产生的不平等、促进社会公平。更重要的是，这一议题涉及现代国家的核心功能——为国民提供社会福利和保障。本研究是一次系统地采用经验数据，对长三角和珠三角地区社会保障水平决定因素的考察分析。与国际上多数对发展中国家社会保障支出的研究不同，本研究发现，面对经济全球化的挑战，我国仍能实现社会保障支出的连年增长。支撑这一快速增长的动力主要是地方政治、经济因素。一方面，“信访一票否决制”新增为地方政府官员的考核标准之一，这要求地方政府从片面发展经济的“GDP 锦标赛”中走出来，开始关注社会稳定和民生问题，并进而推动社会保障制度的完善和支出的稳步增长。另外，地方经济繁荣、财力充足也为社会保障支出规模的扩大提供经济基础。本研究的发现为福利国家研究提供了新的例证，即深受全球化影响的发展中国家仍能实现社会保障支出的增长，经济发展与社会发展可以并行不悖。

通过进一步比较长三角和珠三角，本研究发现，两地参与全球化的方式不同，这部分解释了两地社会保障的支出模式。珠三角作为我国最早开放的地区，对外贸易一直都高于长三角，FDI 也是2004年后才被长三角超过。因而，它的社会保障支出显著受到全球化的负面影响，并且对外贸易呈现一致的显著负效应。长三角的开发开放比珠三角略晚，它以1984年上海开放、1990年浦东开发开放为标志，在参与全球经济中更注重吸引外资。尽管我国的对外贸易和FDI均高度集中于利润低的加工制造业，但相比之下，FDI 意味着对合资企业的管理权，涉及的产业层次、企业规模、技术水平都较高；而对外贸易则涉及各类企业特别是较小的民营企业规模大小不一，技术水平参差不齐。总之，FDI 对成本控制的要求没有对外贸易那样严苛。这也使得长三角地区的社会保障支出不太容易受制于全球竞争的抑制作用。

本研究也存在一定局限。由于我国幅员辽阔、地区差异巨大，各地无论是参与全球化的程度，还是社会保障支出的水平都差别巨大。本文基于长三角和珠三角的研究发现并不一定适用于其他地区。这个缺憾有待于基于全国数据的进一步研究来弥补。