探讨餐饮新业态中央厨房的监管难题

文/吴星生

中央厨房是指由餐饮连锁企业建立的，具有独立场所及设施设备，集中完成食品成品或半成品加工制作，并直接配送给餐饮服务单位的单位。中央厨房是近年来才有的新兴业态，最大的优势就是通过集中规模采购、集约生产来实现菜品的质优价廉，因此被一些连锁餐饮企业广泛采用。可是由于中央厨房的食品加工过程与餐厅的供餐服务在空间上分离，一旦发生食物中毒事故，后续的调查处理就会遇到一系列的问题。通过本案的介绍，希望能帮助大家了解此类案件办理过程中的一些症结点。

案情简介

2017年7月，多名消费者投诉在某网红餐厅就餐后出现胃肠道不适症状，涉及徐汇区、黄浦区、虹口区、浦东新区等8家门店。涉事餐厅的半成品由位于宝山区的中央厨房（独立法人）配送。接通知后，宝山区市场监管局（以下简称“宝山局”）与8家门店所在地的区市场监管局共同对该起食物中毒事件展开调查。

经查：该中央厨房的《食品经营许可证》经营项目为热食类食品制售、生食类食品制售，不含即食食品加工。当事人在2016年12月2日至2017年7月18日期间加工奶油芝士酱。通过监控视频发现：2017年7月13日中午， 在面点间制作流心芝士蛋挞水的搅拌桶未经清洗消毒，直接被中央厨房的从业人员用于制作奶油芝士酱。流心芝士蛋挞水的原料中含有生的鸡蛋黄，鸡蛋在加工前也未清洗，从业人员在打发奶油及制作流心芝士蛋挞水时未戴手套，直接用双手在多功能搅拌机中搅拌奶油。2017年7月14日至17日期间，该中央厨房的面点间存在操作台上放置未清洗的生鸡蛋、在操作台上敲碎未经清洗的生鸡蛋等不规范操作行为。

奶油芝士酱做好后被中央厨房配送至各门店。门店将奶油芝士酱直接用于制作冷加工糕点芒果拿破仑。芒果拿破仑使用的原料为：奶油芝士酱、酥皮、芒果, 制作过程是把酥皮放到烤箱中烤熟后掰碎，芒果清洗去皮切成粒状，按照一层酥皮一层奶油一层酥皮一层芒果，再重复放奶油芝士酱、酥皮、芒果，把制作好的拿破仑放到冷冻冰箱内冷冻约1.5小时后，根据顾客点单供应。

该网红餐厅得知发生食物中毒事件后，将中央厨房和各门店的奶油芝士酱和芒果拿破仑全部销毁，致使执法人员在调查中均未采集到这2个品种的样品，只在某门店由中央厨房配送的3件半成品（虾饺、牛仔骨、凤爪）中检出沙门氏菌。另外由于大多数患者在临床治疗后才电话投诉或拒绝采样，使得本次事故患者生物样本采集较少，只有2名患者做了粪便致病菌检验并检出沙门氏菌。

2017年8月11日，宝山局作出《食物中毒事件调查终结报告》，认定引起上述食物中毒事件的食品为芒果拿破仑，致病菌为沙门氏菌，造成食物中毒的餐次为7月14日-18日多餐次，中毒发生原因系该中央厨房超出许可核准范围加工即食食品奶油芝士酱，加工过程中食物受到交叉污染，配送至门店后被直接用于制作冷加工糕点芒果拿破仑。

2017年12月11日，宝山局对涉事中央厨房作出处罚决定：1.对当事人造成食物中毒事件的行为，没收违法所得人民币2 376.4元，罚款9万元整，吊销食品经营许可证。2.对于当事人未经许可生产即食食品奶油芝士酱的行为，没收违法所得54 477.86元，没收用于违法经营的工具4件，处罚款980 601.48元。

案例分析

涉事中央厨房在收到处罚决定书后提起行政诉讼，在一审、二审中，就本案处理过程中的一系列问题与宝山局展开激烈交锋。

1. 涉事中央厨房是否存在未经许可生产即食食品的行为？

当事人认为：中央厨房生产的奶油芝士酱是制作芒果拿破仑的原料之一，配送至各门店后并没有直接提供给消费者食用，而是需二次加工，经一系列工序并与其他材料合成制作，才能最终成为可销售的芒果拿破仑。因此，奶油芝士酱属于冷加工半成品而非即食食品。当事人持有的《食品经营许可证》的经营范围中包含冷加工半成品，因而不存在未经许可生产即食食品的行为。

宝山局则认为：根据上海市食品安全地方标准DB 31/2027-2014《即食食品现制现售卫生规范》的规定，即食食品是指无须经过清洗消毒或加热处理即可食用的食品。奶油芝士酱虽是制作芒果拿破仑的原料之一，但制作过程中无须经过清洗消毒或加热处理，符合即食食品的定义。另外，在《上海市食品经营许可管理实施办法》附件四《中央厨房加工配送的即食食品品种》目录中有“酱及酱制品”。因此，当事人生产的奶油芝士酱应当被认定为是即食食品。当事人的行为构成了未经许可生产即食食品的行为。

2. 宝山局作出的《食物中毒事件调查终结报告》是否具有法律效力？

当事人认为：流行病学调查是作出《食物中毒事件调查终结报告》的重要依据，根据《食品安全法》《食品安全事故流行病学调查工作规范》和《食品安全事故流行病学调查技术指南》的规定，发生食品安全事故后开展流行病学调查的应该是县级以上疾病预防控制机构。在本起食品中毒事故发生后，是宝山局而非疾病预防控制机构开展流行病学调查，主体不适格。另外从证据层面来看，宝山局在调查中没有查获奶油芝士酱和芒果拿破仑的样品，更谈不上从中检出沙门氏菌，认定引起本起食物中毒事件的食品为芒果拿破仑，致病菌为沙门氏菌，缺乏最基本的证据支撑。因此，当事人认为宝山局作出的《食物中毒事件调查终结报告》不具有法律效力，不宜作为本案的证据。

宝山局则认为：根据《上海市食品安全条例》第七条第一款的规定，食品药品监督管理部门 “对突发食品安全事件处置中监管职责存在争议、尚未明确的事项，先行承担监管职责”。由于相关职责存在争议、尚未明确，本起食物中毒事件发生后疾控部门未启动流行病学调查程序，因此食药监部门先行承担监管职责，开展流行病学调查，完全于法有据。另外，宝山局通过现场流行病学调查、食品卫生学调查和实验室检验，对本起食物中毒事件的原因作出了认定，在专家审定会上获得5名高级职称专家的一致认同。上海市疾病预防控制中心也于2017年11月30日出具报告，认同了宝山局的认定意见。因此，宝山局作出的《食物中毒事件调查终结报告》具有法律效力，可作为本案的定案证据。

3.宝山局的处罚是否违反了一事不二罚的原则？

当事人认为：根据《行政处罚法》第二十四条的规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。当事人只实施了生产奶油芝士酱一个行为，即使有证据证明引起食物中毒的是奶油芝士酱，也只能对当事人进行一次行政处罚。宝山局既认定当事人的行为构成了未经许可生产即食食品的行为，又认定当事人造成食物中毒事故，并且就两个行为分别给予处罚，违反了一事不二罚的原则。

宝山局则认为：当事人《食品经营许可证》的经营范围中无即食食品制售，其擅自生产奶油芝士酱构成未经许可生产即食食品的行为。另外中央厨房7月14日-18日配送至各门店直接用于制作冷加工糕点芒果拿破仑的奶油芝士酱，在加工过程中受到交叉污染，消费者食用后出现食物中毒，当事人又构成造成食物中毒事件的行为，应当分别予以定性。在处罚方面，宝山局对当事人2017年7月14日之前生产奶油芝士酱的行为按未经许可生产即食食品进行处罚，之后的行为按造成食物中毒事件进行处罚，没有违反一事不二罚的原则。

4.宝山局认定违法所得是否正确？

当事人认为：该网红餐厅虽是连锁企业，但涉事中央厨房是独立法人，它为各门店提供代加工服务，因此它的违法所得只是代加工费而不是所有产品的价格。另外依据《增值税暂行条例》第六条的规定，在计算当事人违法所得时应当扣除当事人已交的增值税。因此，在本案中宝山局以中央厨房销售奶油芝士酱的全部价款作为当事人的违法所得，认定错误。

宝山局则认为：中央厨房持有的是《食品经营许可证》，应按餐饮企业管理。《餐饮服务食品安全监督管理办法》第四十四条明确规定：“本办法所称违法所得，指违反《食品安全法》《食品安全法实施条例》等食品安全法律法规和规章的规定，从事餐饮服务活动所取得的相关营业性收入”，且未规定当事人已缴纳增值税应予以扣除，因此将中央厨房销售奶油芝士酱的全部价款作为当事人的违法所得，合乎规定。

案例启示

最终经审理，2019年1月上海市第一中级人民法院作出终审判决，驳回当事人的诉讼请求。至此，历时一年半的网红餐饮食物中毒案终于尘埃落定。回顾该案，有两点重要的启示：

1.各单位整体配合是办理跨地区复杂案件的关键

本起事件食物中毒受害者达67人，涉事中央厨房虽位于宝山区，但发生食物中毒的现场门店却无一家在宝山区，而是分布在其他8个区，单凭宝山局的力量难以全面、及时地查清案件的诸多细节。因此自案发伊始，原市食药监局和执法大队就介入案件调查，指挥、协调各区市场监管局开展调查并予以全程业务指导，确保在最短时间内厘清案件的来龙去脉，及时准确地作出事件认定。

2.提高证据的证明效力是把案件办成铁案的关键

《食物中毒事件调查终结报告》是本起行政处罚案件最重要的定案证据。在当事人销毁奶油芝士酱和芒果拿破仑致使执法干部未能直接采样的情况下，宝山局通过现场流行病学调查、食品卫生学调查和实验室检验作出事件认定，并在专家审定会上获得5名高级职称专家的一致认同。此外还获上海市疾病预防控制中心出具报告，认同了该认定意见，提高了《食物中毒事件调查终结报告》的证明效力。最终使法院不予采纳当事人《食物中毒事件调查终结报告》无直接证据支撑不能作为定案证据的理由。