新时代深化机构改革的逻辑意蕴及其路径论析

吴灵

摘 要：实现国家治理现代化是建设现代化强国的应有之义。它的提出既丰富了中国共产党人对国家现代化的认识，又為机构改革指明了方向。作为推进国家治理现代化的战略推手，本轮机构改革具有鲜明的系统性、整体性、重构性等特征，发生发展有其内在的逻辑必然性。改革指向与路径十分清晰。其中，加强党的全面领导是主线，贯穿改革始终;理顺政府与市场关系、政事关系、中央与地方关系是改革所涉及的三个重要领域;最终通过横向和纵向两个维度的改革，形成改革合力，重塑国家治理体系，提升国家治理能力。

关键词：新时代;机构改革;逻辑;路径;国家治理现代化

作为一个全新的政治概念“国家治理体系和治理能力现代化”是习近平总书记在党的十八届三中全会上首次创造性提出。它的提出丰富和拓展了中国共产党人对现代化的认识，有学者认为，它是继“四化”之后的“第五化”。同时，将“治理”引入到正式的国家政治生活中，也充实了中国的政治话语体系。机构改革作为重塑国家治理体系，增强国家治理能力的关键路径、战略推手，是牵动全面深化改革的“牛鼻子”。从这个角度审视，国家治理现代化与机构改革之间是目标与路径的关系。可以说，机构改革贯穿于中国改革实践40年，始终服从、服务于改革大局，与国家整体改革相伴而行。当前这场改革正在持续发力，已经进入“下半场”——地方党政机构改革。地方机构改革正在按照中央确定的“路线图”和“时间表”，蹄疾步稳，压茬推进。

一、深化机构改革，推进国家治理现代化的三重逻辑

1.历史逻辑

新中国成立70年，实际上就是一个不断建构治理体系，提升治理能力的探索过程。经过70年的努力探索和实践，特别是经过改革开放以来的七次机构改革，我国逐步建立起了适应我国国情，具有我国特点的国家治理体系。回顾前七轮的机构改革变迁史，改革呈现连续性、渐进性的显著特征。尽管每一轮机构改革的背景、侧重点和历史贡献各不相同，但共同指向于市场化改革取向，这一改革发轫于十一届三中全会，尽管改革初期我们可能还没有诸如“市场”、“市场经济”这样的清晰概念化表达，但改革的实践无疑是走在市场化取向的进程中。可以说经过前7轮改革，我国政府已经大体转向了市场经济型政府形态，执政理念、组织结构、管理模式等发生了巨大变化，为促进国家发展和治理绩效提升发挥了重要作用。

然而，因为改革协同性不强，缺乏与立法、政治协商、群众团体、社会组织等部门改革整体联动，以及地方改革的滞后性，从而导致改革未形成整体效应。改革偏好侧重于数量精简型的外延式改革，而机构改革的核心--政府职能转变还不到位。尽管早在1988年第二次机构改革时，就提出了“转变政府职能是机构改革的关键”，以后的历次机构改革都把“转变政府职能”列为核心改革目标，但30多年过去了，这个问题还在困扰着我们。比如，横向来看存在党政机构重叠、职责交叉、多头管理;纵向来看存在机构设置上下一般粗，权责不匹配等。这些问题，亟待通过深化党和国家机构改革从根本上加以解决。

2.现实逻辑

改革都因应时代所需，顺应时代变化。进入新时代，我国经济社会最大的两个变化即市场在资源配置中的角色定位由“基础性作用”转换为“决定性作用”;社会主要矛盾由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转换为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾”。“两大转换”已经触及到改革最深层，通过改革破除机构设置上的弊端和障碍比以往任何时候都显得迫切。发挥市场的决定性作用首当其冲的就是要彻底转变政府职能，厘清政府与市场的权力边界，将属于市场的权力放权于市场，使政府与市场各负其责，各归其位。市场经济下的政府职能应主要聚焦于宏观调控、提供公共产品和服务、加强市场监管等市场失灵领域。

社会的主要矛盾因时代和经济社会发展的变迁而转换。所要指出的是我国社会主要矛盾的转换说明中国特色社会主义迈入新的发展阶段，但不能以新的矛盾否定旧的矛盾，新旧两种矛盾都是都对特定时空环境的客观反映。经过30多年的发展，矛盾的需求端与供给端都发生史无前例的变化。从需求端来看：需求层次升级且呈现多样化。人们在物质生活领域不仅有量的需求，更有质的追求，比如说过去人们对衣着的追求主要是聚焦其基本功能防寒保暖，而如今更有品牌化、时尚化和个性化的需要。过去人们更多的是聚焦物质生活等生存性需求，如今还有对民主参与、公平正义等更高层面的价值追求。从生产端来看：天宫、蛟龙、高铁、大飞机等高端装备的横空出世一次次刷新了世人对中国制造的认知，我国不仅告别了物资短缺状态，部分领域甚至出现了产能过剩，所以生产力落后的表述已然不符合当下的中国实际。当前存在的突出问题是发展的不平衡、不充分。这一切构成了推动我国社会主要矛盾发生转换的现实基础。机构改革自然也要顺应这一转换，为解决这一矛盾提供体制机制支撑。

3.价值逻辑

任何改革都蕴含着特定的价值取向。人民群众创造历史，推动社会发展和决定国家命运的根本力量在人民。我们党领导人民进行艰苦卓绝的革命、持续推动社会变革和国家现代化建设的出发点，就是要满足人民群众的美好生活需要，而这也是每一次变革取得成功的秘诀所在。人民群众最为关心的焦点难点问题，就是改革的发力点。比如，老百姓在物质生活得到满足之后，对所处的环境也提出了更高的要求，希望环境更加优美宜居，这次机构改革通过机构和职能的“划并转”成立了生态环境保护部，加强对环境保护的集中统一领导，克服过去权责交叉，政出多门，“九龙治水”的管理弊端。再比如，人民群众对腐败深恶痛绝，渴望公权力能在阳光下运行，接受人民的监督，这次改革同样做出了回应，新设立了监察委员会，对公权力加强监管和约束，治理权力的任性和滥用。诸如此类的改革举措就是要为回应和满足人民期待提供强有力的组织保障。

二、深化机构改革，推进国家治理现代化的路径选择

机构改革的核心是转变职能，而转变职能的重点则是理顺党政军群各领域各层级的关系。本文结合中央和部分省市的改革方案，着重从党政、政社、政事、央地等重要关系维度探讨本轮改革的路径。

1.贯穿“一条主线”：加强党的全面领导是深化机构改革的主题和首要任务

40年改革开放带给我们的一个重要启示：中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度最大的优势。在我国国家治理体系大格局中，党处于领导核心地位。具体到本轮改革，党的领导是既是本轮改革的目标也是手段。一方面，机构改革要在党的领导下展开，这体现手段性。机构改革涉及权、责、利的重大调整、人员的分流安置等一系列问题，进行这样大力度的改革没有党的绝对权威和集中统一领导是不行的。另一方面，加强党的全面领导是这次机构改革的首要政治任务，这体现目标性。围绕加强党的全面领导这一政治目标，改革有的放矢采取了一系列重大举措。比如，为加强党对重大工作的统一领导，过去议事协调机构都称小组，这次改革把小组都升格为委员会，将其办事机构设置在政府职能部门，强化党政协同。再比如，为更好落实党管干部原则，统筹干部管理，把国家公务员局整合进中央组织部，对外保留国家公务员局牌子。

2.理顺政市关系：行政机构改革与“放管服”改革相结合，释放市场活力与社会创造力

要建构成熟的市场经济，就必须处理好政府与市场之间的关系。一个成熟的市场经济，必然是完善的市场机制与有为的政府“两只手”紧密结合的良性互动模式。而要实现这一良性互动，首要是转变政府职能。

“放管服”改革是推动政府职能转变的有力杠杆。其实质就是要确立政府、市场和社会的权力边界，把本属于市场的、社会的权力下放给市场和社会，驱动政府形态从全能型走向有限型、从管治型走向服务型、从人治型走向法治型，进而释放市场活力和社会创造力。机构改革方面的重大举措体现在优化政府部门的职能上，坚持一件事由一个部门办，理顺部门权责关系，避免多头管理，职责交叉。在创新便民利企的审批服务模式方面，各地纷纷创新举措。比如，浙江的“最多跑一次”、江苏的“不见面审批”、上海的“一网通办”、海南省的“极简审批”。改革成效日趋显著，据世界银行发布的《营商环境报告》，中国大陆排名跻身第46位，成为营商环境改善最大的经济体之一。营商环境得到国际社会认可也侧面印证了改革的成效。

3.理顺央地关系：顶层设计和地方创新相结合，刚柔并济，增强地方改革动力

机构改革能不能达到预期目标，很大程度上取决于地方政府。从行政区划角度来看，我国省一级区划30多个，地市一级区划300多个，县级近3000个。省情、市情、县情各异，机构设置搞一刀切，上下一般粗，显然难以满足各地需要。地方改革自主权主要体现在机构整合与自主设置机构两方面。为解决机构设置“上下一般”问题，这次改革不在苛求地方各层级机构设置与中央一一对应。既可以搞大部制一对多，也可以多对一。比如，中央部门有文化和旅游文化部、国家广播电视总局，对文化旅游和广电分别进行管理，海南成立了旅游和文化广电厅，将旅游文化广电管理职能集合于一生。为发挥比较优势，配合地方发展战略，调动各层级政府的改革积极性，这次改革允许省市县因地制宜的设立新机构，比如重庆、安徽、山东、广东等多省份纷纷成立了“大数据局”，顺应时代变革所需。再如，山东立足自身沿海优势，为做好“海洋”文章，设立海洋發展委员会，组建海洋局，推进海洋强省战略。

4.理顺政事关系：事业单位去行政化与分类管理相结合，拒绝行政权力体外循环

事业单位改革因为涉及的人员众多，是历次改革难啃的“硬骨头”和“老大难问题”。为解决“政事不分”问题，突出事业单位的公益属性，这次机构改革发力点主要聚焦于承担行政职能的事业单位。对这类单位改革的一致目标是去行政化。通过划转职能、合并机构等路径，推进政事分开，解决行政权力体外循环问题，厘清政府与事业单位的职责边界，让行政权力回归到行政体系中。同时，对职责任务相近的事业单位予以整合，推动优势互补、形成规模效应，提升公共服务能力。

三、结语

深化机构改革是一场“硬仗”，属于改革中难啃的“硬骨头”。新时代的机构改革较好的体现了整体性政府的改革理念，改革不是单兵突进，而是全方位的，涉及党政军群各领域改革，横向到边。同时改革不仅涉及中央层面还包括地方机构改革，五级联动、纵向到底。通过横向和纵向两个维度的改革联动，最终形成改革的合力，重塑国家治理体系，提升治理能力。

参考文献：

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