网络化治理：电视媒体服务供给新模式

姜智彬 徐屹丰

【摘要】电视媒体服务供给是电视媒体通过生产电视节目，并利用频道播出以及提供相关服务的过程。影响电视媒体服务质量的根本因素在于媒体产权结构而非微观的生产方式。从世界范围来看，国有电视媒体、商业电视媒体、公共电视媒体这三种产权结构分别具有其优越性，但也存在各自无法克服的问题。网络化治理理论提出了一个探索公共服务供给过程中各行动者之间关系的新途径，并将注意力放在传统治理理论所忽视的权力面向，为优化电视媒体服务供给提供了一个有价值的视角。以此出发，国有电视媒体服务供给的网络化治理之路表现为制播分离、二次销售与公共议题关注;商业电视媒体服务供给的网络化治理之策为法律法规、分工协作与公共监督;自主运作、财务独立与法律保障是网络化治理为公共电视媒体服务供给的发展对策。

【关键词】电视媒体;媒体服务供给;网络化治理;治理对策

一、引言

电视媒体服务是电视媒体为将信息传达给目标受众所进行的相关活动，即电视媒体通过生产电视节目，并利用频道播出以及提供相关服务的过程。电视内容生产是电视媒体服务的最重要内容，通常意义上我们所说的电视媒体服务主要指的是内容生产。从微观上看，电视媒体服务常见的生产方式有内制内包、内制外包、外制外包、引进改编、民间提供等，但不同的电视产品生产方式在不同国家和地区表现出来的优缺点差别很大。究其原因，影响电视媒体服务质量的根本因素在于媒体产权结构而非微观的生产方式。因此，对电视媒体服务供给的研究必须从产权主体的角度进行分析才能发掘深层次的问题。

从世界范围内电视媒体的产权结构来看，可以分为国有电视媒体、商业电视媒体、公共电视媒体，这三种产权结构分别具有其优越性，但也存在一些无法克服的问题。国有电视媒体是国家所属的电视媒体，电视台宣传报道的方针则和政府的执政纲领、政党的行动纲领保持一致。综合各国经验来看，国有电视媒体服务供给体系存在一些突出的问题，比如，制播合一运作模式下的媒介内部机构臃肿、创新激励机制不足、节目质量下滑;竞争机制不健全，无法实现优胜劣汰;经济效益低下、内容同质化等。商业电视媒体是指在法律法规的管制下，以广告和节目销售为主要经济来源的面向市场提供电视媒介服务的媒体体制。商业电视媒体强调节目的收视率，以吸引广告费和赞助费，并且在制定节目内容和节目编排时受到广告商和赞助商的影响。美国拥有最典型的商业电视媒体产业，在共计1000多家电视台中有约960家为商业电视台，无论是数量还是实际影响力方面都具有绝对优势。然而，商业电视媒体也存在一些无法克服的问题，如片面追求经济利益，忽视社会责任，新闻异化、商业化带来的公共价值下降等。公共电视媒体是由国家委托或许可的公共机构运营的，或由政府、公共组织直接提供电视节目以追求公共福利而非利润的媒体体制，通常不播广告。英国广播公司（BBC）、日本放送协会（NHK）是比较有代表性和影响力的公共电视媒体。在美国，虽然商业电视非常发达，但也有不少公共广播电视组织，如全国公共广播网（NPR）、公共电视网（PBS）、公共广播公司（CPB）等。公共电视媒体在传播公共价值方面发挥了不可或缺的作用，但也面临着多方面的考验，如观众流失、政治影响、资金压力等。总体来看，这三种固有的电视媒体服务供给模式都有其不可调和的矛盾，亟须模式创新，网络化治理模式是21世纪最有影响的新公共管理模式，能够为电视媒体服务供给提供新的视角和治理模式，以解决目前面临的问题。

二、网络化治理：电视媒体服务供给模式建构的新视角

我们将网络治理模式定义为社会多元的独立行为主体，包括政府组织、市场组织、社会组织等，基于一定的集体行动规则，相互博弈、相互调整和共同参与合作的互动关系。当代公共管理的实践表明，在提供准公共产品时，网络治理在整合和利用资源，提高决策和执行质量，提高客户满意度，提高组织灵活性和响应能力方面优于传统官僚制度和以市场为导向的治理模式。[1]网络治理理论提出了一种探索公共服务提供过程中参与者之间关系互动的新路径，并关注传统治理理论忽视的价值面向。这种治理模式为优化电视媒体服务供给提供了有价值的视角。

（一）网络化治理的适用性

关于公共物品供给主体的确定，已有学者做过详尽论述：“公共物品的性质决定了公共物品可由政府、市场和非营利组织来供给。我们可以根据货物的竞争性和排他性来区分公共物品的供应主体。竞争性、排他性的私人物品一般拟由市场来提供，而非竞争性、非排他性的物品一般则由政府和非营利组织来提供，介于两者之间的准公共物品则可以由政府、市场和非营利组织来供给。”[2]笔者在《媒体服务的供给模式研究》（2013）一文中论证了媒体服务的准公共物品属性，而作为准公共物品的媒体供给，其庞杂性决定了不论是通过政府这一强制性的制度安排来供给媒体，以“私有化”的市场制度来安排媒介产品生产，还是以“志愿”的非营利组织制度来提供媒体服务，都会存在“政府失灵”“市场失灵”或“非营利组织失灵”的问题。

（二）网络化治理的作用机制

网络化治理机制有能力平衡在多重维度环境中的竞争与合作需求，并将有效突破市场机制与科层组织不能治理团体间网络交易行为的局限。[3]这些机制旨在调节媒体服务供给主体的关系，以及提升媒体服务供给效率。同时，不同治理机制之间也存在着相互影响和协同的因素（见图一），从而形成一套有效的治理机制，进而实现共同的结果。

1.适应机制

所谓的适应主要是指应对不确定环境的能力。影响协作网络机制成功构建的环境因素很多，包括地理因素、文化因素、技术因素等。对于媒体体制，不同国家的经济发展水平，不同的公共服务供给需求，不同的政治制度，不同的政府、市場、社会权力格局，都将导致媒体供给机制建立的路径有较大差异。

2.协作机制

在网络组织运行过程中，经常存在网络节点间利益冲突、日常矛盾和工作冲突，难以用契约机制完全解决。协作网络机制基于互信机制，它是外部制度环境中的内部自治机制，它的建立和维护不依赖于机制的外力，而是来自内部机制参与者之间的相互信任。信任的建立难以掌握和维护，受多种因素的影响，已成为构建协同网络机制的难点。目前国内电视媒介生产机制中就存在大量不同性质主体间的互动，协作的效率很大程度上决定了媒介产品生产的效率和质量。

3.协调机制

协调网络机制旨在建立参与主体之间的横向、平等、灵活的关系结构。在这种关系结构中，纵向权力分配受到限制，横向权力的平衡是其权力分配的核心。协调机制使参与者在作出决策时能够进行沟通，并在信任和互惠的基础上共同建立战略方向。在媒介服务供给机制中，协调有助于实现资源、信息与知识的共享和流動，来扩展该媒体自身的竞争优势和发展潜在的核心能力。更为重要的是，协调能节约体制的运行成本与参与者之间的交易费用。

4.整合机制

整合是借助外力的作用，使原本的不协调状态达到和谐平衡状态。媒介公共治理的整合机制包括水平和垂直两个方向的运动，但这两种方向的运动更多的是指媒介资源的整合。资源整合将带来权力分配系统的调整，并以权力整合作为保障;权力的整合必然导致组织的整合和资源的转移;组织整合意味着组织资源的变化以及权力结构的调整。

5.维护机制

公共治理中需要维护已建立的网络关系，使这种协作互惠的网络可以长时间维持。媒介公共治理中的参与者，尤其是电视媒体服务供给者，在某些领域可相互协作地采取联合行动，但在另一些领域则又是竞争对手，这就存在着风险与冲突。因此，媒介公共治理的另一重要目标是要维护媒介体制的整体功效、运作机能，以及参与者间交易利益的均衡。在媒介公共治理中，维护的意义首先在于能通过达成集体的共识与许可，增加不当竞争行为的成本来规范参与者间的交易。其次，维护机制可以加快信息传递速度、扩大信息传播范围、最大限度地减少信息不对称，保证参与者之间信息共享的权利。最后，维护机制可以通过增强信任和加强文化整合来减少交易中的机会主义和道德风险，这对媒体系统中的所有主体都具有重要意义。

目前，不同产权主体的电视媒体在服务供给中都存在一些不可避免的问题，网络化治理机制为电视媒体服务供给提供了新的视角，为国有电视媒体、商业电视媒体和公共电视媒体服务供给提供了解决问题的新模式。

三、制播分离、二次销售与公共议题关注：国有电视媒体服务供给的网络化治理

网络化治理的整合机制强调：政府提供某类公共物品，并不等于生产此类公共物品的责任也必须由政府自身来承担，政府可以借助市场和社会组织的优势与能力来生产这些公共物品。政府可通过订立合同、补贴、税收政策等手段将一部分公共物品和公共服务的生产让渡给社会组织和民营组织来承担，以其成本、技术和竞争等优势，为公众提供更有效率、品质更高的物品和服务，同时也降低了政府与公营部门的支出规模。针对国有媒体制播模式、效率及效益的问题，本文从主体资源整合的角度提出了有针对性的治理对策。

（一）国有电视媒体服务供给的制播分离

网络治理的一个特点是促使政府主要依靠组织外的资源而不是组织内的资源来实现公共服务的供给。政府工作人员的核心职责已经从管理人员和项目，重新定义为协调资源以创造公共价值。对于媒体服务供给，即使是政府主导的媒体产品，也要求在生产过程中保证参与主体的广泛性，包括政府、市场、非营利组织、个人、媒体等。

在制播分离的过程中，国有电视媒体必须制定标准化的游戏规则，明确哪些节目可以社会化制作，哪些只能由电视台内的栏目制作人制作。对于可以实行社会化制作的电视节目，要确保招标和投标的透明公正。在项目外包过程中，应制定科学的项目评估机制，加强监督管理。对于那些只追求经济效益、内容层次低下的项目，有必要严格把关，以确保该项目的社会效益和正确的舆论导向。此外，制播分离需要相关政策法规的支持和健全的社会监督体系。充分发挥多元主体的治理作用，这是国有电视媒体制播分离和改革的关键。

（二）国有电视媒体服务供给的二次销售

随着全媒体时代的到来，经过简单加工的资讯已经不是市场需要的稀缺资源，单纯追求政治效益而输出的媒介内容很可能由于节目定位、节目内容、节目形式、后期制作和编排等环节的薄弱而被市场抛弃。因此，国有媒体一方面需要借助市场力量进行内容创作，另一方面需要利用媒介的“二次销售”反哺内容制作，形成良性循环。传播学中“二次销售”理论的基本内涵是：有价值的媒介信息是媒体第一次销售的产品，以获得目标受众的注意力为目的;而第二次销售的是第一次销售所获取的受众注意力，从而进一步获得广告收益。国有电视节目生产的各个环节也都与广告营销有着密不可分的关系。营销虽然不是国有媒体内容生产的出发点，但在内容生产初期就着眼于营销，放眼于大众，由此提供的媒介服务才是受众需要的，这样的内容产品才有市场。[4]

（三）国有电视媒体服务供给的公共议题关注

在通过整合机制提升服务供给效率和效益的同时，国有媒体代表政府和公众利益的核心权利则是不能转移的。作为公共服务的组成部分，国有电视媒体服务供给更应该充分体现对社会民生的关注，实现其公共属性。首先，国有电视媒体应该鼓励某些类型的节目内容生产和提供，如儿童教育类、传统文化类等，或者在价值观念上弘扬正能量，比如鼓励平等待人、尊老爱幼等。同时，国有电视媒体的社会舆论导向以及新闻专业主义精神自律都能对市场上一些负面的价值取向形成一定程度的约束。[5]其次，国有电视媒体的内容提供还应该增加对社会弱势群体的关照，消除现代社会日益疏远的阶层隔阂，加强社会和国家认同的一致性和整体感。

四、法律法规、分工协作与公共监督：商业电视媒体服务供给的网络化治理

（一）商业电视媒体服务供给的法律法规

在网络治理的理念中，每个主体都在一个特定的小系统中，与环境和组织的其他成员交换资源和信息;同时，它是否能在整个网络大环境中适应，成为其生存的先决条件。商业电视媒体作为一个小系统，必须建立相应的法律法规才能保证其与大环境的适应与融合。

以中国为例，由于我国所有电视媒体都属国有，近年来对电视媒体的规制基本上依靠整合电视媒体资源、通过推行“集团化”的方式来加强管理，而行政命令的手段也一直比较有效。但随着2001年以后私人资本、境外资本进入媒体①，媒体之间的竞争日益激烈，政府的行政管理方式已不能完全控制各个媒体的内容，于是“叫停”和“封杀”就成了家常便饭，但效果却不理想。

（二）商业电视媒体服务供给的分工协作

委托制度是商业电视媒体进行网络化分工合作的有效途径。委托对象是从内部剥离出去的节目制作部门或是在外部节目市场中挑选的合作伙伴。委托制也分为内部委托和外部委托两种。内部委托是精简机构的过渡方法;外部委托方式则是在独立制片人市场充分发育起来后采取的常规方法。这种做法既保证了节目制作的可控和内容质量，又将节目中最需要创造性和最难以保证的部分推向了市场，增加了节目的可选范围。[6]同时，这种合作还应该体现在电视节目交易中建立的双方利益共享、风险共担的良性合作机制上。例如1999年上海东方电视台与广东巨星影业公司之间就出现了首份以收视率论价的电视剧播映风险合同。电视台首先按照基数支付一定的购片费用，然后根据收视率和广告的高低给予节目公司额外的奖励，这种做法极大地刺激了电视节目制作单位的热情，有利于双方取得良好效益。[7]

（三）商业电视媒体服务供给的公共监督

媒体不可避免地面临对其独立性和批判性的挑战。在这个时候，健全有效的社会监督机制可以成为维护商业媒体社会功能的强大武器。社会监督通常分为专业机构监督和公众团体监督。专业机构监督是研究机构对广播电视的内容和社会影响展开研究，其结果往往对这些商业性的广播电视内容起着间接的监督作用。公众团体监督一方面能帮助形成广播电视行业的立法及政策环境，另一方面还可以和广电从业者直接交流，对行业的自我规范施加影响。如美国媒体与公共事务中心致力于电视暴力的发展倾向研究;加州大学洛杉矶分校传播政策中心专注于电视网节目中的暴力监视;美国媒体教育中心帮助指导怎样使用芯片滤除不合适的节目等。随着自媒体的发展，这些专业机构或社团甚至个人，可以通过研究或佐证来公开发表自己对节目内容的意见，对广播电视媒体形成一定的舆论压力，迫使其接受内容方面的监管。[8]

五、自主运作、财务独立与法律保障：公共电视媒体服务供给的网络化治理

为了公共媒体服务供给网络的可持续发展，有必要阐明政府与市场的协作态度，以及反映社会组织、政府和市场在网络关系结构中的权力与资源分配。

（一）公共电视媒体服务供给的自主运作

原则上，公共电视机构既不属于私人也不属于政府，而属于全体公民。为实现公共服务功能，公共电视机构必须有自主运行的管理机构，该机构一旦确立，就独立运转，不受政府的领导或控制②，从战略方针到财政预算、内容制作及播出编排，最终决定权都归属机构本身。例如，日本放送协会（NHK）经营委员会由能在公共福利上作出公正判断的拥有丰富经验和学识的12位委员组成，作为决定NHK财政预算、运营战略、项目计划、内容编排等有关经营方针和业务运作等重要事项的决策机构。这些委员经代表公民的参众两院同意后，由首相任命。HNK在节目基准中写道：“日本放送协会作为以全体公民为基础的公共放送机关，任何人不得干涉，保持不偏不党的立场，确保言论自由。”

在内容供给方面，公共电视主要集中在科学、文化、教育等方面。不同的利益集团可以在公共电视节目中表达自己的意见和声音，公开辩论有关国民经济和民生的社会问题。[9]即使在公共电视媒体的服务提供中，事前审查和事后处罚制度在一定范围内也是合理的，缺失或过度审查程序引起的问题是显而易见的。但是，如何在公共电视台的合理自主权基础上建立适当的审查和干预制度仍然是一个操作层面的难题。

（二）公共电视媒体服务供给的财务独立

为了确保其服务供给的独立性，公共电视媒体首先必须确保其财务独立性，以便它可以摆脱特定的政治力量和社会经济群体影响，从而提供客观公正和高质量的节目。除政府资金外，收费机制、社会捐赠制度和公共基金制度可以保证公共电视机构在资金来源上的相对独立。

收费机制是以收视费的征收为公共电视机构主要经济来源的收入制度。收视许可费是依照专门立法向电视接收设备的购买者、拥有者或者公视节目的受众征收的一项费用。[10]频道收费是大多数国家公共电视采用的收入制度，只有直接向公众收取费用才能更好地履行公共责任。这种制度的优点一方面在于公共电视可以避免追求收视率和迎合市场的粗俗做法;另一方面，公共电视可以减少政府控制，不依赖政府资助。

社会捐助体制是以社会团体、个人捐贈③为主要资金来源的公共电视收入体制。社会捐赠没有长期固定捐赠者，相比于政府资助体系下的公共电视媒体，它们的独立性更能得到保障。另外，还有一些国家设立专项公共基金。公共电视基金是为一个或多个公共电视媒体设立的专门资金。经费只能由性质明确的公共电视机构用于机构的管理运营和节目内容的制作、播出等。

（三）公共电视媒体服务供给的法律保障

公共电视媒体的顺利运作，必须得到相关的法律保障。大多数西方国家的公共广播电视机构可以一直使用许可费、政府补助金或社会捐赠作为其主要资金来源，是因为它们在相关法律法规中有明确规定，以保护特定收入体系的实施。以日本为例，1998年颁布的《广播法》明确规定了NHK不同于商业台的公共电视性质，为NHK订立了明确的经营体制与模式，使其作为特殊的法人组织无须纳税，并规定日本每一户有电视机的家庭都要平等地缴纳收视费④。日本《广播法》第三条规定：“凡设置可接收NHK电视节目接收设备者，必须与协会（NHK）签订电视接收合同。”《广播法》第四十六条还规定：“协会不得从事与他人营业有关的广告播出。”强调在允许征收视听费的同时，对广告的播出加以禁止，并规定NHK“在开展业务时，不以赢利为目的”（第9条）。这样，日本就从法律层面规定了NHK不得播出广告，并以视听费为收入来源写进条文中，予以监督和保障。

六、结语

网络化治理作为一个被日渐重视的公共管理理念，从服务供给参与者的产权主体角度，为我们解决电视媒体服务供给中的问题提供了新的思路和不同的角度。网络化治理体系建构是一个庞大而复杂的课题，在实践中的体系构建也需要以更加成熟的产权主体和行为主体体系为基础。因此，不论是媒介供给体系的治理，还是具体供给问题的解决，都有待于日后媒介实践中的进一步探索和完善。

[本文为上海市哲学社会科学“十二五”2014年度课题“媒体服务供给的公共治理研究”（项目编号：2014BXW005）的阶段性成果]

注 释：

①参见《关于广播影视集团融资的实施细则（试行）》，2001年12月20日。

②公共电视媒体服务供给的自主运作与市场化运行并不矛盾。罗伯特·默多克也认为：“在某处的法律限度之内，任何人提供了公众希望并以可能支付的价格得到的服务，都是在提供公共服务。”公共广播电视虽具有公共服务的属性，但并不妨碍其“公共服务市场化”的运作。

③这种捐助可以是资金，有时还体现为人力物力。

④NHK的收视费不是与节目等价的费用，而是为保证NHK整体的运作，由观众平等负担的费用，分地面合同与卫星合同两种。按照2010年的標准，地面合同预付一年的金额为14910日元，卫星合同预付一年的金额为25520日元。

参考文献：

[1]陈剩勇.网络化治理：一种新的公共治理模式[J].政治学研究，2012（2）：12.

[2]阮萌.中国公共物品供给转型的路径研究[D].天津：南开大学，博士学位论文，2009.

[3]何植民，齐明山.网络化治理：公共管理现代发展的新趋势[J].甘肃理论学刊，2009（3）.

[4]王澎.政治框架下的市场取向策略：以北京电视台为例分析电视节目生产方式[J].广告人，2009（7）：5.

[5]易旭明.世界商业电视：公共电视模式初探[J].声屏世界，2007（4）：9.

[6]唐世鼎，黎斌.制播体制改革与电视业发展问题研究[M].北京：中国传媒大学出版社，2005：49.

[7]唐世鼎，黎斌.制播体制改革与电视业发展问题研究[M].北京：中国传媒大学出版社，2005：49.

[8]黄春平.美国商业电视内容监管[J].传媒，2010（7）：4.

[9]陆地，高菲.中国建立公共电视的总体思路、模式和路径[J].声屏世界，2005（8）：21.

[10]梁宁.英、日、法三国公共电视财税体制及相关问题研究[J].中国广播电视学刊，2004（3）.

（姜智彬为上海外国语大学新闻传播学教授;徐屹丰为上海外国语大学博士生）

编校：王志昭