中国出入境政策推陈出新签证便利化水平仍需优化

从2015年下半年，我国出入境政策创新已经开始提速发展。2015年7月，公安部出台支持上海科创中心建设出入境12项政策措施，随后公安部推出支持北京、上海、广东、福建等多个省市区域创新发展的出入境政策。2018年1月，经国务院批准，在上海市、江苏省和浙江省，北京市、天津市和河北省，以及辽宁省部分口岸对53个国家的旅客实施144小时过境免签政策；公安部在集中推出8项出入境便利措施中，对来华探望亲属、洽谈商务、开展科教文卫交流活动及处理私人事务的外籍华人，公安机关出入境管理机构可按规定签发5年以内多次入境有效签证。2018年4月，国家移民管理局正式成立，中国正式进入移民管理与服务的新阶段。随后，国家移民局推出海南省59国游客入境免签政策，增加厦门、青岛、武汉、成都、昆明5个城市实施外国人144小时过境免签政策，引起了良好的国际反响。

随着全球化时代的到来，信息化和智能化技术的发展使移民管理正在从对传统证件的管理向对移民个体特征的管理转变，随着生物识别技术、大数据技术的应用和信用体系的建立，传统证件的优势正在逐渐消失，普通签证的功能正在不断被免签、落地签和电子签所替代。未来的移民管理，将更加强调理念的转变与创新。

签证改革：创新签证体系，建立自助申请平台

报告指出，依托技术的革新，签证管理越来越便捷，尤其是短期签证方面，免签、落地签和电子签正在成为主流。我国应尽快实行签证体系改革，提升签证开放度，推动出入境便利化发展。

依托电子信息技术、互联网与移动互联网技术等，建立中国签证申请的网络自助平台。李庆表示，更加人性化地引导外国人选择最符合出行目的的签证类别，明确办理的相关要求并提供指导。在线填写个人相关信息资料，录入系统进行保存，后续对接相关管理系统进行审核。支持在线收费。根据签证类型推送审批方式，包括寄送信息，以及对接后续电子签证的获取等。实现签证申请的便利化，减少海外人工成本，提升管理水平，营造良好的国际声誉。

建立电子签证系统，对短期类签证进行电子化改革，包括个人信息的电子化、签证形式的电子化，配合签证信息化申请平台的使用，实现网上填写、资料上传、网上缴费和签证下载的现代化签证申请流程。一方面可以实现签证的便利化，另一方面可以有效节约签证贴纸和护照空白页的使用。

根据国家的发展需要，报告建议可以采取如下政策，進一步对签证类别进行创新，扩大相关政策适用范围与效用，包括免签、过境免签、落地签、家庭旅游签等。

设立海南免签入境政策。对海南省59国免签政策进行升级，根据该政策的实施情况，挑选适合开展免签入境海南的国家，并制定相应免签政策。

设立大湾区人才自由通关政策。在粤港澳大湾区建立国际人才自由通关区域及相关配套政策，包括税收、社保、医疗、子女教育等方面的跨区域互认机制等。

扩大免签国家范围。根据国家的发展需要，启动更高层次的互免签证计划。通过建立免签国家评估机制，依托国际合作框架，通过外交渠道增加互免签证国家数量。对于长期以来有效促进中国经济发展的国家，可以通过评估机制，在新加坡、日本和文莱的基础上放开单方面免签通道，增加单方面免签国家数量。

依托已获得144小时过境免签政策的厦门、青岛、武汉、成都、昆明等城市，根据区域特点进一步扩大政策覆盖范围，形成如同京津冀和江浙沪区域的过境免签区域联动机制。

增加落地签适用范围。对于非免签国家，可以通过评估机制，适度给予落地签资格；根据具有国际航线和国际客源情况，扩大落地签的使用区域范围，增加落地签签发口岸。

倡导并推动类似“APEC商务旅行卡”功能的“丝路旅行卡”。在“一带一路”合作框架中倡导并推动专属的旅行证件“丝路旅行卡”，促进“一带一路”沿线国家来华旅游发展，加强“一带一路”人才往来交流，推动“一带一路”合作共赢。

增加家庭旅游签等细化的签证类型。家庭出游是出入境旅游方面的重要组成，而按人头收取签证费用，会对成员较多的家庭带来较大的经济负担。签证收入并不是旅游产业的主要收入，但会在一定程度上影响入境旅游的发展。可以通过签证类别的创新，解决合理需求下的入境难题。

此外，还可以根据国家需要，补充短期工作签、工作打工签等签证类别，采取配额制管理，在创造社会、经济价值的同时，切实满足入境者的合理需求，使管理更加精细化、人性化。

引进社会力量建立并完善信息管理平台

随着政府职能的转变和管理理念的开放，政企合作、政府购买社会第三方服务已经成为良好的发展模式，既可以实现政府的预期，也可以从市场层面更好地贴近用户，优化使用体验。报告指出，目前，我国签证管理方面信息化水平不高，与其他国家快速发展的网络申请、电子签证相比，还存在较大的差距，可以通过调动市场的力量，尽快补足签证申请与管理在电子化和信息化方面的不足。

据了解，已经有100多个国家通过第三方机构开展信息化管理系统的搭建，例如印度电子签证申请系统就是政府与企业合作开发的，该系统既符合国家签证法律和政策的相关要求，又可以很好地指导用户进行申请，是签证系统中政企合作的成功案例。马来西亚电子签证也是依托服务供应商马来西亚之窗来具体开发和维护的，其指导功能相对完善，可以帮助签证申请者快速上手，使用效果得到赴马旅游游客的普遍好评。

事实上，我国科技创新企业发展快速，尤其是互联网企业，其技术研发能力已经达到行业领先水平，相关服务的供应能力也在全球范围得到广泛认可。例如阿里巴巴平台在全球中小企业跨国贸易中已经发挥了重要作用，UC、猎豹等浏览器平台在海外迅速发展并占领了一定的市场份额，携程开发的TrainPal平台已经成为欧洲火车票的“购票神器”。因此，在当前互联网技术快速发展的时代，政府可以充分利用本土科技企业的研发能力，开发出具有全球领先水平甚至具有引领性的信息管理平台。

直接利用我国广泛的科技型创新企业来研发相应的平台，其在非常短的时间内形成非常专业、便利化、人性化的服务措施。据了解，现在有100多个国家是通过第三方机构来完成签证信息化管理的设置，既包括平台的搭建，也包括整个链条申请平台的构建。

李庆表示：“现在出入境关口有自助机器，中国人只要拿着证件和机票一扫就可以出境和入境。未来外国人通过我们的信息管理和相应的技术手段跟进，也能够实现一扫证件或一刷脸就能出境、入境，这才是未来的发展方向。”

国家移民管理局可更多地发挥统筹协调作用

CCG副主任兼秘书长苗绿表示，国家移民管理局的成立，体现了我国移民管理进入新的阶段，未来的移民管理将会更加有序、规范地开展。报告中建议，签证作为移民入境的第一道关卡，应当表现为对外申请便利、对内全面管理的新模式。国家移民管理局可以就签证体系的创新与发展统筹新一轮的改革与升级，协同相关部门推动中国签证进入新的发展阶段。

报告建议：管理制度上，在我国驻外使领馆设立移民官，具体负责我国移民政策的宣传，签证发放的指导与规范，初步形成具有闭合效应的移民管理体系，逐步建立具有主动识别、自动审核、全面防范的移民管理系統，为日后打造便捷、安全、智能的移民管理体系夯实基础。模式创新上，对国际上已经开展签证便利化、电子化的国家进行调研，学习其先进的管理思路和运营方式，统筹国内资源，启动中国签证自助申请系统的开发，逐步实现签证电子化发展。同时，电子申请平台的使用，也会进一步推动我国移民管理的信息化、数据化和可追踪化的发展，特别是解决纸质资料时代信息传输壁垒和时效性问题。签证体系上，国家移民管理局协调相关部门，共同研究并推进国家免签评估政策体系，通过评估机制和外交机制，进一步扩大免签体系。

推动来华旅游宣传工作的广泛合作机制

报告建议，应从政府层面进一步加强中国签证政策的宣传工作，特别是对我国当前的免签政策、过境免签政策、旅行团有条件免签政策等创新力度较大的政策进行广泛宣传，打造中国入境便利化发展的国际形象，吸引更多的国际游客来中国旅游。

市场层面，应更多依托旅游企业和旅游产品进行宣传。当前，中国主要旅游企业已经加快国际旅游市场的发展步伐，对众多国外知名旅游企业进行战略投资、收（并）购等，在全球旅游领域中的影响力逐渐显现。加之旅游企业常年根植并贡献于旅游业的发展，对于入境游游客的把握更加准确，可以成为宣传中国入境旅游的良好渠道。

行业协会（联盟）也是旅游宣传的重要力量。由于具有民间组织的特性，其宣传方式更加平民化，宣传内容也更加具体、生动，容易被国际游客所接受，也更能适应市场需求。我国现阶段有多个推广联盟，主题涵盖世界遗产保护、冰雪旅游、高铁旅游等众多方面，对旅游业的发展已经起到了一定的促进作用。此外，还可以邀请不同区域、不同领域的国际知名人士或关键意见领袖（Key Opinion Leader，KOL）担任中国旅游宣传形象大使，通过名人效应吸引更多国际游客的眼球。