失地农民社会保障问题研究

史锦梦

（浙江农林大学文法学院，浙江 临安 311300）

城镇化是解决农业、农村和农民问题的根本途径，也是我国现代化发展的必由之路。在城镇化发展过程中，随着农民用地被不断征用，农民角色被动地发生转换（从“农民”到“非农”）。亘古至今，农民与土地的关系唇齿相依。土地孕育着农民的生活与生产，农民问题是民之根本。社会保障作为社会公平的“调节器“和社会稳定的“减震器”，应充分发挥其维护失地农民权益、减少失地农民后顾之忧的作用。

失地农民群体数量和规模急剧扩大是城镇化的一个结果，在人多地少、城乡结合部最为突出［1］。城市化背景下，实现城市扩张在很大程度上需要依靠征用城市边缘的农村土地来增加土地供给，这已然成为我国城市化快速发展的共同模式［2］。土地是农村的核心［3］，农民失去土地后无法得到及时安置就会产生一系列社会问题。失地农民由于未能被及时纳入城镇社会保障体系，得不到和普通市民一样的待遇，因此对于失地农民这一特殊群体的社会保障问题亟待解决［4］。如何完成农民到市民的转型，社会保障制度在这一转变过程中扮演着关键“角色”［5］。

农民在失去土地的同时，也失去了一系列权益。近年来，政府征地日益频繁。如何维护农民被征地后的实际利益和妥善解决社会保障问题，是影响美丽乡村建设、农村经济发展、推进我国城市化进程的重大现实因素。因此，在持续推动未来城市化发展的道路中，建立和完善失地农民社会保障制度具有重要意义。

1 象山县新桥镇失地农民现状及问题

城镇化正在快速推进，处于城镇化大背景下的浙江省象山县新桥镇正面临着农民失地后的社会保障问题。新桥镇全镇区域总面积8.42万hm2，其中耕地总面积1 575.27 hm2。由于镇内公益事业的发展，基础设施建设用地需求量大增，如公园、高速公路等。在城市化进程中，绿化面积、城市住宅、商业面积扩增，激化了镇内空间延伸。30%农民为了提高生活质量，改变了原有的劳动方式，外出务工导致土地荒芜。长此以往，土地失去利用价值，农民无可耕作农地，只能放弃务农，从而被动放弃土地；20%农民由于文化水平和个人能力较强，在失地前主要从事非农工作，或者已在他处定居，其收入来源并非农业收入，不依赖于土地，从而主动放弃土地。针对此问题，为了解失地农民的实际征用地前后情况，现对新桥镇100户失地农民进行实地调查。其中，农户家庭人口总数320人，农业劳动力人口136人，分析后各项统计如表1所示。

表1 象山县新桥镇100户农民土地总数及人均征收前后对比情况

统计发现，新桥镇征地后，土地数量急剧减少，人均耕地面积大幅下降。

1.1 虽然征地补偿标准有所提高，但仍偏低

表2列出了宁波市发放的征地补偿费和安置费的详细清单。对比发现，此次补偿费与先前出台的补贴价格相比有所提高，但对于象山县这样一个正处于经济稳步上升发展的地区而言，征地补偿标准略偏低。

表2 象山县土地征用补偿费和安置费片区综合价

一方面，目前新桥镇的征地补偿只是对失地农民的一种短期补贴，且征地补偿标准明显偏低。据有关分析，土地补偿很大部分归村集体经济组织所有，农民得到的很少。另一方面，尽管征地会有补偿，但是政府在发放补偿款时经常存在拖欠、未能及时发放的现象，且补偿款只能达到短时期内给予失地农民良好生活保障的目标。新桥镇政府在追求经济快速发展的同时，由于对征地区片所处区域经济发展水平、土地产出率和失地农民社会保险费等因素考虑不充分，征地补偿标准低，导致被征地农民养老、医疗等各项社会保险资金短缺。

1.2 失地农民再就业较难

土地与农民息息相关，新桥镇50%农户收入以农业种植收入为主。例如，新桥镇高湾村村民以种植琵琶为主要收入来源。土地被全部或部分征用后，琵琶种植面积缩减，收入减少，导致失地村民生活无所依赖。加之没有其他技能、年龄普遍偏高、文化程度不高，若进城务工，往往在竞争中处于劣势。没有土地，就业无门，生活成了问题。

1.3 各项社会保障体系不完善

失地农民多生活在新桥镇与各村边缘，失去土地后就失去了生存资源和相关社会保障。他们是介于传统意义上的“农民”与城市居民之间的一个边缘群体［6］。即使这部分失地农民进入城区，他们在子女就学、医疗方面也不享有与城区居民一样的待遇。失地农民在失去土地后，会选择去往宁波市或者周边城市寻求生计，成为流动人口。他们多半将老人，孩子留在家中，是新桥镇留守儿童和空巢老人问题的产生根源之一。同时，农民工的大量流动间接增加了春运压力，带来了各种各样新的潜在的社会问题。

2 象山县新桥镇失地农民社会保障问题的原因分析

目前，象山县新桥镇的农业用地征用工作仍在进行，尽管各级政府部门对失地农民的社会保障体系已在逐步探索与完善，但是仍存在些许漏洞。

2.1 失地农民就业、创业能力低

新桥镇农民失去土地后，除了部分能利用补偿金自主创业（农家乐、水产养殖等）或者利用剩余土地种植作物（琵琶、红美人等）外，其他农民只能选择一种新的劳动生存方式——进城务工。在被动融入城市生活后，由于失地农民普遍存在年龄偏大、文化程度不高、非农业就业技能低的问题，加上就业信息渠道不畅通，导致失地农民就业难度增大。另外，没有文化水平支撑、缺乏创业意识、思想保守，失地农民很难实现自主创业。

2.2 失地农民养老保障制度缺乏

在《中华人民共和国保险法》中，五项基本保险等制度上都有具体规定，但在失地农民的养老保障问题上却未能完善。在新桥镇这样一个经济欠发达且缺乏有效农民失业制度和农村养老保险制度的普通城镇，农民土地被征收后，尽管前期会有补偿金，但是农民的劳动方式、地点发生改变，有些甚至超出了原先农村医疗保障的控制范围，农民无法享受最基本的医疗保险和养老保险。这不仅对失地农民的生活造成了困扰，也损害了农民的社会保障权益［7］，仅靠微薄的补偿，很难保证失地老年人的正常生活。

2.3 失地农民未能得到有效安置

由于安置住房及区域基础设施建设未能完善，失地农民只能短时得到安置。失地农民安置住房面积相比原先被征地面积普遍下降，且与原先住宅结构不同，需要一个适应过程。同时，城市化进程导致土地资源紧缺，建房成本上升，补偿款占建房购房份额小，无疑增加了想要建房购房的农民压力。另外，由于中国人传统的“落叶归根”思想的影响，很多失地农民都对自己曾经的土地怀有感情，尤其是较年长者失去、离开土地后，难以找到归属感。

3 象山县新桥镇失地农民社会保障问题的解决对策

3.1 有效解决失地农民就业及生活出路问题

3.1.1 提高失地农民的文化素质与专业技能。新桥镇政府应该认识到，提高失地农民的自身素质与技能是解决就业问题的关键。因此，要重视教育和培训在社会保障中的作用［8］。通过职业技能培训提高劳动者素质，建立和运用灵活的培训体系，使培训不拘泥于地点、时间和形式。例如，在各个村民委员会轮流开展相关就业培训。新桥镇政府也应积极创造条件，优先为被征地农民提供合适的工作岗位。

3.1.2 构建畅通的就业信息渠道。目前，由于新桥镇还没有专业的人才市场、完善的外界沟通工具和沟通渠道，失地农民就业信息获取往往存在滞后性。因此，在失地农民就业形势严峻、城市劳动力供需矛盾加剧的情况下，新桥镇政府应加快强化劳动力市场和失地农民之间信息的双向沟通，建立失地农民就业中介机构，及时有效地收集、处理就业信息，并传递、反馈给失地农民［9］，畅通就业渠道，减少出现失地农民就业信息滞后、盲目就业等现象。

3.2 建立健全安置机制，多渠道妥善安置失地农民

3.2.1 健全失地农民居住安置。应严格监督政府发放补偿款，提高补偿款发放的及时率和到位率。积极利用市场配置资源、社会融资等方式，探索货币安置与住宅安置同时进行的渠道，在落实安置工作后再进行拆迁，将安置摆在工作首位［10］。同时，要落实完善安置区基础设施建设工作，为失地农民提供安全便利的住宅环境，真正使农民成为城市化进程中的受益者。

3.2.2 安抚失地农民“心理安置”。失地农民离开自己生长的土地后，除了得到物质补偿，心理上也需要得到持续的安抚与关心。可经常定期开展社会活动，使失地农民感受到居住幸福感。例如，在每个传统节日，新桥镇组织建立的老小服务站向各村的留守老人与儿童传递温暖与爱心。

3.3 完善失地农民社会保障项目，提高保障水平

失地农民的养老保障问题是建设社会主义和谐社会的主要内容，更关乎失地农民的切身利益。但是，我国目前在失地农民社会保障问题上普遍存在保障项目单一、保障水平低的现象，因此健全失地农民社会保障项目尤为重要。

3.3.1 强化政策支持力度，提高失地农民养老金待遇。新桥镇城市化发展在很大程度上需要土地的支持。尽管失地农民在短时期内获得了政府相应的补助（主要是经济补助），但是由于缺乏其他生存技能，使其在后期很难从社会中获得足够的生存资本。政府应在失地农民的养老补贴上考虑物价上涨和通货膨胀的影响因素，提高失地农民的养老待遇水平［11］。

3.3.2 完善养老保险体系，增强失地农民养老信心。失地农民养老保险关乎民生福祉，社会关注度高，但具体实施细则不尽如人意。就目前执行状况而言，新桥镇各村失地农民参与热情较低，参与渠道单一，且缺乏对相关信息的了解［12］。因此，新桥镇政府应在失地农民养老保险问题上做好充分的引导工作，加大宣传与科普力度，通过资金支持增强农民投保热情，全面落实失地农民的养老保险问题，进而保障失地农民获得基本的社会生存资源。据了解，新桥镇正在实施的一项有关失地面积与养老保险费用挂钩的政策受到了村民的广泛好评。

3.3.3 丰富养老方式，增强家庭养老观念。家庭式养老是一种针对目前养老保险制度不健全采取的解决失地农民中中老年人养老问题的养老模式。新桥镇个别农村社区提供上门养老服务和集中养老服务。另外，让失地中老年人与自己的子女生活在一起，依靠亲属进行养老、由居民所居住社区承办类似业务、志愿者与亲属捐助等，也是有效的居家养老方式，从而帮助老人营造温暖、舒适的生活环境［13］。