多源流视阈下城市住房“租购并举”政策过程分析

刘 璐

（广西财经学院 广西 南宁 530004）

一、概述

（一）源起：房屋价值二重性

作为最典型的不动产，住房兼具自然属性与经济属性，是一种特殊的商品。在市场化经济时代，它既能满足社会居民的一般居住需求，又能满足投资者们的财富增值需求；而政府作为土地资源的分配者、不动产市场的管理者，对住房不同属性的“偏好”则将影响其对住房市场的政策偏好，从而在特定时期内，主导一个国家住房体系的发展方向。

在我国，住房政策的侧重点呈现出鲜明的时代特色，自建国以来，我国住房市场已历经“公有住房供给为主-商品房改革试点-商品房全面推开”的三大阶段，反映的不仅是政策从房屋的“自然属性”到“经济属性”的侧重点切换，更折射出我国住房体系构建过程中从“房屋供给量的短缺”到“房屋供给结构不充分不平衡”的矛盾切换。

（二）定义

从字面意思上理解，“租购并举”是指在住房供给体系中既存在租赁性质的住房又存在出售性质的住房，但“租”与“购”的关系，不仅仅是简单的个体间的利益博弈，更是关系到整个住宅市场层级化、稳定化发展的基础。本文所称“租购并举”，指的是在现有“可租”与“可购”两类住房并存的基础上，以兼顾住宅市场体系与住宅保障体系为目的，以城乡建设用地市场统一发展为背景，通过多主体、多渠道供给多样化住宅产品为途径，实现整个住宅体系稳定健康运行的政策举措。

（三）理论及适用性

多元流模型是美国学者约翰·金登（1983）在其著作《议程、备选方案与公共政策》中提出的用于解释政策制定过程的理论。金登在广泛吸收了“垃圾桶模型”的内在理念基础上，对“理性主义”、“渐进主义”等政策理论完成了批判式继承。该著作重点探讨了政策议程建

立的各种原因，金登认为，某个政策议程既不可能是单一因素的作用结果，也不可能是在各种因素的毫无秩序的影响下产生；通过数十年的实证研究，金登发现政策议程在确立过程中，其影响因素可被分为三类“溪流”——“问题流”、“政策流”、“政治流”，三条溪流自有各自的产生逻辑，在某一个时间点上，三条溪流“耦合”或是相遇，从而促进政策议程的产生。具体过程如下图所示：

图1 多源流模型基本运行过程

其中，“问题流”指从社会群体到特定政策参与者对于某类问题的重视程度、提出的倡议、发出的诉求等能够说明某类问题引起重视的具体表现；“政策流”则是政策在政策共同体中被提出、被讨论、被“软化”、被重视的过程，又称为政策原汤，在原汤之中，任何政策建议都有会被质疑、否定甚至推翻的可能性；而“政治流”则是指包括国民情绪趋势、共识形成过程、意识形态确立等能够影响政策问题能否被解决的大环境因素。与此同时，金登认为，三条溪流都是各自运行且互不干扰的，当发生了使三大溪流汇合的事件时，“政策之窗”将会开启，此时政策制定者把注意力和政策供给集中在该问题的解决上。多源流模型具备了一定“发生学”逻辑，同时其对政策议程的系统、动态解释也使其具备了强大包容性和广泛适用性，目前，该模型已被广泛应用于不同国家各领域政策过程研究。

长期以来，我国政府致力于完善机构职能、公开决策程序等各项完善政府职能的改革，其过程的系统性、动态性亦使得多源流模型能够与之契合，目前，我国已有不少学者成功运用多源流模型对做出了多方面的实证研究与理论探索。运用多元流模型研究我国“租购并举”及配套政策出台的动因，分析该政策提出的必要性以及由“政策之窗”如何打开，或许能为新形势下我国住房供给系统的深化改革提供思路。

基本思路如下图所示：

图2 “租购并举”的多源流购成

二、“租购并举”政策的多源流构成与“政策之窗”的开启

如前所述，迄今为止我国不少地区已经开展了对于住宅供给渠道多元化的实践探索，但始终未能在全国层面实现总政策的推进，此次之所以能够进入中央决策层面，则是源于问题流、政策流、政治流的三者汇聚从而促进了政策之窗开启。

（一）问题流：“矛盾”的转换

多源流理论认为，特定政策问题的产生与解决并非一个自然而然的过程，从“问题”向“政策问题”的进化过程中，一些问题一开始就存在，但并不会迅速被决策者纳入议程，而随着那些能够说明问题的“指标”逐步凸显、以及相关“焦点事件”的影响力逐步扩大，以至于引起了广泛的关注，决策者才有可能考虑促进该问题被提上议程，开启“政策之窗”。建国之初至改革开放前夕，我国主要住房“矛盾”是解决全民“住有所居”的基本生活需求，；1998年开启的房地产市场化改革，为经济发展提供了动力，提升了国民住房质量。近年来，国民经济和社会发展到了新阶段，新时代下，“社会主要矛盾的转化”使得住房“矛盾”出现了新的结构与特征：

首先，在土地供给层面上，农村建设用地闲置与城市建设用地紧张并存。在城镇化的过程中，“地”的城镇化与“人”的城镇化之间步调不一致一直是我国土地与劳动力要素市场配置不均的主要体现，虽然近年来各省市已逐步推进诸如“增减挂钩”、“土地整治”等措施以期提升建设用地指标缓解城市用地压力，但相对于城镇化所需的用地量来说，该类措施无法对城市住房用地形成长期补充。

其次，住房供给体系中，库存压力与需求增长并存。一方面，商品房市场中，库存与房价“双高”，根据易居研究院最新发布的《中国百城住宅库存报告》（2019），报告认为，总体上我国目前楼市“供大于求”态势继续呈现。而在以一二线城市为代表的人口净流入较大的城市群中，城市群的虹吸效益明显，反过来人口的净流入推高了这些地区房地产的居住需求和投资需求，但历经几轮暴涨后，我国的房价使得部分这部分“刚需群体”无力买房或者付出巨大代价买房，于是有效的需求被抑制。另一方面，住房保障体系上还存在配套不足，加剧了这一供需压力并存的现状。近年来，随着人口红利的削弱和老龄化社会的到来，各地政府在人才引进的住房、落户政策上给予了愈发强劲的力度。但长期以来，我国的保障性住房的建设存在着“重速度、轻质量”的现象，虽然全国保障性住房计划近年来有增无减。但在侧重于“量”的建设过程中，在工程质量、分配环节、公共配套等方面则有待提升。

（二）政策流：“公平”和“效率”的变奏

政策流是政府内部人员或相关专家提出多种意见，并将这些意见重新“软化”组合的过程。随着问题流的不断发展，政策问题开始逐步显化，来自各个层面的政府官员、学者等专业人员组成的政策共同体开始围绕这些问题提出自己的政策建议，而“租购并举”这一共识的形成，则是在建国以来对住房功能定位的演变中逐步实现的。

首先，在计划经济体制下，我国的基本战略是集中力量发展重工业，因此其他产业的发展均让位于前者，住房仅仅作为满足国民居住基本需求的“福利”而存在，为了使人人住有所居，“公平”成为其时住房供给系统的主题，但这样的举措却在一定程度上导致了“低效”的后果：一是表现为居住环境质量的整体下降，二是由于长期的投入给财政带来了沉重负担。

其次，改革开放以来，我国确立了以经济建设为中心的基本方针，为房地产市场化改革提供了制度基础。八十年代初，为缓解财政困难，同时满足部分居民住房质量提升的诉求，中央开始了商品化改革的试点，随后，在借鉴发达地区住房体系建构模式的基础上通过逐步扩大试点范围，完善相应配套措施，收获了显著成效；90年代初，“建设社会主义市场经济”成为我国的长期发展目标，为后续房地产市场化的全面推开奠定了基础。

最后，1998年亚洲金融危机的到来，促使房地产业成为新的国民经济增长点。2008年金融危机以来，我国房价直线上升，为遏制房价快速上涨，国务院及部委多次出台限购、限价政策以稳定房地产市场，同时，对于保障性安居工程也是连年增加投入。但随着城镇化的进程加剧，“人”与“人”、“人”和“房”之间的矛盾愈发突出，住房问题的解决，需要一个完整、系统的顶层设计。十八届三中全会报告指出，“加快推进住房保障和供应体系建设，要处理好政府提供公共服务和市场化的关系、住房发展的经济功能和社会功能的关系、需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。”开启了建立长效住房供给机制的新篇章。

（三）政治流：国民情绪与领导人价值观

多源流理论强调，在三条溪流中，问题流和政治流对政策之窗的开启具有更重要的影响，其中政治流一般包括公众情绪、压力集团的竞争、政党意识形态、领导人价值观以及政府变更等要素构成。在“租购并举”政策形成过程中，其政治流是以国民情绪和领导人价值观来表现的：

首先，国民情绪。国民情绪的主体是不仅包括了近年来流入中心城市的居民，他们渴望在城市中拥有稳定的居住权利，还包括了来自城郊地区、小城镇的居民，他们具备通过集体建设用地使用权实现财产性收益的动机。如前所述，自1998年改革以来，随着城镇化率的不断加速，人口在空间上的迅速聚集，加剧了中心城市地区的人地矛盾。中国青年报于2012年发布的全国城镇民调显示：66%的人表示不能承受当前房价1。2019年1月12日，腾讯智慧房产发布的《2019居民购房意愿调查》显示：“全国有71.2%的居民认为当前中国房价很高，他们衷心希望政府在打击炒房犯罪、遏制房价上涨、纠正楼市乱象等方面要更进一步”。高企的城市住宅价格使得“新城市居民”的“购房梦”遥不可及。

其次，领导人价值观。十八大以来，以习近平同志为核心的领导人在延续“科学发展观”的基础上，以全面深化改革为主要议题，强调国家治理的系统性、协调性和全面性。在住房改革方面，则强调“公平”与“效率”的进一步深化与并重。习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调：“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求。”32016年12月中央经济工作会议上，他首度提出：“房子是用来住的，不是用来炒的”，十九大报告则更进一步深化这一原则成为顶层设计：“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”4的提出则进一步反映了领导人当前对住房使用价值与市场价值的并重。由此可见，新时代下，“居者有其屋”被赋予了新的时代意义与内涵，既强调房屋居住属性的回归，又嵌入了住房体系多元协调发展的价值取向。

（四）“政策之窗”的开启

根据多源流模型，三条原本相互独立的源流将在某一个特定的时间点汇合到一起，此时，政策之窗开启，政策问题就会被提上议事日程。如前所述，以“住房制度供给不足”、“城市新居民住房需求缺口”等现状构成的“问题流”，以住房政策变迁构成的“政策流”，以国民情绪、领导人“房住不炒”价值观构成的“政治流”，三者实现交汇，其中，领导人价值观成功促进了政策议程窗口的开启，“租购并举”正式进入落实阶段。2018年1月，原国土资源部部长姜大明指出：“我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”5等配套政策的出台，标志着租购并举政策由“元政策”进入到“基本政策”层面。2019年1月，多省市相继出台地方政府工作报告，报告中明确提出了关于完善住房保障体系的目标，如北京、天津等地提出了探索建立长租公寓机制，江苏、四川等地则提出了加大棚户区改造的力度，则体现了地方政府对前述“元政策”和“基本政策”的落实，进入到具体政策的层面。

三、结论

据上分析可知，“租购并举”政策的顺利推出是三条源流汇集的结果，既有政策偏好变迁的影响，又有问题不断发酵的影响，二者在不同时期、不同层面上影响了政治源流的产生，后者的产生则更进一步推动了政策之窗开启。在研究过程中，还发现该理论框架在解释我国政策议程时仍然存在可改进之处：一是在实际的政策议程中，有时三条源流并不能完全相互独立，例如政策流的政策倡议者可能同时也是政府官员，在政治流当中发挥影响力作用；二是某个政策问题从被确立到被正式提上议程的过程中，存在着源流内涵的变更、源流汇集后并不能达到预期效果等情况。这说明在实际应用过程中，需要结合个案的具体情况探索影响源流的各类变量，并充分分析其影响力。