党政权责清单亟须明确与细化

文/本刊记者 刘文生

责任与权力对等。只有在明确界定了双方权力后，责任才能落实，执行方能到位。

“以前是院长负责制，院长说了算，现在不一样了。现在院长说的不一定算，有些事书记说了算。院长事先跟书记沟通好，他讲的就都算，事先不沟通，不按套路出牌，肯定不行。”一位党委书记在《中国医院院长》杂志举办的一次会议上如是说。

这番略显直白的表述道出了目前公立医院党政负责人之间的微妙关系。

目前，党委领导下的院长负责制进入落地阶段。透过国家和地方政策及具体实践可以看到，之前诸多不确定性问题或微妙关系已渐渐明朗。

如公立医院党委职责、党委会议和院长办公会议决策机制及决策范围都有了明确规定。

如在党委领导下的院长负责制度下，院长仍会是医院法定代表人；产权单一的公立医院不再设立理事会，部分公立医院设立的理事会作为医院业务工作的咨询机构；党政联席会议、理事会议不再具有决策权。

还如党委书记要有党务工作经历，三级医院党委书记要具有医院管理或医疗卫生专业技术高级职称；医院管理层中的党员要进入医院党组织领导班子。

制度设计与政策保障的最终目的是使党政权责更加明确、合理，权力制衡更加常态、有效。但没有哪项制度是完美无缺的。一位院长就表达了这样的担忧：“院长是法定代表人，以后医院出什么事，主要责任由谁来承担？书记还是院长？这是我们最担心的。”

责任与权力对等。只有在明确界定了双方权力后，责任才能落实，执行方能到位。因此，目前阶段，党委领导下的院长负责制在落地中，亟须明确与细化党政双方的权力清单与责任清单。

党政分工与党政融合

政策出台伊始，行业专家发文发问：理事会、医管会、党委会都是“领导”，院长该听谁的？没有了人事权、财权、决策权，院长能做什么？谁有机会成为党委委员，进入医院决策层？院长转书记，书记和之前的院长有什么区别？

各地实施细则明确后，这些问题都有了答案，但伴随而来的是新的疑问和困惑。

改革之前，成立理事会的公立医院，最高决策机构属于理事会，实行党委领导下的院长负责制后，党委成为最高决策机构，理事会的身份变得尴尬。“改革后，理事会成为纯粹的咨询机构，不再具有决策权。”山东一位不愿具名的院长告诉记者，山东之前在全省推行法人治理结构改革，成立理事会的医院，院长转变为理事长。现在，理事长多兼任党委书记，且为医院法定代表人。

很显然，在山东模式下，理事长沦为一个虚名。因此，各地政策皆明确提出，产权单一的公立医院不再设立理事会。山东情况特殊，提出“产权单一的公立医院设立的理事会作为医院业务工作的议事咨询机构”。

各地政策还强调，院长为医院法定代表人。但山东的情况却是，兼有理事长身份的党委书记为法定代表人。此种情形下，院长或执行院长的身份及责权如何界定？如果按之前的逻辑，理事长等同于院长，那相当于院长和党委书记集于一人，这又与政策违背。

图1 北京大学国际医院人事任命决策程序

党委成为医院最高决策机构后，党委委员人选成为普遍关注的问题。按照相关规定，党委一般设委员5至9人，党委委员成为稀缺职位。按照政策，院长是中共党员的，同时担任党委副书记，医院管理层中的党员成员一般应当进入医院党委班子，院级党组织班子成员应当按照章程进入医院管理层。

对此，有党委书记提出异议，这是否会造成党委和行政两套班子高度重合？“有书记参加就是党委会，书记离开接着开院长办公会？”

该书记指出，两套班子高度重合或有利于思想统一，但也可能造成权力制衡失效。

另一个无法回避的问题是，非中共党员的院长如何更好地参与决策？北京大学国际医院党政领导共同管理的做法或许值得借鉴。

北京大学国际医院院长陈仲强为非中共人士。他介绍，在关键的干部任命及人事管理工作中，医院设立“核心小组”，通过完善决策机制、健全操作流程，实现党政领导共同管理的决策机制。“核心小组”由院长（致公党）、行政院长（群众）、书记（党员）组成，人事任命前期由“核心小组”酝酿，然后在院长办公会讨论、审议，而后党委对候选人进行考察，党政联席会复议通过任职决定后公示、正式任命（图1）。

以往领导体制下，党委工作和医院业务工作是脱节的。新时期，党委要“对医院工作实行全面领导”，就要努力填补党务和业务存在的鸿沟。基于此，类似北京大学国际医院党政领导共同管理的模式或许可发挥重要作用。

在温岭市第一人民医院（以下简称“温岭一院”）党委书记陈军政看来，为保证党委与医院业务不脱节，医院发展委员会和学术委员会应交由党委管理，党委书记兼任委员会主任。“以前是院长任主任，现在应由党委书记兼任。”

学术委员会是医院学术事项的最高议事机构，统筹行使对学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权。医院发展委员会负责医院全局性的政策、方案以及重大事项的讨论研究。

党委书记任两个委员会的主任，将在医院学术发展及医院重大政策、重大事项决策中更有话语权。这对保障党的领导有重要意义，但随之而来的问题是如何限制党委书记的权力？如何避免党委领导变成党委书记领导？

对此，政策设计也有考虑。如规定医院成立药事管理、装备管理、器械管理、医疗技术、医疗质量与安全、人力资源、医学伦理等与各项行政、业务决策和管理相适应的专家委员会，重要行政、业务和专业性、技术性较强的事项，决策前须经专家委员会咨询或论证。与职工切身利益相关的重要事项，决策前应当通过职工代表大会或者其他方式，广泛听取医院职工的意见建议。

问题的关键是，专家治院如何真正发挥作用？这需要党政领导班子着力思考。

部门设置与权力变更

党政权责变更最直观的表象是部门设置的变化。

在以往院长负责制模式下，党委主要抓党建工作和思想政治工作。党委办公室、团委、工会、宣传、纪检、离退休干部等几乎是党委部门的标配。医教研、人财物、后勤、基建、对外交流与合作等医院主要业务则悉数归院长领导的行政班子管理。

党委领导下的院长负责制模式下，公立医院党委功能发生巨大变化，要发挥把方向、管大局、作决策、促改革、保落实的领导作用，对医院工作实行全面领导。这意味着，党政两条线部门重新规划与设置势在必行。

为了支撑新的权力架构，党政职能部门该如何作出调整？率先启动改革的浙江省给出了示范。

浙江省下发的文件明确规定，要合理设置医院党建工作机构，“三级综合性医院一般应设立党政综合办、组织、宣传、纪检等机构”。机构设置及相关职能已在浙江省人民医院有所体现（图2）。

浙江省人民医院在党委组织架构中设置了党政综合办、组织人事部、宣传统战部、纪检监察室（图3）。

图2 浙江省《关于加强新时代公立医院党的建设工作的实施意见》要点

1 产权单一的公立医院一般不设立理事会，资产多元化、实行托管的医院以及医疗联合体等可在医院层面成立理事会，医院党委书记一般应兼任理事长或常务副理事长。

2 医院可设立医院发展委员会和学术委员会，党委书记可兼任主要负责人，对外代表医院开展合作与交流。

3 对干部任免建议方案，在提交党委会议讨论决定前，应在党委书记、院长、党委分管副书记（分管委员）、纪委书记等范围内进行充分酝酿。

4 建立党委书记、院长定期沟通制度，党委会议研究有关医疗、教学、科研、行政管理工作等重要议题，应在会前充分听取院长意见；院长办公会议的重要议题，应在会前主动听取党委书记的意见。

5 党委书记一般应有党务工作经历，三级医院党委书记一般应具有医院管理或医疗卫生专业技术高级职称。院长一般应从医疗卫生领域中选拔，三级医院院长应当已担任正高级医疗卫生专业技术职务。

6 加大从医疗专家、学科带头人、优秀青年医务人员、医学生、规培生中发展党员的力度，具有高学历、高职称、高技能的人员入党名额不受限制，千方百计将优秀的高知识群体吸纳到党的队伍中来。

7 注重把基建、采购、人事、财务等岗位纳入重点监管范围，紧盯健康扶贫、医疗保险、药品购销、项目建设等重点领域，严肃查处药械购销和医疗服务中收受回扣、“红包”等腐败问题。

8 推行县域医共体改革的地方，乡镇卫生院、街道社区卫生服务中心的党组织关系可归口牵头公立医院党组织管理。

9 合理设置医院党建工作机构，三级综合性医院一般应设立党政综合办、组织、宣传、纪检等机构；其他设党委的医院一般应设立党政综合办、党建工作办等机构；其他医院一般应设立党建工作办，也可与行政相应机构合署办公。

10按照医院在编职工总数的0.5%，配齐配强专职党务工作人员，专职党务工作人员比照医院同级行政管理人员落实相关待遇。

图3 浙江省人民医院党委组织架构

党政综合办(党委办、院务办)在医院党委领导下，贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略，围绕医院中心任务开展具体工作。执行医院党委会、院长办公会的各项决议和决定，完成医院党委各项工作和日常行政工作。

组织人事部是在医院党委领导下，根据国家相关政策、法规及医院的各项制度，做好基层党组织建设、干部组织管理、人力资源规划、岗位管理、招聘调配、薪酬管理、劳动关系管理、专业技术资格考评、人才选拔推荐及职工年度考核、奖惩及人事档案的管理等工作。

宣传统战部是在医院党委的领导下，根据上级宣传、统战主管部门有关要求，贯彻落实党的卫生与健康宣传工作方针政策。负责医院宣传、意识形态、思想教育、精神文明建设、统战等工作。

纪检监察室是在医院党委、纪委的领导下，负责组织协调党风廉政建设和行风建设的督查，对党员、干部进行廉洁从业教育，建立和完善干部廉政档案和医德医风档案，查处违反党规党纪案件和协助查处违反相关法律和规章制度的有关案件，加强党风廉政建设和行风工作，检查党的路线、方针、政策和决议执行情况，履行“监督、教育、惩处”的职能。

党政综合办、组织、宣传、纪检四大机构中，变化最明显的部门当属组织人事部。从其职能可以看出，组织人事部取代了原本归行政管理的人事科，全面接手从组织、规划、招聘、调配到薪酬、职称、考核、奖惩的人事管理核心工作。这显然是落实党管干部、党管人才的具体体现。

之前有管理者提出党委设立的组织人事部与行政人事科区别的问题。对此，陈军政的回答是，组织人事部和人事科相当于市委组织部和市人社局的关系。前者负责拟定医院干部和人才工作的政策和规划，并组织实施。考察、了解、培养干部，办理干部的任免和调配工作。后者则负责职称评聘、常规晋升及日常人员招用、解聘、调动等工作事项。

浙江省人民医院并未设置行政人事科，而是把人事工作集中到党委领导的组织人事部，这或许是未来方向。

浙江省公立医院部门设置还释放出一个信号：之前归行政管理的审计部门也将归口党委管理。医院审计科负责开展对医院财务收支及有关经济活动审计，预算的执行和决算审计，固定资产购置和使用、药品和医用耗材购销、医疗服务价格执行情况等专项审计调查工作及基本建设投资、修缮工程项目等审计，可视为党风廉政建设和行风建设的范畴，浙江省人民医院将之设为纪检监察室的一个职能科室也在情理之中。

值得注意的是，包括浙江省人民医院在内的很多医院已将对外联络工作和国际交流与合作工作纳入党委管理范围之内。浙江省人民医院将对外联络办公室和国际交流与合作办公室设在党政综合办之下，前者负责医疗资源下沉、协作医院、合作医疗联合体、协作社区卫生服务中心的日常联络和对口支援等工作；后者负责医院与境外政府、医疗机构、学术团体和个人的交流与合作，医院各类人员出国（境）选拔申报审批等工作。

众所周知，在院长负责制下，院长代表医院形象，对外联络和交流、优化利用外部优质资源、宣传和提升医院品质的直接领导者是院长。这项工作移交党委管理，是否意味着公立医院“形象代言人”和“外交部长”变为党委书记？

面对记者“国际合作与交流工作通常由院长与分管副院长负责，湘雅医院为何由党委书记主管”的提问，中南大学湘雅医院（以下简称“湘雅医院”）党委书记张欣表示：“医院让我来分管国际交流，充分体现了医院党委与行政之间的高度信任、密切合作。国际合作与交流是湘雅医院‘双一流’建设的重要内容之一，由党委书记主管，充分显现了湘雅对医院国际化建设的重视。另外，因为我本人有多年的海外学习工作经历，对医院的国际合作与交流或许能发挥更大的促进作用。”

从张欣的回答可以看出，党委与行政之间的信任（行政放权）、医院重视、个人经历共同决定了书记主管外交的事实。可见，党委管国际合作与交流是由综合因素决定的。

党委和行政权力的重新划分，意味着院长权力的削弱。这是否会导致公立医院管理层矛盾的产生？对此，诸暨市人民医院院长朱铁明表示：“四大机构归口党委，对院长很有好处。因为院长都很忙，书记承担一部分职责可以减轻院长的压力。”

事实上，要杜绝管理层矛盾的产生，最有力的方法就是建立更加明确的制度和机制，厘清党委和行政的权责清单。

党建与业务融合新局

党委的本职工作是党建，以往的认识中，党建是围绕思想建设、组织建设、作风建设、廉政建设等进行的软性工作。新形势下，党建工作有了新的内涵。打破党建与业务“两张皮”局面、实现二者真正融合成为新的工作思路。

实现党建与业务融合的基础是基层党组建设。陈军政的思路是党支部建在学科上。目前，温岭一院有21个党支部，其中部分为数个科室合建而成。今年，医院将力争实现每个科室都有独立的党支部。

实际上，有地方已提出要全面整治“超大支部”和“空壳支部”。根据医院特点优化基层党组织设置，将党支部建在科室上，并探索在重大项目组、重点学科组、科研平台、创新团队中设置党支部。

根据相关规定，凡有3名以上正式党员的内设机构及所属单位，应当成立党组织。正式党员不足3名的，可联合成立党支部，联合党支部覆盖内设机构和单位一般不超过5个。党支部党员一般应控制在50人以内。对大型公立医院来说，由于正式党员数量较多，可实现各内设机构及所属单位分别成立党组织。对规模较小的医院来说，联合成立党支部更是实际的选择。

张欣告诉记者，湘雅医院通过党总支设置将“支部建在了学科上”，并大力实施党建工作调研，建立医院“学习日”，大力开展“两学一做”学习教育、“对标争先”建设、党支部“五化”建设、“双高人员”（具有硕士以上学历和副高以上专业技术职务）发展和“双带头人”（党建和学术）工作室建设，筑牢了学科发展的政治堡垒，实现了党建与业务工作的深度融合。

支部建在学科上，支部书记与科室主任是什么关系？陈军政介绍，科室党组织书记通常由科室主任担任，科主任不是党员的，由科室中是党员的业务骨干担任，其享受与科主任同等政治待遇。科主任担任党组织书记的，配备1名副书记。科室党组织设组织、宣传、纪检委员等，党外人士较多的可设统战委员。

张欣表示，湘雅医院业务科室党支部中，由学术带头人任书记的占73.9%。分党校入党积极分子培训中，双高人员占38.8%。

科室党组织应该开展哪些工作？浙江要求全面推进党支部标准化规范化建设，全面推行基层党组织堡垒指数星级管理。推行党支部“B(标准)+T(特色)+N(若干任务)”内容体系建设，每个医院应明确1项以上支部特色工作，每个支部应确定若干项年度重点任务，不断增强支部工作的规范性、有效性。

根据政策，组织书记、副书记、委员应按工作量落实绩效待遇。如浙江要求，医院内设机构主要负责人担任党支部（总支）书记的，根据工作量，绩效工资予以适当倾斜；其他同志担任党支部（总支）书记的，纳入医院中层正职干部管理。

为调动党务人员工作积极性，四川要求探索建立党务工作人员职务职级“双线”晋升办法和保障激励机制，实行职务（职称）评审单列计划、单设标准、单独评审。把党务工作岗位作为培养选拔干部的重要平台，健全常态化培训机制，确保党务干部每年至少参加一次集中培训。

党建与业务融合势必会造成新的矛盾。一位院长发问，科主任到底听院长的还是听书记的？什么时候听院长的，什么时候听书记的？

无论如何，对党委书记来说，党建都是必须要深度推进的工作。今后，公立医院要建立党建工作质量考评机制，推行党委书记抓党建责任清单、问题清单、任务清单制度。同时，也将全面建立医院党委书记抓党建述职评议考核制度，医院党委书记每年应向上级党委述职。党建考核结果与医院年度评价结果、绩效和班子调整、干部任用挂钩。