亭林镇规范土地流转情况分析

■ 周月华

近年来，金山区亭林镇认真贯彻落实市、区文件精神，加快推进土地流转规范工作，加强农村土地承包经营权流转管理和服务，逐步把农村土地承包经营权流转纳入市场化、制度化、规范化轨道。

一、土地流转的主要做法

亭林镇区域面积79.12平方公里，有8个居委会，有15个村民委员会，全镇共有户籍数18043户，户籍人口57443人，常住人口100100人。其中村委会户籍数15190户，农村户籍人口51798人，农村常住人口86057人。全镇15个村委会共有农用地面积57946.52亩，耕地面积57772.55亩。截至2018年底，全镇15个村委会流转各类耕地面积共计47441.48亩，其中流转农户承包地面积39497.23亩，涉及流转农户10210户，土地流转率达到了93.51%；签订土地流转合同511份，亩均流转收入约814元，其中种植粮食作物农用地36137.4亩，占全镇流转农用地总面积的76.17%。

（一）夯实工作基础

根据区农委制定规范农村土地经营权流转行为的实施方案，重点开展全镇农村土地全面调查，重点掌握农村土地基础数据，全面完成土地承包经营权确权登记颁证工作，完善农户委托流转手续，逐步实现精细化管理。根据市工商局、市农委、区农委的工作要求，推进土地流转信息化管理，逐步规范土地流转合同。截至2017年底，全镇共通过上海市农村土地承包经营信息管理系统生成便捷、可验证的“二维码”标识的土地流转合同有485份。同时，通过固定的服务场所、加强软硬件设施配套、健全服务制度等方式，因地制宜开展健全土地流转服务中心工作，为有序推进土地流转工作提供了保障。

（二）规范工作流程

在区农经站有针对性的工作指导下，镇土地流转服务中心严格按照《金山区引导土地经营权有序流转发展农业适度规模经营实施办法》进行农村土地流转工作。同时，会同村集体经济组织做好对经营者资格、合同签订、审核、备案和信息录入等服务工作。对于农户自愿流转经营权的承包地，镇土地流转服务中心会同村做好指导服务工作，引导承包户和流入方签订规范的土地经营权流转合同。

（三）加强工作考评

根据区农经站对各镇土地流转服务中心工作的考评要求，亭林镇从硬件建设、制度完善、人员配备、土地流转、纠纷调处、档案管理等方面做好土地流转服务中心工作，不断完善土地流转工作措施，逐步提高土地流转服务中心相关人员的业务水平，逐步加大规范土地流转的引导和服务力度。同时，对于土地流转考评情况优秀的村集体经济组织，适当给予奖励，确保土地流转规范有序。

二、土地流转的主要特点

近年来，随着国家、市、区一系列惠农政策的出台，镇政府高度重视农村土地流转工作，在不断完善土地流转服务机构的基础上，稳步推进农村土地流转，适度发展土地规模经营，农村土地流转逐步显现出一些新的特点。

（一）流转形式单一化

目前，亭林镇农村土地流转主要以转让形式为主。其中90%的农村土地由农户委托村民委员会统一对外流转，10%的农村土地由承包户自己耕种或者直接流转。流入方基本为本村集体经济组织成员。

（二）流转模式多样化

亭林镇农村土地流转模式主要有以下四个类型：一是家庭农场型。以家庭生产经营为主，通过较高的生产技术和管理水平，对土地实行规模化、专业化经营，流转面积达到23262.16亩，占流转土地的49.03%。截至2018年底，全镇共申报培育家庭农场168家。二是企业带动型。以农业龙头企业为主体，发展规模高效农业，流转面积达到9803.66亩，占流转土地的20.66%。如上海银龙农业发展有限公司流转油车村土地456.8余亩，开发建设高效生态园，集种植、加工于一体，促进了农业发展的产业化。截至2018年底，全镇共有19家农业龙头企业。三是合作经营型。以农民家庭合作经营为基础，成立农民专业合作社，发挥组织优势，实现规模化种植和标准化生产，提高农业经济效益，流转面积达到5441.63亩，占流转土地的11.47%。如上海点甜农业专业合作社和上海荷之轩花卉种植专业合作社，整合资源，充分挖掘地方特色文化资源，发展休闲特色农业，打造富有地方特色的亭林现代农业。截至2018年底，全镇已发展36家农村专业合作社。四是大户承包型。由种植大户从村委会将农户闲散土地集中起来进行规模耕种，共计流转面积达到3610.72亩，占流转土地的7.61%，种植大户基本为外村村民。截至2018年底，全镇共有种植大户13户。

（三）流转期限短期化

根据金山区委文件要求，为了稳定家庭农场和规模化经营的发展，需要调整“一年一流转”，适当延长土地流转期限，根据土地流转用途，合理确定流转期限，粮食种植用途的流转年限可确定为3年，蔬菜、花卉和水产可确定为3－5年，果树可确定为10年左右，但土地流转期限必须在本轮土地承包期以内。目前亭林镇实际土地流转用于种植粮食、瓜果、蔬菜等的流转期限一般为1年，用于水产养殖、花卉种植的流转期限一般为3年，流转期限相对都较短。

三、土地流转的主要成效

（一）优化了农村资源配置

土地流转使劳动力、土地、技术、机械等生产要素得到优化配置，有效提高了劳动生产率、土地产出率。土地流转还促进了小规模生产条件下难以实施的产业规模化、标准化、品牌化建设问题。亭西村农业大户杨国良流转380亩土地用于种植高品质水稻，已拥有自主品牌“南梗”。

（二）促进了农村产业结构调整

在全镇流转的农村土地中，除保障粮食种植的基本农田外，积极发展用于长期蔬菜种植、苗木种植、果林种植、花卉种植、瓜果种植以及水产养殖等优势产业，做到了优势产业不断发展壮大。

（三）扩大了农业规模经营，提升了农业产业整体素质

目前，全镇土地流转规模在100亩以上的有26800多亩，规模经营户已达181户以上。龙头企业、专业合作社、种养大户等新型主体通过流转土地的形式进入农业，使农业的生产经营方式和组织形式都发生了巨大变化。企业利用技术、资金、管理、人才优势研发产品、开拓市场；合作社按照企业加工要求组织开展规模化、标准化生产；转出土地的农户不仅通过土地流转机制分享了规模经营的好处，而且还为再就业增收创造了条件。通过土地流转使农业产业体系得到整合，组织化水平得以提升，竞争力不断增强。

（四）促进了农村劳动力转移和农民增收

土地流转使转出经营权的农民在获得流转收益的同时又获得其他产业劳动报酬收入，转移了多余的劳动力。此外，规模经营主体从降低成本、增加产量、提高土地利用率等方面获得土地收益的增加。

四、土地流转中存在的主要问题

（一）土地流转程序不规范

一是土地流转行为不规范。仍存在部分农户自发流转，随意性较强，由于流转的对象多是相互熟悉的邻里或亲戚朋友，流转合同基本上是口头协议，没有书面合同，造成流转合同及手续均不规范，容易导致流转纠纷，也不利于相关部门的数据统计。有些农民恋土情结较为严重，认为只有将土地紧紧掌握在自己手里，才能丰衣足食，因此，宁可粗放经营，也不愿将土地流转出去。特别是取消农业税又实行粮食补贴后，一些私下流转出去的农户，又吵着要收回自己耕种，造成纠纷不断。

二是土地流转合同不规范。全镇虽有485份合同经土地流转服务中心监管与审核后签订，但也存在手续不规范、条款不完备等问题，对于土地流转双方的权利义务及违约责任等均没有明确的规定，流转双方的利益均不能得到有效的保障，一旦出现纠纷无法追究责任，调解工作也非常困难。

三是土地流转管理机构的职能不明确。虽然镇成立了镇土地流转服务中心，村里也落实了一名土地信息员，但镇与村承担了土地流出方、土地流转交易手续办理机构以及行政审核职责等多重角色，导致镇、村两级土地流转办事机构“既是运动员，又是裁判员”。机构内工作人员紧缺，每个工作人员均一人身兼多职，无法将提供土地流转信息统计收集、开展政策咨询、审查流入方资格、实施土地公开流转交易程序、指导合同签订以及调整纠纷等职能真正落实，土地流转管理机构职责不明，管理缺位，职能冲突，流转行为无人监管，流转纠纷无人解决，难以真正建立规范、有序的土地流转运行机制。

（二）土地流转存在“非粮化”现象

在土地流转过程中，亭林镇用于粮食种植的土地出现了“非粮化”现象。当前，农业资料费用在不断上涨，而粮价上涨幅度有限，且农业资料涨幅大于粮价涨幅，受经济利益驱使，流转土地大多用于种植收益较高的经济作物。从全镇流转情况看，有8735.95亩流转土地用于经营蔬菜、林果、花卉等“非粮”农业，占流转土地的18.41%；有2568.13亩的流转土地用于发展苗木、基础设施和农用仓库等“非农”行业，占流转土地的5.41%。

（三）土地流转期限不稳定

目前，全镇土地流转期限不稳定。大部分土地经营权流转合同的时间为1－3年或3－5年 (含口头约定)，由于土地流转期短，加之城市的规划建设，许多农村土地被大面积征用、占用，土地流转不稳定，土地流入方很难进行长期种养计划，更不愿意投入成本购买大型农业机械，进行农业基础设施的整修，而在粮食生产中，大型农业机械购置、农业基础设施改造、农田土壤结构改良等都需要进行长期投资和规划，从而影响了土地的可持续利用以及农业的可持续发展。

（四）土地流转费及保证金拖欠严重

亭林镇推进土地流转工作前期，为鼓励农户、合作社等参与流转，未设置土地保证金，对土地流转费收缴时间，虽有规定，但执行不严，慢慢的变成了先租后付。近几年，随着土地流转范围与面积不断扩大，也逐步规范土地流转费与土地风险保证金的收取，并明确规定土地风险保证金与土地流转费需要在合同签订前支付。截至2019年4月底，全镇收取2018年度土地流转费共计3743.21万元，收取率为96.9%，土地风险保证金共计收取1145.82万元，收取率为80.62%。个别规模经营户不仅拖欠2018年度的土地流转费，甚至还拖欠上一年度的土地流转费。

五、规范土地流转的对策建议

（一）切实落实各部门土地流转管理职责

1.因地制宜定政策，加强领导，加大扶持力度

建议把农村土地流转工作纳入镇级政府的重要议事日程，由分管领导统一领导、综合协调全镇的农村土地流转工作，把农村土地流转同美丽乡村建设、农村综合配套改革、创新农村经营管理制度、发展现代农业、加强农村基层组织建设等工作有机结合起来，加大扶持力度，从资金、政策等方面给予倾斜。根据本镇实际情况，以“规范土地流转程序、规范土地流转合同和规范土地流转行为”为根本目标，从镇级层面制定切实可行的实施方案和农作物种植考核办法，由镇政府发文统一推广落实至各村，不断完善相关部门与村委会职能，并号召村民协同管理，共同强化土地规范流转以及全程监管。

2.充分发挥部门职能作用，加强协调配合，加大监控力度

镇农技站通过对耕地特别是基本农田的保护和监管，通过土地利用总体规划和对土地整理、农业综合开发等项目的建设，来改善农田基础设施条件，为农村土地规模经营打好基础；通过产业导向规划、后续经营中的监督管理、推广农业技术方面的培训，来提高土地种植户种植技术与技能。进一步加强财政、经管、农技等部门的协调配合，保持及时有效沟通，保障土地流转相关信息通畅，共同致力于土地规范流转的全程监管工作。各部门探索建立土地流转监控体系，加大监控力度，确保土地流转的实效性。对土地流入方的经营状况进行全程跟踪与监督，督促流入方严格履行土地流转合同，坚决避免土地流转“非粮化”、拖欠土地流转费及保证金等现象发生。对于违反土地流转合同的流入方，相关部门应督促其在规定时间内整改，对于不整改或整改不到位的流入方，采取“一票否决制”，强令退出。将不诚信流入方纳入我镇土地流转信用信息库，为我镇相关管理部门提供管理、监控、考核与执法依据，确保我镇农村土地健康有序的流转。

3.聘请专业机构，加强专业考核，加大跟踪管理

各部门可共同聘请相关专业机构对流转后土地进行长期跟踪管理，加强土地流入方的经营资质、种植情况、履约能力、经营项目、技术装备、环境保护、社会信誉等方面的专业考核，加大土地流转后续跟踪管理力度。考核结果也可以作为后续土地流转流入方资格审查、土地流转补贴申请以及奖励申请等的依据。

（二）健全农村土地流转机制

1.健全镇级土地流转服务体系

组建以“一个中心、一个土地信息员、一个交易所”为运作模式的农村土地流转交易服务体系，即镇级土地流转服务中心，村级土地信息员，专业土地流转交易平台。镇、村两级以及土地流转交易平台按照各自职责，落实到位，即落实镇级土地流转服务中心的土地流转信息统计收集、法律政策咨询、土地流转交易项目审核、建立土地流转档案、出具可验证的“二维码”标识的土地流转合同、调处合同纠纷等职能；落实村级土地信息员准备并递交土地材料及申请、土地流转后续监督管理等职能；落实土地流转交易平台信息发布、流入方审查资格、组织交易、制定规范流转合同、土地流转保证金及流转费的收取划转、出具交易凭证等职能，实现依靠市场调节完善流转机制，确保土地流转合理合法、规范有序的进行。

2.健全镇级土地经营权流转综合评审小组

根据镇农业发展特点，由镇政府分管领导牵头组建以镇经管、农技、村两委等部门和相关人员参加的土地经营权流转综合评审小组，对土地意向流入方进行严格的资格核查，对不符合土地流转受让资格条件、具有不良流转行为记录的意向流入方必须严格把控。镇级土地经营权流转综合评审小组严格按照综合评审标准，重点对意向流入方的经营资质、种植情况、履约能力、经营项目、技术装备、环境保护、社会信誉等情况进行综合评议，进一步强化农村土地经营资格核实管理，创造公平公正的流转环境。

3.健全镇级土地纠纷调解机构

建立健全镇级农村土地纠纷调解机构，设置调解办公室，配备专职工作人员，着力解决各类农村土地纠纷。

（三）提升土地流转农民参与度

利用各种行之有效的方法，大力宣传土地流转程序，公开土地流转合同、土地流转费和保证金缴纳情况，用图纸绘制土地流转地块并公示流入方姓名，让农民知晓土地流转全过程。农户委托村集体经济组织流转承包的土地，农民是最直接的受益者，让农民参与到土地流转中来，监督土地流转全过程，可以真正实现规范土地流转。