新时期境外人员居留管理问题研究综述

摘 要 中国对外开放的大门越来越大，外国人来华、港澳台同胞来大陆的人数在逐年递增。地方公安机关境外人口管理工作任务加重。目前地方公安机关外国人管理工作中存在着包括部门协同、信息资源共享、激励机制在内的机制层面的问题;包括民警、境外人员、其他行政相对人在内的人员层面的问题;以及法律层面的问题。对港澳台居民入境后管理工作的关注较少。全球化、信息化时代应当运用国际化的视野去发现涉外管理工作中的问题，寻求现代化治理手段与智慧的治理方案。

关键词 境外人员 部门协同 信息共享 居留管理 住宿登记

基金项目：福建省中青年教师教育科研项目“犯罪防控视域下在闽境外人员管理研究”（项目编号JAS160632）阶段成果。

作者简介：陈晗婧，福建警察学院讲师，研究方向：治安学。

中图分类号：D63                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.070

一、绪言

（一）研究背景

根据2010年全国人口普查资料的汇总数据，2010年11月1日全国共有境外人口1020145人。其中港澳台居民共426313人，外籍人员593832人，分别占境外人口总数的41.79%、58.21%。普查的对象不包括在我境内短期停留的港澳台居民和外籍人员。居住时间在一年以上的人员占境外人口总数的66.96%。境外人员来大陆或来华目的以商务、就业、学习、定居为主。2012年4月公安部副部长杨焕宁在向全国人大常委会的报告中介绍，2000年以来外国人入境人数以年均10%左右速度递增。2013年国家提出建设“一带一路”的合作倡议以来，在经济、政治、文化等对外交流的同时更多境外人员入出中国国边境。北京、上海、广州城市以外，其他城市的境外人员也增长。

我国不是一个传统移民国家，新中国成立以来并未成立过专施移民管理的独立的行政管理部门，与境外人员相关的行政管理职能分散在国家各部委。为了适应日渐重要的境外人口管理工作，2018年4月国家成立移民管理局，由公安部管理，目前地方机构改革还在进行中。境外人口管理任务增多，但不少地方政府对境外人员管理与服务的水平未能及时跟上形势发展的需要，管理方式与措施还比较粗放。我国原本就有着巨大的人口基数和庞大的境内人口流动量，叠加上日益增长的境外移动人口，这将会给管理服务部门带来新挑战，如果管理部门未能及时变革工作方式，恐难适应国家对外交流的需要。

（二）概念明晰

本文所探讨的“境外”是指中国大陆的边境之外。而“境外人员”包括不具有中国国籍的外国人员，和香港、澳门、台湾居民。“外国人”指不具有中国国籍的人，包括外籍华人。目前有大量华人停留、居留我国境内，是我国涉外管理工作对象中特殊的一群人。

境外人口管理指我国政府有关主管机关依据法律，对境外人员进入、通过、居留、就业、旅行、离开我国等各项事务所实施的管理。本文所探讨的境外人口管理立足于地方公安机关的职责，即境外人员入境之后公安机关对其合法停居留、合法就业、遵守法律规定、履行法律义务的管理。公安机关境外人员管理既为了维护本国的国家权益，也是为了保护境外人员的合法权益，既要预防境外人口在我国境内实施犯罪也要保护其合法权益在我国境内免遭受侵害。

下文将对境外人口居留管理研究进行梳理与探讨。

二、地方公安机关境外人口居留管理研究

对于境外人员居留管理已经存在大量的研究，包括来自实务界与学术界的观点。其中北京、上海、广州等大城市由于在实务中面临的问题较多，实践经验丰富，针对这些城市涉外管理的研究相对较丰富。

（一）对外国人居留管理存在问题的研究

外国人管理工作存在问题的研究大部分来自于公安出入境部门及基层派出所民警实务工作。一部分来自学术界的研究也是密切结合管理工作实际而提出。目前管理问题主要存在于以下几个方面。

1.机制层面的问题

（1）部门之间的协同机制尚未理顺。目前涉外管理的职能分散在公安、外事、宗教、工商、税务、民政、人力资源与社会保障、教育、旅游、海关、出入境检验检疫等部门。北京市公安局的韩磊提出，各分管部门只对管辖范围内的事务负责，部门之间需要协调的事项较多，行政流程手续复杂，造成管理效率低下。各管理部门之间分工不明确，存在管理上的漏洞与缺位。公安机关在外国人的停居留、住宿、就业管理工作中不可避免需要其他行政部门提供协作与信息资源。同时公安机关也可以为其他部门提供信息支持，比如：驻外签证签发机构在决定是否签发签证时可以参考申请人在中国守法历史记录。但是目前地方政府部门之间的信息共享以及日常工作衔接尚未完全顺畅。

数据资源不能实现充分整合利用，制约着公安涉外管理信息化水平和整體效率。一方面在公安机关出入境管理部门内部，各省市之间的信息系统相互独立。另一方面出入境系统只是完成了出入境管理静态信息的处置，缺乏兼容性，与其他公安业务部门信息系统的信息一致性和互访性较差，查询不便。早在2002年北京市公安局东城分局的陈淑华、吕九光在研究中就已提出住宿管理应和入境、出境管理工作结合起来，使入境签证、入境居留和出境注销三方面的管理形成一个相互联系的整体。信息共享要有所突破，从申请签证开始到出境终结的全过程中情报信息系统必须做到各系统、各部门、各警种的信息共享。但信息共享问题至今还在解决中。还有，公安机关与政府其他部门之间的信息共享也存在问题。各部门政务信息之间未实现资源整合和信息实时传递，造成涉外管理的信息平台多、权限分割，资源丰富却无法充分开放利用，形成一座座“信息孤岛”。涉外管理的最前沿单位往往掣肘于信息不畅与查询不便，影响辖区涉外管理和涉外案事件的快速、有效处置。

（2）境外人口管理的制度设计的理念未摆脱静态管理思维惯性。纵观我国古代，国家管理者通常通过法律要求居民向所在地政府申报个人信息及变动情况，迁移须提前获得官方批准，在迁入地重新登记个人信息。通过这种方式维持人口低流动率与社会秩序。这种静态管理方式已经无法适应今天的社会。

北京市公安局的韩磊认为北京市实现了对外国人的常态化和规范化管理，但是这种管理模式是以公安机关为中心的管理模式，过分强调强制管理职能，忽视了政府部门的服务和市场引导职能。外国人应享有的服务没有跟上，导致很多外国人参与社会活动的积极性不高，甚至产生了抵触情绪，拒绝配合公安机关和社区服务部开展居住登记工作。今天地方公安机关在管理工作中依然抱着静态社会形态下的强制性管理理念，希望通过法律要求对方履行义务的方式来实现管理，这种施加单方义务的管理方式与外国人的需求不相适应，很容易引起反感甚至抵制，收不到好效果。

（3）一些地方公安机关尚未重视涉外管理工作。由于目前一些城市的外国人数量不多，涉外管理问题不突出，地方公安机关未能转变理念、着眼未来的发展、跟上中国对外开放形势的需要，未将外国人管理纳入基础工作范畴。一些公安业务系统开发时并没有考虑到涉外管理的需要，信息系统里没有设置外国人的选项。对外国人管理工作的激励机制也不够，不能激励民警对外国人管理工作的重视。

2.人员层面的问题

（1）民警方面的问题。除了各专业警种办理涉外案件之外，境外人口日常管理由各级出入境管理部门和基层公安派出所承担。目前地方出入境部门能够承担起一线巡查的专职警力数量不足，工作中存在着重审批轻管理、重打击轻管控的问题。即便是北、上、广三座城市也存在着有限的专职警力疲于应对“三非”案件、涉外安保、领馆联络、指导派出所境外人口管理，指导涉外宾馆境外人员住宿登记等等工作的问题。地方派出所本身就承担大量基层基础工作，在有限的警力里抽出人手从事境外人口管理，工作难免完成地简单粗糙。比如：2012年上海市虹桥镇派出所警力仅60余人，辖区就居住了37000余名境外人员。

另外，民警素质的相对不足也限制了职能的全面发挥。基层一直面临着外语人才匮乏的窘境，不少民警看不懂外文证照信息。也不擅长与外国人沟通，尤其那些来自小语种国家、不懂中文的外国人，大多数基层民警无法与之直接交流，基础工作中重要的联系、走访、查验、盘查等工作难以有效开展，直接影响到民警开展外管工作的积极性和主动性。派出所的外管民警基本上是由社区民警兼任，由于受语言、专业素养、工作经验等方面的制约，对境外人员多抱着“不愿管、不会管、不敢管”的心理，造成公安机关主动发现散居社区境外人员违法情况的能力不足。

（2）外国人方面的问题。由于涉外管理的部门太多，外国人很难弄清楚各部门分管职责和事务办理流程，加之语言交流障碍，外国人普遍存在畏难、无助甚至对立情绪，不愿主动配合开展管理工作。根据《出境入境管理法》外国人须履行住宿登记的义务。一些初次来华的外国人，由于语言不通，中国政府在法律法规宣传方面途径有限，形成外国人对中国的法律法规不了解，不清楚住宿宾馆以外住所的须向公安机关申报住宿登记。据《在穗外国人生活状况调研报告》的调查结果，对最基本的“入境24小时内要到当地公安机关办理登记”这一法律条文，有高达56.9%的外国人表示不知道。有些外国人知道要申报住宿登记，但是因为语言不通，环境不熟悉，找不到申报住宿登记的部门而放弃了。

更为棘手的是由于文化与观念的差异造成外国人不配合管理。无论是长期居住境外的华人还是非华裔外国人，经常难以适应中国警察的管理。一些国家、地区的政府以及警察部门对居民的管理很宽松，居民有较强的保持个人生活私密性的心理，往往将自己的居住环境、活动内容、交往的圈子视为个人隐私，认为中国警察调查这些情况是对他们生活私密性的侵犯。因而对中国警察的管理方式比较反感，不愿接待家访，不喜欢与警察打交道，给公安机关日常管理工作增加了难度。并且境外人员社会融入度不高，邻里往来少，民警通过走访调查也几乎无法获得有效信息。

在福建等省份外籍华人较多，一些文化水平和外语水平不高的华人，以及寄养的外籍未成年人的中国监护人，由于看不懂护照、签证里的外文信息，导致本人或监护对象超期居留中国的违法行为出现。还有一些华人从内心并没有把自己当作外国人看待，不理解也不遵守外国人住宿登记规定。而华人和东南亚国家的外国人在外形上与中国人相似，给基层民警在日常工作中识别发现、主动掌握情况带来困难。

（3）其他行政相对人方面的问题。在涉外管理当中还涉及其他相对人，如：旅馆、房屋租借人、留宿外国人的人员、雇用外国人的单位、留学生所在的学校，他们同样负有相应的法律义务。其中住宿登记管理方面面临的问题最多。《出境入境管理法》第39条规定，外国人在中国境内住宿应当办理住宿登记。住宿登记分为两种情况，一类是住宿在宾馆，另一类是住宿在出租房、自购房、亲友房屋、单位住房等非宾馆场所。宾馆已纳入特种行业管理，住宿登记相对规范，登记率高，但是也存在各类旅馆登记住宿从业人员素质与责任心参差不齐、工作人员流动性大，登记住宿旅客信息出错，造成信息不实的问题。

住宿在宾馆以外场所的情况，则存在着住宿申报率不高的问题。目前房屋租赁市场未得到有效规范地管理，房屋出租人、留宿人等没有申报租客、被留宿人信息的情况时常发生。还有一些成功的外籍人士选择高档社区购置房产或长期居住。这些高档住宅小區的物业管理部门以保护业主隐私为借口，对基层派出所民警社区走访工作采取不配合、不支持、不合作的态度，造成这类小区外国人居留情况失控，客观上为“三非”境外人员躲避政府管理提供了藏身之地，为长期非法居留的外国人提供便利。近年来出现共享经济下的“民宿”，这类住所尚未从法律上明确纳入旅馆业或是出租房屋进行管理，外国人住宿在民宿类住房的申报住宿登记率极低，民宿所有者与管理者群体权责不清，未能很好地履行申报登记义务。对于留学生的住宿也存在类似问题。虽然《高等学校接收外国留学生管理规定》规定外国留学生在校外住宿应当到所居住地的公安机关办理登记手续。但在实践中，由于外国留学生在校外居住的地点相对分散，主管老师难以掌握准确情况，再加上许多留学生不太了解相关的法律规定，致使实践中公安机关的登记管理制度并不能及时有效地得到遵守。总而言之，住宿在宾馆以外场所的境外人员登记义务履行情况很难保证。

3.法律层面的问题

在外国人管理工作中需要明确基本权利义务的个人和单位主要包括三类：一是负有外国人管理工作职责的国家机关;二是接待、留宿或聘用外国人的个人和单位;三是来华的外国人。公安大学国际警务执法学院的张惠德等学者提出“大外管”行政协调机制存在弱点，对于在协调工作中不及时、不到位的部门难以实现问责处罚。各部门的外管联席会议和外国人领导小组充其量是个磋商机制，没有规定各相关单位的责任，不具备强制性，即使外国人在我境内继续从事违法活动，造成一定的后果，联席会议的各部门也不会有不作为方面的处罚。不少人认为境外人口管理是公安机关的职责，与境外人员接触的个人与单位没有义务参与管理当中。

按照《出境入境管理法》住宿在宾馆以外住所的外国人需要在入住后24小时内由本人或留宿人向居住地的公安机关办理登记，违反规定的按照第76条给予处罚。在实务中，外国人本人24小时内办理登记较为困难，尤其对于初来乍到中国、不熟悉中国法律与当地环境的外国人，必须要有所在单位、学校、留宿人等协助才能完成登记。所以这条法律规定有强人所难之嫌。另外在行为认定当中，对于“24小时”的起始认定存在困难。这条住宿登记的条款在实际工作当中不实用。

民宿等新生事物尚未从法律上明确其属性，外国人留宿于此类住所的情况难以及时掌握，依法追责难度大。上海市公安局项燕调查发现，许多在线短租民宿的经营和日常维护采取托管的方式进行，业主本人对真实情况并不了解，且大量业主并不在本市居住甚至身处境外，在追责过程中怎样认定房东和留宿人间的法律责任关系存在难度，执法成本高。而对民宿或短租房完成交易的平台，由于现有法律中尚无明确其法律义务的规定，无法强制其共享法律风险和责任，承担为入住的外国人申报临时住宿登记的义务。平台只是信息发布及撮合交易服务信息的居间者，并非房屋的实际所有者和管理者，难以从法律层面上认定其为留宿人。因此民宿业中境外人员住宿登记问题的解决有赖于法律规定的明晰。

（二）对港澳台居民入境后居留管理研究

对于港澳台居民入境后管理的研究较为稀少，不成规模。港澳台同胞履行暂住登记义务的意识不强，在执行当中也相对宽松。上海市公安局出入境管理局的郭建新提出现有法规对外国人、台湾居民的住宿登记都有明确法规条款及相应处罚措施，而适用港澳居民、华侨住宿登记法规缺少相应罚则，给公安机关的执法带来较大困难，也无形中助长港澳居民、华侨忽视住宿登记工作。

由于福建省的地理位置及战略作用，福建的学者与民警对来往大陆的台湾居民管理问题有少量研究。厦门市公安局的王联源提出台湾上层人士、记者、海基会成员、顽固坚持“台独”主张的人员、不准入境人员这些台湾重点人员在大陆无论居留多久，均须办理暂住登记。从目前的两岸关系与国家安全角度来看，这个主张敏锐地捕捉到管理上的关键问题。福建师范大学的研究生黃胜元经过调研得出，大部分台湾居民为非恶意滞留，主要系寄养儿童及部分台商、台生，由于对出入境管理法律法规的不了解或疏忽签注有效期导致逾期非法居留。但是对刑满释放台湾居民的管控上存在法律空档。现行法律法规没有明确规定公安出入境部门和司法监狱部门如何就刑满释放台湾居民进行对接管理，对刑满释放的台湾居民管理上存在空白。

三、结语

关于地方公安机关对境外人口居留管理中存在问题的研究属于应用性研究，所以研究者多为相关业务的民警，站在实务工作的立场上提出观点。已有的研究涵盖了管理机制、涉及人员、法律层面存在的问题，实务且细致。但仅仅就事论事，很少跳出现有制度的框框，以宽广的视角去看清问题全貌。虽然这些研究结论都是现实中最急需解决的问题，对于我国这样一个快速发展的大国，这些技术与组织问题的解决并非难事，只需国家层面的发起与投入，假以时日可逐步化解。新时期我国政府面临治理手段现代化的转型。公安机关在涉外管理工作中不仅需要立足现实问题，更需要以国际化的视野与站位，寻求智慧的治理方案。今天这个全球化、信息化的时代，仍抱着传统的管理思维，寻思着如何促使管理对象主动地履行各种申报义务，寻思着如何增加警力依靠充足的人力进行监管，这样的管理方式将渐渐落后于社会需要。当前居留管理问题体现的是国境内外人口自由迁徙的现实与社会管理理念、手段之间的不相协调。我们应当以包容开放的心态去迎接世界范围内的人口流动，以提升服务促进外来人口的融合，实现对情况的全面掌握。

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