监察体制改革中监察组织法制定问题探析

俞俊峰 谢霞

摘 要 目前，監察体制改革及试点工作已经趋于成熟，学术界对监察体制相关问题也有了较为深入的理论研究。鉴于正在起草监察官法等法律，为进一步完善监察法律体系，参考已有的几部组织法，本文拟围绕制定监察组织法深入探究，评析学术界对制定监察组织法的态度，明晰监察组织法制定过程中须坚持的五大立法思路，从监察组织法的框架、涵盖的内容及重点难点等方面提出制定监察组织法的具体路径。

关键词 监察机关 监察体制改革 监察组织法

基金项目：本文系贵州省教育厅高校人文社科基地项目“相关机关配合监察机关调查犯罪问题研究”阶段性研究成果（项目编号：20187d070）。

作者简介：俞俊峰，贵州民族大学，博士，硕士研究生导师，研究方向：宪法学与行政法学;谢霞，贵州民族大学，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.057

一、制定《监察委员会组织法》的必要性与可行性分析

（一）制定《监察委员会组织法》的必要性分析

鉴于《国家监察法》的施行，马岭在论述监察制度立法问题一文中反对“只要对《国家监察法》的条款进行修改以及对监察机关的组织制度、内容、基本原则、监督制度的措施和程序等条款进行完善，没有必要再制定新的立法文本”的观点。本来，已经失效的《行政监察法》中的第二章、第三章和第四章的内容可以扩大和丰富《国家监察法》的相关内容。但是，对于整个法律体系来说，由于每一个立法文本规范的对象的领域不同，因此每一个可以用法调整的领域均需要制定立法文件。换句话说，监察组织法同《国家监察法》相比，是组织法同行为法的区别，两个立法在性质上明显不同，将这些内容混合在一个法律中是不合适的。现在，需要从完善监察法律体系的角度出发，不仅要扩展监察制度的相关内容，还要调整其结构，可以由监察组织法专门就组织、制度、成员、权力和活动原则作出规定，包括监察机构的职权设置及权限分工，其中应当设置监察机关自我监督机构。

我国至今未制定监察组织法，究其缘由，还得探析监察制度的历史地位，在监察制度最初设立之初，监察制度设在行政机关内部，以《国务院组织法》《地方人大和地方政府组织法》作为法律依据。但监察制度改革之后，监察委员会有新的法律地位，不再属于政府的组成部门，所以，它应当同其他的国家机关一样，除了拥有“一府两院”的地位，还应当由全国人民代表大会专门为其制定组织法，搭建监察委员会的组织框架，不在法律规制方面搞特殊待遇，在增加监察法律规范的同时，不断提升监察机关的法律地位。为此，应当对监察委员会的法律地位予以肯定，并赋予其应有的法律待遇，使监察委员会同人大、法院、检察院等其它中央国家机构一样，也有相应完善的监察法律体系，包括组织法、相关的行为和程序法，这样，监察委员会才算得上从宪法层面对其法律地位予以肯定。此外，组织法作为基本法，有其特殊的法律地位，只能由最高权力机关制定，监察组织法作为组织法的一种，也应由最高权力机关制定。有此依据之后，其他立法机关可以完善其他监察制度的法律文本。监察委员会还可以制定相应的实施细则，形成我国监察法治保障制度的分支，而监察委员会组织法也属于这一法律体系，且将在这一法律体系中发挥基础作用。

（二） 制定《监察委员会组织法》的可行性分析

检索整个监察法律体系，我国还未对制定监察组织法。自监察体制改革之后，在现有的中央国家机构中，监察机关同公检法处于同等重要的地位，而人大、检察院、法院均有组织法，且实现法治的一个重要前提是制度的统一性，结合整个立法体系的分布，监察机关也应该有解决组织架构等作用的组织法，有部分学者也在呼吁制定监察组织法，但到底该如何制定、应遵循哪种立法思路以及解决问题的具体路径等都没有给出详细的研究思路。

在论述制定监察组织法是否可行之前，必须先明白组织法和行为法的出台顺序，理论上来说，一般先有组织法，然后才有行为法，先在组织内部构建权力体制，然后才开展相关活动。然而，在实践中，也会有两部法律同时颁布。例如，法院和检察院开展司法活动，当然需要以刑法和刑事诉讼法作为法律依据，所以两部法律文本是同时颁布的，但其也拥有规范自身行为准则的组织法，监察委员会也应如此。由于《国家监察法》已经出台，此时已无需再讨论监察组织法和行为法立法的先后顺序，立法者只需在结合我国国情和实践的基础上，整理好制定监察组织法的立法思路，参考框架，由于组织法的立法文本已有《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《人民检察院组织法》《人民法院组织法》及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，在这些组织法文本的借鉴基础上，建立起相应的监察组织法是可行的。

二、监察组织法的制定思路

制定监察组织法，除了要巩固监察体制改革过程中已经形成的理论和实践成果，也要考虑现有的法律制度和法律秩序的协调和稳定，还要发挥《国家监察法》顶层设计的作用，对中央和地方贯彻落实该基本法的情况汲取经验和教训，并善于结合国外的有益经验，同时要充分重视我国的实际情况。如若今后计划要制定监察组织法，应秉持着正确的立法思路。协调好监察组织法同宪法、党内法规及其他法律之间的关系。

（一）体现出监察内部机制的协调性

目前，我国有许多机关承担着法治监督和反腐败的职能。例如，政府组织内部设有预防腐败部门，还有监察机关内部的反腐败、反贪污和预防职务犯罪的机构，除此之外，还有人大监督、检察监督及司法监督，根据这些反腐败机构的分布来看，由于分布于多个机关之间，能充分利用的资源分散，难以形成高效的反腐败力量，造成其监督权的权威性不大，对其他国家机关的监督效率不高，预防效果不好。正如学者们所总结的那样，反腐败制度的重组、制度功能的不协调以及制度建设的不一致，都降低了反腐败预防机制的整体有效性。制定监察组织法，一方面可以保障这种反腐败制度重组，还能够解决内部机构办案的不协调性，对此，制定该法应当将建立集中、高效的监察内部机构作为整体的核心目标，使监察委员会在行使监督权、调查权、处置权时，优化以往检察机关的反腐败、反渎职和预防职务犯罪职能，保障监察内设机构职权的稳定，以权威性保证监察监督的效率。此外，还需要区分审计机构的监督权，由于审计监督的重点在于行使公权力的人合理有效地使用财务资金的行为，这种监督作为一种特殊监督，涉及的是金融和经济领域，因此无需将其纳入监察委员会的内设机构，但可以在制定监察组织法时，要求审计机关保障监察机关行使职权。在实践中，监察委员会也可以与审计机构共享部分信息和情报，建立起规范化合作机制。

（二） 坚持有权必有责的理念

对拥有公权力的人，为防止他们滥用权力，在制定立法时，除了授予其职权，还必须要求行使权力时必须坚持权责一致和权力必然受到监督的理念。这个理念包含两个要求：第一，监察委员会作为国家监督机关，要全面监督所有行使公权力的人员，如若有需要，可以同審计、检察机关等部门协同监督，实现资源共享，避免盲点;第二，监察机关须实现自我监督，避免内部组织之间超越职权、滥用私权。所以，在制定监察组织法时可以考虑用明确的法条规定由哪个内设机构对同级的其他机构行使权力拥有监督权和对该权力的行使进行评估。通过重视监察体制的立改废释，明确监察委员会的职权和程序，按照法定职责必须为、法无授权不可为的理念规范监察委员会。

（三）理论与实践互相贯穿的思路

每一个新出台的法律文本，在对其贯彻落实的过程中，可以对一系列法律条款，甚至整个法律体系进行实践检验，评估法律文本的立法质量。在考虑设立监察委员会之初，中央决定选择北京、山西、浙江这三个省份，作为开展国家监督体制改革试点的区域，选择上述三个省市作为首批试点区域有其特殊的意义。由于北京为首都和政治权力中心，在反腐败和廉政建设方面对其他省份具有导向性的效应。山西省曾经是一个受到严重打击的腐败地区，也是重建政治生态的重镇，对其进行体制改革试点具有典型意义;浙江是改革开放的前沿区域，经济发达，遏制电力寻租和电力货币交易的压力大，对其进行改革可以对其他经济发达地区起到示范作用。在实践的过程中，除了获取了充足的经验，仍存有一些更深层次的问题需要不断的实践来探索才能找到答案。如果今后有机会出台监察组织法，同样需要提出优化监察机关内设机构职权的方案，并选取一些地区进行试点，获得最高效的监察机关办案模式。例如，监察委员会办理案件应如何采取保证审批程序的正当性;如何进行内设机构之间的衔接;如何分工负责。在监察体制改革中，应予以充分重视可以从不同方向、对不同的侧重点开展试点。完善一项制度的过程中应遵循顶层设计，结合实践不断探索、修订和改进，因此，制定监察组织法须在坚持顶层设计的同时，提炼实践中发现的问题，并将有益经验纳入到监察法律体系的改革中。

（四） 域外有益经验与我国国情的有机结合

现代意义上的监察制度起源于瑞典。瑞典颁布宪法时，设立监察员这一职位的目的是为了加强对国会行政权力的控制，并通过制定《监察专员法》，从法律层面确认监察制度的地位。自此之后，世界各国都开始在自己的国家开展监察试点，大多数国家建立起自有的监察机构。由于各个国家制度的不同，监察机制的具体结构和立法形式也不同。我国在借鉴国外监察机关在反腐败和管理行政职能方面的有益经验时，也要把握中国的实际国情。也就是说，即便其他国家已经有十分完善的国家监察法律体系，但如若不适应我国国情，与我国的国家制度和法律秩序相违背，我国也不能予以借鉴。从监察机关的组织体系来看，大多数国家将监察机构设立在国会内部，但有些国家将其归入司法机关管辖范围。在一些国家，监察机构属于国会之外的机构，成为解决社会生活中的突出问题的专门监察员，例如瑞典儿童监察员和匈牙利少数民族监察员。与此同时，中国数千年历史的制度经验也值得借鉴。中国的监察体系历史悠久，它始于周朝，在秦汉时期蓬勃发展，它已经持续了数千年，孙中山先生在近代所倡导的监察权理论，对现代监察体制的改革具有指导意义。

（五） 协调监察组织法同宪法和其他法律的关系

第一，《宪法》作为我国的根本大法，是其他立法文本的依据，《检察组织法》及《法院组织法》的第一条都规定“为了规范人民检察院（法院）的设置、组织和职权，保障人民检察院（人民法院）依法履行职责，根据宪法，制定本法”。宪法作为所有立法文本的依据，必然不得违背宪法的相关规定。此外，监察委员会在处理腐败和渎职等工作犯罪过程中，如若需要行使监督权、调查权和处置权，也需要依据《宪法》第一百三十五条依法处理。第二，如果今后制定出了监察组织法，对于如何处理其与其他法律的关系，须经过认真研究和分析后，根据需要对相关法律条款进行修改。例如，全国人大常委会按照《立法法》的有关规定，决定在部分地区调整或者暂停适用涉及监察机关的相关规定，但是，该项决定只是暂时的。因此，在开始全面改革之前，须对相关法律条款作出适当调整，以确保重大改革有合乎形势的法律依据。第三，同《国家监察法》相比，两者重合的地方主要体现在监察机关及其职责方面，其他方面都有各自规范的对象。第四，目前，立法者正在进行监察官法的起草，监察官法主要是对监察官的任职、回避、任免、考核、等级、培训、奖惩等制度进行规定，结构大致同公务员法、法官法，同监察组织法相比，有部分重合的条款，例如，监察官法对监察官的任职、任免、考核等制度同监察组织法对监察委员会的人员组成方面会有一定的重合;在培训、奖惩、资金等保障方面也会有部分重合，但前者只是对监察官这一个体进行的具体规定，后者是对整个监察组织进行规定，主要是由于监察委员会组织内部除了有监察官，还有监察辅助人员和行政人员，所以监察组织法调整的对象更广泛。因此，不能因为将要制定的监察官法而否认监察组织法的价值，两者是可以共存的。

三、制定监察组织法的具体路径

（一）监察组织法的具体框架

目前，《全国人民代表大会组织法》《国务院组织法》《人民检察院组织法》《人民法院组织法》，其分别对人民代表大会、政府、检察院、法院的组织进行了规定，并通过不断修改之后，每一项组织法不断地趋于成熟，对制定其他方面的组织法具有借鉴意义。由于纪委和监察委员会在实践中调查犯罪一般都是联合办案，所以在制定监察组织法的过程中，可考虑将联合办案时纪委的职权进行设置。此外，既然监察机关同检察机关、法院属于同一层级的机关，在制定监察组织法时可以参考两者的框架，划分为六章进行规定，具体包括总则、监察委员会的设置和职权、监察委员会的办案组织、监察委员会的人员组成、监察委员会行使职权的保障及附则。在制定的过程中要同《国家监察法》及正在起草的监察官法进行详细地对比，以免混淆两者的具体内容。

（二）监察组织法的涵盖内容

第一，对于总则部分，可以对监察组织法的立法背景及目的、运行机制、办案是否受他人干预、上下级监察委员会之间及监察委员会同其他机关之间的关系进行明确规定。第二，对于监察委员会的设置和职权部分，可以对监察委员会的层级进行详细规定，分为国家、地方及专门的监察委员会，地方监察委员会作为整个监察组织的核心，必须对地方的监察组织的划分予以充分的重视，除了划分级别，还需要对这三级监察组织的设置和职权进行详细规定。如若为纪委和监察委员会联合办案，联合机构的层级又该如何划分，还要规定纪委和监察委员会行使调查、处置、监督权需要进行内部审批的程序。第三，对于监察委员会的办案组织部分，例如，调查职务违法和职务犯罪案件，应当由几名监察官办理，应当为单数还是双数;在下级监察委员会办理案件的过程中，国家监察委员会又发挥着什么职能;监察委员会召开会议，需要多少人出席;监察官遇到重大案件和其他重大问题，又该如何进行程序报批;监察委员会是实行监察官还是监察长办案责任制，纪委同监察委员会联合办案又该如何承担责任;如若需要纪委参与其中，两者共同办案又该如何进行职权划分。第四，对于监察委员会的人员组成，例如对监察委员会的内部人员进行分类，对其任免和罢免的职权由谁行使，通过的比例，任免和罢免的具体程序如何;地方各级监察官员额该如何进行管理;监察人员应该具备什么任职条件。第五，对于纪委和监察委员会行使职权的保障方面，例如，对于财政资金、培训、技术、安全等方面的保障均要作出详细规定，保障监察机关办理案件不受干涉和稳定进行。

（三）制定监察组织法的重点难点

《宪法》和《监察法》均以相同的法律条款，对其他机关应协助监察机关调查职务案件制度作出规定，但仅仅以“其他机关对其予以协助”条款作出规定，对相关机关的范围也没有作出具体规定，这导致实践中其他机关不能及时提供协助。此外，其他机关协助监察机关调查犯罪，无法律条款对协助的标准进行补充规定，其他机关也不知道需要协助到何种程度，这均是监察制度的立法纰漏。对此，制定监察组织法的重点之一在于对监察委员会或者纪委同监察委员会共同行使职权的保障方面进行完善。由于还未制定监察组织法，监察机关组织内部到底如何分配职权处理具体事宜，监察机关上下级之间、纪委和监察委员会之间如何协调办理案件，至今没有法律依据，立法者及学术界均需要扩展理论思维去解决这些问题，这也是监察组织法制定的重点之一，使监察机关在有组织、有授权的前提下开展打黑除恶、反腐败及监督等工作。

制定监察组织法的难点在于：其一，在已有《宪法》《国家监察法》等相关法律对监察制度作出规定的前提下，如何协调好要制定的监察组织法同《宪法》及其他法律之间的关系，使监察组织法在适应形势需要同时，制定该法不影响整个法律体系的稳定发展;其二，在出台一部立法文件之前必须开展试点工作，结合试点的具体情况相应修改文本草案，如何选取具有试点意义的地区提取试点经验是立法者及理论界的需要思考的问题;其三，制定每一项立法文件均需吸收专家、公众的意见，由于监察制度比较远离公众的生活，如何选取能提供有参考价值意见的公众参与到该法的制定中;其四，一部高质量的立法文件需要结合形势的发展而制定，如何在借鉴域外经验的同时结合国家制定组织法的经验及发展形势制定出贴合实际的监察组织法，需要立法者及参与者放宽视野和角度，全面予以考虑这些问题。

参考文献：

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