农村集体土地产权制度改革路径探析

王宇

摘 要：土地是农民的立命之本，也是农村经济的根本，推进农村土地产权制度改革是深化农村改革的重中之重，也是实施乡村振兴战略的重要内容。本文对农村土地产权制度改革面临的问题进行了梳理，在深入分析问题的基础上，遵循把握正确改革方向、坚守法律政策底线、尊重农民群众意愿的原则，从完善法律制度建设、推进土地确权、完善农地流转制度、推进宅基地改革和探索农村建设用地入市等几个方面，对深化农村土地产权制度改革的路径进行了探索。

关键词：集体土地;产权;改革;路径

中图分类号：D422 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2019）04 — 0081 — 03

一、我国土地产权制度的变迁

威廉·配第曾经说过“土地是财富之母，劳动是财富之父”，在诸多的生产要素中，土地是最重要的，土地问题一直为人们所关注。1949年建国以来，我国农村土地产权制度经历了四次较大规模的调整，经历了一个从农村土地农民所有、农民经营，到农民所有、集体经营，到集体所有、集体经营，再到集体所有、家庭联产承包经营的变化过程。

（一）农村土地农民所有、农民经营的产权制度

1949年9月29日通过的《共同纲领》明确指出，必须有步骤地将封建半封建的土地所有制变为农民所有制，由此开始了我国对农村土地产权制度改革的探索。1949年以前，我国土地制度基本是实行封建地主阶级所有制，土地高度集中在为数不多的地主和富农手中，而广大的农户却只占有少数的土地。当时在农村，地主和富农占人口比例仅为10%左右，但却拥有70%--80%的土地。1949年中华人民共和国成立，提出了建立农民土地所有制的农村土地产权制度。1953年的时候，我国土地改革基本完成，土地的封建地主阶级土地所有制被废除，建立了农民土地所有制，实现了“耕者有其田”，标志着我国农村土地产权制度的历史性变革。

（二）农村土地农民所有、集体经营的土地产权制度

1952年起，全国开展农业合作化运动。起初是以自愿为原则成立农业生产互助组，互助组实行集体经营。这种模式，没有改变农民对土地享有所有权。在互助组之后，又开始成立初级农业生产合作社，农民将其所有的土地进行入股，由集体享有使用权，但土地依然归农民所有。这是一种土地由农民所有、集体经营的模式。最后是成立高级农业生产合作社，农民将其土地所有权无偿转让给高级合作社，合作社享有土地所有权，并实行统一经营。土地产权制度逐步由土地农民所有、集体经营过渡到土地集体所有、集体经营。

（三）农村土地集体所有、集体经营的土地产权制度

1958年我国进入人民公社化时期，土地产权制度在保持集体所有、集体经营的基础上，对土地所有权的主体进行了进一步调整。土地所有权由高级社时期土地属于劳动群众集体所有，调整为土地由公社、生产大队、生产队集体所有，形成了“三级所有，队为基础”的农村土地产权制度。

（四）农村土地集体所有、家庭联产承包经营的土地产权制度

1978年改革开放，为了进一步调动农民积极性，解放农村生产力，将土地的所有权与承包经营权相分离，实行二权分置，确立了土地由集体所有，实行家庭联产承包责任制的土地产权制度。这一制度的确立是农业生产关系的一次大变革，在所有权与经营权分离的基础上实行了双层经营体制，既保持了土地的公有性质，又赋予农民经营自主权，推动农村土地产权制度进一步发展。

二、我国农村土地产权制度改革面临的问题

（一）农村集体所有权主体虚位

從《宪法》《土地管理法》《土地承包法》对土地所有权的规定中看，我国实行土地社会主义公有制度，土地所有权分为国家所有和集体所有两种所有方式。具体而言，城市的土地属于国家所有;农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。也就是说我国农村土地实行集体所有制，但是现行立法并未对集体作出明确规定，实践中，我国农村土地集体所有包括三种情况，即乡镇集体所有、村集体所有和村民小组集体所有。由于法律对“集体”没有明确的界定，导致实践中所有权主体虚位的问题。以村集体所有这种形式为例，理论上土地由村集体享有所有权，但是“村集体”是指村委会、村民代表还是全体村民，对此法律上并没有明确规定，因此需要行使所有权时，所有权主体无法确定的问题就暴露出来。

（二）农村集体土地产权权能不完整

土地产权是有关土地财产的一切权利的总和，包括对土地的占有、使用、收益、处分等权利。土地产权属于物权，是具有排他性的权利，因此土地产权中的每一项权利的享有和实施都必须是充分的。但实践中农户不享有完整的土地产权。例如农户的土地使用权不能进行抵押，依照《担保法》的规定，农村的耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押，也就意味着农村居民不能利用土地使用权进行抵押贷款，无法进行融资，所以农村土地产权权能受到了一定的限制，并不是完整意义上的产权。

（三）农村土地产权市场化程度不高

随着深化农村改革的深入推进，土地流转、适度规模经营成为了农村改革的一项重要内容。土地流转可以有效实现土地资源与人力资源的优化配置。一方面通过土地流转、规模经营，土地集中到种田能手手中，提高了生产效率，土地资源得到了优化配置;另一方面，农民将土地流转出去之后，有的进城务工，有的进入合作社、家庭农场等务工，这部分人取得了大量的非农收入，提高了农村居民的人均收入，人力资源得到了优化组合。要加快土地流转，推动适度规模经营，就必须要通过产权市场来实现。但是目前尚未建立完善的农村土地产权市场，从某种程度上降低了土地使用的效率;同时有些地方不是依靠市场而是凭借行政命令促进土地的流转，严重破坏了作为产权主体的农民在产权交易中所享有的权益，导致农民的土地经营权难以实现。

（四）土地经营权流转制度不健全

在我国，土地流转经历了一个从禁止到限制、到允许、到鼓励的过程。土地流转在农村经济发展中起着至关重要的作用，但是目前土地流转的制度却不很健全。一是土地流转的政策配套不完善。财政、金融等部门对新型农业经营主体支持不足，有技术、有能力的家庭农场、种植大户、合作社扩大经营规模面临融资难的困境。二是土地流转市场定价机制尚未建立。由于没有实现土地流转市场化，土地流转时服务中介的功能并未充分显现出来，与之相应的是土地评估机构缺失，土地流转价格不稳定，实践中土地流转期限短，多以一年为期限，影响了土地流转的稳定性。三是土地流转纠纷解决机制不完善。土地流转呈逐年上升的趋势，随之而来的是土地流转纠纷的增多，由于土地流转不规范，程序缺失，形式上还存在口头约定的情况，存在的隐患容易引起纠纷。如何能够快速有效地解决土地流转矛盾纠纷成为了一个迫切需要研究的问题。

三、我国农村集体土地产权制度改革的路径

土地是是农村经济的命脉，也是农民最重要的生产资料，因此农村土地产权制度改革必须要在遵循把握正确改革方向、坚守法律政策底线、尊重农民群众意愿等基本原则的基础上进行。

（一）完善农村集体土地产权的相关法律法规

加快修改《土地管理法》《土地承包法》等涉及农村土地产权制度的法律法规，破解土地产权制度改革中存在的法律障碍，加快农村土地产权制度改革。一是要解决农村集体土地所有权不明晰的问题。如何让农村土地所有权真正落实到农民头上是当前必须进行解决的首要问题。二是要界定农村土地承包权和经营权的法律地位和权利边界。法律仅规定土地承包经营是用益物权，但是农村土地产权制度改革，实行“三权”分置，将土地承包经营权中的承包权与经营权相分离，那么承包权与经营权的法律地位及性质就成为了又一个必须要明晰的法律问题。从实际情况看，土地承包权是基于农村村民的村集体成员身份产生的，侧重于身份权，而经营权则属于财产性權利，其具有用益物权的性质。因此明确农村土地承包权和经营权的权利边界和法律地位，是深入推进农村土地产权制度改革的关键所在。三是要明晰利用土地经营权进行抵押的合法性。农民融资困难是阻碍农村经济发展的重要因素之一，为进一步拓宽农村融资途径，完善农村土地产权权能，应当允许土地经营权进行抵押。现在正在进行农地使用权抵押试点，但是现有法律体系中，土地经营权是不可以用于抵押的，而且农村土地承包权具有身份权的性质，不适宜进行抵押贷款。因此必须修改相关法律，确认土地经营权的物权性质，允许土地经营权抵押。

（二）稳步推进确权登记工作

土地确权是农村土地产权制度改革的基础性工作。明确土地的所有权、承包权、经营权的主体是推进农村土地产权制度改革的前提和基础。对于农村集体土地的确权工作应当稳步推进，一是要加大宣传引导力度，让农民了解为什么要确权，确权对农民有什么好处，这样农民才会理解和支持农地确权工作，进而推进农村集体土地确权工作的顺利开展。二是要做好确权登记颁证工作，以农村的土地台账等作为依据，切实做到“以事实为依据，以法律为准绳”，对确权的土地进行登记颁证，给农民吃上定心丸。三是要妥善解决土地确权过程中出现的矛盾和纠纷，农村土地确权必须要严格依照法律政策规定进行，没有相关依据的，应当协商解决，协商不成的，可以通过诉讼等合法的途径进行解决。四是要加强协调与监督，通过确权登记公示、建立纠纷排查调处机制等方式，与农户、村集体进行有效沟通，化解在土地确权中存在的矛盾和纠纷，保障农村土地确权工作的顺利开展。

（三）完善农村土地经营权流转制度

农地“三权”分置的目的之一就是放活土地经营权，推进经营权流转，因此必须完善土地流转的相关制度，规范土地经营权流转行为。一是要规范土地经营权流转合同。由于农户的法律素养普遍不高，因此不愿或者不会签订土地流转合同，即便签订了书面土地流转合同，也并不规范，容易引发矛盾和纠纷，因此政府应当大力推行土地经营权流转标准合同文本的使用，降低土地流转的法律风险。二是要引入市场机制。在市场经济体制下，市场在资源配置中起决定性作用。要放活农村土地经营权，就必须要引入市场机制，充分发挥市场对土地资源配置的决定性作用，从而优化土地资源配置，实现农地流转效益的最大化。三是要提高政府服务水平。通过搭建土地经营权流转平台，在平台中发布土地经营权流转信息，为农民提供法律咨询以及融资贷款等服务。四是要建立多元化土地经营权流转纠纷解决机制，通过人民调解、仲裁、诉讼等多种方式化解土地流转过程中的矛盾和纠纷，使农村土地流转纠纷和侵权行为能够得到及时解决，保证农地经营权规范有序流转，保障流转土地双方的合法权益。

（四）放活农村宅基地和农民房屋使用权

2018年中央一号文件在深化农村土地制度改革部分指出，要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策。农村宅基地使用权是村集体给予本村村民的一种福利性质的土地使用权，具有身份权的内容，是只有本村村民才有资格享有的一种权利，因此法律规定不允许农村宅基地使用权进行转让，只能继承。但是随着经济发展和城市化进程的推进，大量的农民外出务工，还有一些农民进城定居，农村闲置的宅基地如何盘活就成为了一个关注焦点。放活农村宅基地，首先要实行宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。由于宅基地具有身份权内容和福利性质，所以在宅基地流转中常常会出现集体成员与非集体成员之间的矛盾。其次，要积极推进农村宅基地使用权流转。宅基地“三权”分置，将宅基地中的资格权，也就是身份权分离出来，仅通过流转使用权就能够化解目前宅基地流转的困境，可以让闲置的宅基地取得一定的经济效益。再次，开展农村闲置房屋盘活试点。可以在有条件的地方开展试点，盘活农民的闲置房屋，对于长期外出务工和进城定居的农村居民而言，在农村老家的房屋基本上都处于闲置状态，造成了资源浪费，可以将这些闲置的房屋使用权进行流转，进而增加农民的经济收入，推动乡村经济振兴发展。

（五）积极探索农村集体建设用地入市制度

农村集体建设用地入市，建租赁房屋是农村土地产权制度改革的题中应有之义。现阶段农村存在大量的低效集体建设用地，宅基地和建设用地闲置比例较高。利用农村集体建设闲置用地建租赁房屋，一方面可以盘活农村闲置建设用地，发挥其经济效用，另一方面也可以实现土地资源优化配置，提高土地的利用率。因此必须建立城乡统一的建设用地市场，使农村建设用地交易从体制外循环走向规范的统一市场交易。首先要完善城乡基准地价体系。保障农村建设用地使用权在流转过程中交易安全，有效防止地价过低导致的农民合法权益受到损害。其次要完善市场交易规则。结合本地区实际情况，健全交易管理制度，扩大公开交易范围，防止欺行霸市和强行推销中介服务，为农村集体建设用地入市营造良好的市场环境。第三加强服务与监督。切实把“放管服”落到实处，本着为农民服务的精神，强化服务意识，优化审批流程，为农村建设用地入市提供服务。同时要履行监管义务，切实保障农民合法权益，努力维护好市场秩序。

〔参 考 文 献〕

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〔3〕关锐捷，李伟毅.以农村土地确权促进集体产权制度改革〔J〕.毛泽东邓小平理论研究，2015，（01）.

〔4〕高小军.论农村土地产权制度改革的方向和路径〔J〕.调研世界，2004，（04）.

〔5〕詹王镇，陈利根.我国农村集体土地产权制度困境及其破解〔J〕.西北师大学报：社会科学版，2016，（07）.

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〔责任编辑：张 港〕