中国、瑞典保障性住房的供给主体比较及启示

丛金洲

摘 要：通过对瑞典和中国保障性住房供给的责任主体和建设主体进行比较分析，从国际比较的视角为创新我国保障性住房供给主体提供经验借鉴，即强化地方政府责任，以及培育非营利性住房组织有利于发展我国保障性住房供给的多中心治理模式。

关键词：中国;瑞典;保障性住房;供给主体

中图分类号：F293.3        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）07-0036-02

一、中瑞保障性住房供给的责任主体比较

1.中国中央政府与地方政府在保障性住房供给中的职能分担情况。从公共政策过程的角度来看，就我国当前保障性住房的供给现状而言，中央政府扮演了保障性住房相关政策制定者的角色，而各级地方政府是其政策的执行者。从我国住房和城乡建设部官方网站上可以看出，有关保障性住房的政策性文件，通常都是由中央几大部门联合发布。而地方政府更多的是对中央政策的拓展和解读，且缺乏自我制定住房政策的能动空间，一些自发探索的保障性住房类型因为得不到中央政府的认可，无法得到足够实践，地方自治能力的提升受到阻碍。

2.瑞典中央政府与地方政府在保障性住房供给中的职能分担情况。瑞典中央政府在住房保障方面的核心职责是通过充足、有效的财政资金确保公民居住权的实现。为此，中央政府一直通过预算和税收政策对民众在住房方面的支出进行补贴，减轻民众住房压力。此外，瑞典国家住房、建设和规划局负责制定全国性住房政策，负责管理住房津贴，其目标是让低收入阶层也能住上环境良好、品质优良的住房。

在地方层面，住房保障政策的具体实施由市政当局负责。《瑞典住房供应法》规定，市政当局在地方层面负责推动住房供给。这些地方政府是瑞典住房保障政策的实际推行者，主要负责保障性住房的地区规划、建设与分配等食物。另外，隶属于市政当局的市政住房公司承担了大部分的公共租赁住房建设工作[1]。

二、中瑞保障性住房供給的建设主体比较

1.中国地方政府的单一供给。我国保障性住房的建设主体一直在政府和市场两者之间摇摆，从未出现有影响力的民间住房组织。在结束近十年（1998—2006年）的住房市场化阶段后，以市场解决全民住房问题的设想没能实现，中低收入群体对于一路攀升的房价表示无力踏进住房市场。进入“十一五”规划后，保障性住房的实物供给重新得到重视，政府开始投入建设各类保障性住房。在中央政府的指标分配下，地方政府是当地唯一的保障性住房建设主体。地方政府在保障性住房供给上缺乏自主权，却又要充当无利可得的建设主体。在这种情况下，地方政府会有各种“你有政策，我有对策”的变通性策略，容易引发很多“政府失灵”现象。

2.瑞典的非营利性住房组织——市政住房公司以及住房合作社。瑞典的两大保障性住房供给主体——市政住房公司以及住房合作社几乎同时于20世纪三四十年代开始兴起和发展。市政住房公司由当地市政府所有，负责为本地居民提供公共租赁住房，其特征有：第一，它是典型的非营利机构;第二，它隶属于市政当局;第三，它向所有公民开放，不仅仅针对特定目标群体;第四，它为整个住房市场提供基准租金，在一定程度上保证租金的稳定。

除地方政府所有的市政住房公司以外，住房合作社是瑞典第二大保障性住房供给主体。住房合作社是民间自发的为解决民众住房问题的非政府且非营利的民间组织，体现了瑞典社会积极高涨的民间力量。在瑞典，兴建一栋公寓住宅楼或把现有的楼房改建成公寓住宅楼，就可以发起组建一个住房合作社了。一旦一个住房合作社成立了，任何个人或家庭都可以申请加入这个合作社，如果申请入会批准了，那么该申请人就成为合作社会员，获得入住权利[2]。

三、中瑞保障性住房供给主体的差异及原因分析

1.中央政府与地方政府的责任差异。从住房政策制定的角度出发，中国和瑞典的中央政府都要以公共利益最大化为政策选择的价值依据来推进保障性住房的实物供给，但在政策执行过程中，地方政府的自主权使中瑞两国的地方政府在保障性住房供给上承担的责任有所差异。虽然中瑞两国有着相似的行政区划，但就瑞典而言，行政区划更多的是地理区划，而对我国而言，行政区划更多的是科层等级。瑞典有关住宅建设的法律都明确规定了市政当局有责任提供或改善本地市民享有符合宜居标准的住房，因此瑞典各市政府都相继建立了市政所有的公共住房公司，市政住房公司根据本地居民住房的实际情况建设供给公共租赁住房，建设多少公共租赁住房完全由市政当局自行决定，无须上报中央政府，但其建设质量都要严格符合国家标准，配备应有的基础设施。与此不同的是，我国地方政府在保障性住房供给上没有太多的自主权，导致地方政府在保障性住房供给上的自主意识不强。地方政府在我国科层等级链条中的政治角色是作为中央政府的执行机构而存在的。加之，我国没有从法律层面对中央政府和地方政府在公共事务或服务的供给上进行明确的职能划分，这就导致没有法律约束的地方政府对于保障性住房的供给没有责任意识。

2.政府为主的单一供给与多元主体供给。从供给主体的角度划分，我国保障性住房供给模式是“政府主导供给”模式，而瑞典是“多元主体供给”模式。瑞典的公共租赁住房虽然是由政府所有的市政住房公司提供，但其运营模式也不同于我国政府，这一点已在前文阐述。而住房合作社的兴起应该归因于瑞典政府与社会的关系不同于我国，使得瑞典社会在20世纪上半叶就诞生了保障性住房供给的非营利组织。然而，我国直到现今都没有发展起来非营利性的住房组织，相比于瑞典住房合作社的发展背景，主要有以下两个原因。首先，法制建设不同。目前我国并没有对非营利性住房组织的设立和参与提供相关的法律保障，行政法规和规章也很有限。而瑞典在20世纪六七十年代就相继颁布了《瑞典合作建房法》与《瑞典合作经济协会法》，对合作建房及住房合作社的相关问题进行规定。其次，政府职能不同。我国受传统观念和政府体制等因素的影响，政府权力过大，政府触手试图伸进社会的每个角落，压抑了民间的自我调节能力。而瑞典一直奉行“小政府大社会”的社会发展理念，政府不会过多地干预市场活动和社会活动，对各领域的非营利组织发展更是给予大力支持，认为非营利组织能够替政府分担社会难题，能够更大程度地动员社会力量，为非营利组织营造了良好的发展环境。

四、比较的启示

1.多中心治理是保障性住房供给主体的模式选择。通过对我国和瑞典保障性住房供给主体的比较分析，从供给主体的角度来看，不难发现瑞典在保障性住房的供给上实现了政府、社会和市场的相互依赖、相互竞争、相互合作的多元供给机制。公共产品理论告诉我们，公共产品供给不会由市场负责供给，当然在资本主义社会的瑞典也是如此。因此，政府和社会相继承担了保障性住房的供给，为本国居民提供住房，而市场的角色只是保障性住房生产、流通、周转的平台和渠道。作为非营利组织的市政住房公司和住房合作社，其提供住房的目标和原则就是解决居民的住房问题，使得人人享有住房，而非营利性。可以说，瑞典住房合作社的兴起也是“政府失灵”的结果。作为民间组织之所以能够自发组织建立，正是因为单凭政府一己之力已不能解决严峻的住房短缺问题，而后政府对住房合作社一切的政策支持都肯定了住房合作社作为住房供给主体的存在和必要性。可见，在保障性住房的供给上，瑞典社会早已形成了多中心治理模式。多中心治理理论为克服我国保障性住房供给面临的“市场失灵”与“政府失灵”问题，提升供给效率提供了良好的理论视角，是扩展我国保障性住房供给主体的发展方向[3]。

2.强化地方政府责任。保障性住房多元供给主体变革强调在引入市场竞争的同时，仍然要关注公平、公正目标。由于弱势群体市場支付能力不够，在住房消费方面，政府作为公众代表必须承担相当大的一部分成本，为解决社会公平提供有效的保障机制[4]。因此，在制度上应该明确中央政府与地方政府有关保障性住房供给的责任划分，且地方政府应当承担主要供给责任。首先，在当前中央政府事权过重的情况下，应以“权限的整体转移原则”将保障性住房供给的相关事权向地方政府过渡，确实每一项权限尽可能地属于国家或属于某一层级政府[5]。另外，中央政府要从供给主导者转变为保障性住房供给的宏观调控者、全局指导者和有效监督者，推促地方政府主动担当保障性住房供给的责任主体。其次，对保障性住房供给的财政支持手段应该向地方财政自立自主转变。中央财政只是起到对各地保障性住房供给的辅助作用，而不是主要力量。当地方政府要自行解决当地保障性住房融资问题时，方能激发其服务者的责任意识，积极主动地解决资金问题，为当地筹建保障性住房。

3.培育非营利性住房组织。非营利性住房组织作为政府、市场外的第三方资源配置力量在保障性住房供给中发挥着不可或缺的重要作用。在当前我国非营利组织的参与环境下，非营利组织的发展离不开政府的支持和引导。首先，非营利性住房组织的发展要得到政府的支持。政府应意识到非营利组织能够汇集民间力量，统筹人力、物力、财力，在住房领域也是如此。为此，中央政府在非营利组织的管理上应适当简政放权，简化非营利组织参与保障性住房管理事务的行政审批事项，并将审批权力下放给地方政府，让地方政府根据当地实际情况做出相应的行政许可。其次，给予相应的税收优惠以及金融扶持。在税收方面，可以适当地降低或减免非营利住房组织有关保障性住房供给服务的相关税收，减轻其经营负担。金融政策也应向非营利住房组织倾斜，政府可以给予非营利住房组织信用担保，使其获得较低的银行贷款利率或宽松的贷款期限用于保障性住房建设。

五、结语

从供给主体的角度来看，相比瑞典保障性住房供给的“多中心治理”模式，我国单一的“政府主导”供给模式还有待改进。强化地方政府责任，以及培育非营利性住房组织有助于发展我国保障性住房供给主体的多元治理模式。

参考文献：

[1]  潘小娟.外国住房保障制度研究[M].北京：国家行政学院出版社，2014.

[2]  陈杰.瑞典特色的住房合作社[J].中国地产市场，2008，（11）：68-69.

[3]  谭禹.保障性住房供给缺失研究[M].北京：经济科学出版社，2015.

[4]  冯俏彬，贾康.权益—伦理型公共产品：关于扩展的公共产品定义及其解释[J].经济学动态，2010，（7）：34-41.

[5]  张丽娟.法国中央与地方事权配置模式及其启示[J].中共中央党校学报，2010，（3）：93-96.