浙江“巨无霸”乡镇龙港拟改市：构想“小政府大社会”，推行由市直管村居

胥大伟

4月8日，国家发改委公布了《2019年新型城镇化建设重点任务》，其中提到稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。推动经济发达镇行政管理体制改革扩面提质增效，解决法律授权、财政体制、人员编制统筹使用等问题。

“沉寂”多年一直未有实质性推动的镇改市，又一次被推至政策的“风口”上。

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁认为，镇改市是个大趋势，改革的方向已明确，未来将会放开设市，而打开这个闸口，将使更多具有条件的城市拥有更好的发展机会，“释放压力、增加权力”。

随着国家层面相关信号的释出，镇改市已处在政策“开闸”的前夜，大幕徐徐拉开。

扩权困境

龙港镇隶属浙江省温州市苍南县，地处温州南部，浑黄的鳌江在这里入海，波涛状如“巨鳌负山”，鳌江成了分割鳌江镇和龙港镇的天然界限。位于鳌江南岸的龙港镇，早已崛起成为一个“巨无霸”。

龙港镇现辖14个社区、171个行政村、22个居民区，辖区面积183.99平方公里，常住人口37.87万，2018年实现生产总值305亿元，财政总收入达24.6亿元，已超过中西部一些地级市的经济体量。

在龙港体量“膨胀”的过程中，镇政府的权力配置与经济社会发展需求之间矛盾尖锐，突破体制藩篱的呼声从未间断。

2016年3月，民建中央曾先后4次赴龙港开展调研。调研发现，龙港镇财政收入占苍南县50.3%，但可用财力只占11.6%;常住人口占36.7%，但行政事业单位人员却只占2.8%。

纵观龙港镇的历史，改革是这座“中国第一座农民城”发展最好的注脚。

1983年，由“水不清，灯不明、路不平”的五个小渔村“拼凑”而成的龙港镇获批成立，怀揣3000元办公经费的陈定模成為第一任镇党委书记。陈定模说，彼时苍南县也刚从平阳县“分县而出”，县城驻地设在灵溪镇还是龙港镇，曾有过一番争论，并引起上级关注。苍南县为了安抚双方矛盾，决定在龙港设一个经济中心，这也为苍南县行政和经济中心长期分立埋下伏笔。

陈定模回忆，建镇之初，首先碰到的体制障碍就是城乡二元结构，以及严格的户籍管理制度。

1984年，龙港镇推出了土地有偿使用、户籍管理和民营企业制度“三大改革”，在全国率先把土地按照地段分为不同等级，作为商品来经营，解决城镇资金问题。同时，鼓励农民进城落户。

当时，龙港镇向苍南县提出“扩权”的要求，希望获得与县里同等的审批权限。最终企业局、工商局、公安局、计经委等八个部门的章归并为县计经委的一个章，“八颗大印”捆在一起盖章，让龙港获得了极大的自主权，到1990年前后这些权力基本被收回。

从20世纪90年代起，龙港经历了二十多年“强镇扩权”试验，县权“三放三收”。

1995年的小城镇综合改革，使得龙港镇在财政、户籍管理等7个方面获得了部分县级管理权限，但是随着试点期的结束，2000年前后大多权力被收回。2009年龙港镇被列为温州强镇扩权试点。这次改革试点，龙港镇主要是扩充了土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权等权限，建立了龙港城镇综合管理执法大队、龙港行政审批服务中心等平台。2011年进行“小城市改革试点”时，依然按照以往的模式下放了一些权力，但随着领衔助推相关改革的时任温州市委书记陈德荣的离任，各项计划也随即进入停滞期。

龙港镇委副书记金珍敏表示，龙港镇前几轮的扩权改革，镇里向县里提出的权力范畴事项都是有针对性的，下放的权力事项很少，这也意味着下放的权限含金量都比较大。2009年，龙港镇政府原本申请了88项权力，但最终仅下放49项，其中财政、住建、交通等三个部门申请下放的权力有20项，但最终下放仅2项。

镇级权力扩张，意味着上级部门权力的缩小。在金珍敏看来，之所以在扩权改革中会出现权力的收放反复现象，原因就在于牵涉部门的利益。

此外，龙港镇前几轮的扩权改革都是上级政府主导的，“这种扩权改革跟上级政府行政主官很有关系”，在金珍敏看来，上级政府行政主官决策或人事变动都直接影响扩权改革的结果。

中国城市和小城镇改革发展中心调研组一位负责人曾在调研龙港后指出：“看上去，龙港的改革一直在持续，但每一轮改革，都是原来下放权限回收以后，通过新一轮谈判和博弈重新争取原有权限，结果是改革在反复中不断倒退。”

2014年，龙港成为全国第一批国家新型城镇化两个镇级试点之一，开启了新一轮的扩权改革。金珍敏表示，这一轮的扩权改革下放的权力事项很多，类似安监、国土、住建、城市执法等“责大、权小”的权力事项被大量下放至镇级，“现在政务环境跟过去不一样，权责一体化之下，权力大意味着责任也重”。

然而对于大量承接下放的县级权限的龙港镇而言，却无法回避没有行政主体资格的尴尬。

在中国城市和小城镇改革发展中心的一份报告里，调研组提出放权不能从根本上解决龙港发展中的问题。根据有关法律法规，乡镇一级的分局不具备行政执法的主体资格，一旦出现行政诉讼，镇级分局连应诉资格都没有。从部门利益角度出发，为了保证权力运行中不出问题，这成为权力屡屡被上级收回的理由。

面对这份无法回避的“尴尬”，龙港镇长期采用“二号公章”这项权宜之计。“凡是放权事项涉及县级部门，他们会另刻一个公章给镇里使用。”金珍敏解释道。

事实上，温州市、浙江省法制办甚至国家层面都在研究相关事宜，以解决镇级政府承接县级权限时，行政主体资格缺失的问题。

2016年12月19日，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发并实施《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，建议省级政府通过类似于权力清单的形式，给乡镇政府授权。

金珍敏表示，乡镇往往承接县级权限，省级层面授权程序复杂、操作不易。“省级授权是单独针对某一个特大镇，还是所有镇。不同乡镇之间大小有别，情况不一，很多问题需要明确。”

难以独立的财权

如果说特大镇“扩权”的困境在于缺失法律主体资格的话，那么无法获得独立的财权则直接影响着特大镇在城市建设、公共服务等方面的投入。

在目前的分税制体制下，按照“一级政府、一级财政”的配置原则，从中央到地方共分为五级财政，财政权力逐层上移，中央拥有最大的财政权力。

当前，镇级政府财政体制为“乡财县管”，即当地乡镇收入上交县里，由县政府按照地方预算下拨资金。以龙港镇为例，由于没有独立财权，龙港镇税收收入都要先上交到县里，然后由县里统筹安排。

龙港镇财政局相关负责人坦言，由于龙港属于“小马拉大车”，人口多、建设项目多、项目体量大、财政资金投入大，仅去年投入到棚改的资金就达15亿元。另外，小城镇的财政支出相当一部分需要用于一般公共服务。特大镇在集聚大量人口的同时，也放大了公共服务供不应求、镇级政府权责不对称的窘境，加之这些特大镇并非县域行政中心，从县里所获支持有限。

对于像龙港这样的特大镇来说，受制于镇级体制，特别是在治安、交通等方面的公共管理人员严重不足，需要大量外聘人员来填充行政事业编制人员的缺口。龙港镇交管部门发布的数据显示，目前龙港镇拥有近200条马路，却只有31名在编交警，为了纾解压力，龙港镇外聘97名协辅警、购买社会服务人员60人。这些费用均由镇本级财政来承担。

龙港镇财政局上述负责人表示，龙港镇财政主要收入来源为土地出让金，城市建设需要很多的资金支付，而土地出让金毕竟有限，县里核给镇里的只相当于行政事业的公用经费，县里安排预算的时候，往往不加考虑，这使得相关项目支出往往需要镇里自筹资金解决，造成资金缺口大。该负责人透露，每年的资金缺口至少有好几个亿。

中国社科院城市经济室副主任刘治彦表示，特大镇的发展需要独立财权来配套，拥有财权意味着特大镇能够在公共设施、基础设施、公共服务等方面持续投入，真正按照城市标准来建设。

李铁认为，特大镇没有财权，严重影响了这些城镇自身的决策和基础设施建设等各个方面的发展。“上级政府拿了这笔钱并没有把这些钱投入到这个镇去使用，而是用于县里发展和自己的城市建设，等于拿他们的钱来盖我家的房子。”记者在苍南县走访发现，县政府驻地灵溪镇的城市规划、交通等基础设施水平，要明显好于拥挤的龙港镇老城区。

其实，在前几轮的扩权改革中，龙港镇曾试图建立自己的独立财权。

1996年，龙港镇建立起了自己的镇级金库，然而到了2000年，镇级金库停止运行。此后，龙港镇多次想恢复镇级金库，却一直未能成功。

金珍敏表示，龙港建立自己的镇级金库，目的就是为了拥有财政的独立主动权，“让留存部分可以进库，留下来给龙港镇自己用”。

中国城市和小城镇改革发展中心调研组的相关报告指出，试点镇创新建立的“财政结算体制”实质上只是与上级财政的结算体制，不是真正意义上的一级财政。报告建议可设立金库的一级财政体制，加大税费支持力度，土地出让净收益市、县（市、区）留成部分和城镇基础设施配套费，全额返还，并设立小城市培育试点专项资金。

模式之争

龙港镇谋求建市的夙愿持续了二十多年。首任党委书记陈定模回忆，早在1988年，他就提出将龙港周边几个镇区进行重组，谋划成立三江市，但县、市阻力很大。

到了90年代初，龙港镇快速发展所带来的人口和经济规模，已让当时的镇级行政管理捉襟见肘。1996年，卸任多年的陈定模领着一帮退休干部成立协会，力促龙港建市。在温州市领导的直接干预下，协会被迫解散。对此，浙江省有关领导在当时给予的反馈是：龙港现在不宜建市，建市要水到渠成。

2010年2月22日，时任浙江省温州市委书记邵占维在强镇党委书记座谈会上提出，要“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇这5个试点强镇建设成为镇级市”。镇改市正式写入温州官方文件。

2012年12月25日，时任浙江省发改委主任孙景淼在“浙江省发展和改革工作会议”上，明确提出要“开展撤镇设市的制度和路径研究”。

2014年7月，国家发改委、财政部等n个部委联合下发国家新型城镇化综合试点通知，要求选择镇区人口10万以上的建制镇，开展新型设市模式试点工作。

此后，龙港建市的呼声逐渐高涨。

多轮的扩权改革也让龙港镇意识到，只有改变自身镇级建制身份，才能冲破体制的束缚。因此，龙港镇新一轮试点目标直指镇改市。

但阻力仍在，镇改市的推进难言顺畅。

盘古智库理事长易鹏表示，镇改市推动难，核心问题是利益的博弈，“镇的上级单位，还是不愿意看到自己的下级管辖的范围有太多的权力”。

李铁认为特大镇设市的设想难以落实有多重原因，首先是需要解决利益分配问题，其次是来自各部门的阻力。在李铁看来，镇改市涉及两类大问题，第一个是行政区划的调整，第二个是机构编制和人员开支问题。

此外，围绕镇改市，仍有不少空白地带亟待填补。

就设市标准而言，早在1986年，国家就对镇改市提出过标准界定。中央党校马克思主义学院院长张占斌曾撰文指出，从国家民政部撤镇设市2014年征求意见稿来看，设市指标选择大多还停留在90年代设市标准之中。这些指标，一些较为过时，一些可操作性较差。他建议以城镇建成区人口规模为人口指标、以镇财政一般预收入为经济发展指标、以教育和医疗作为公共服务能力指标来进行镇改市的指标框定。

然而对于镇改市应选择何种模式，是鎮级市，还是县级市，目前学界仍有争论。

一些学者提出“县下设市”，好处是对母体县的影响比较小，有利于县的稳定，避免切块设市引发的利益分割问题，同时也与世界上多数国家和地区的设市模式相对应。但需要解决县辖市体制的法律依据问题，包括宪法的相关条文和其他法律法规的修改。

另一个方案是特大镇单独设立县级市。从现行的行政管理体制上而言，相比于“县下设市”，特大镇单独设立县级市意味着更高的级别、更大的执法权限、更多的土地指标，建设用地指标可从省一级直接下达，同时还可拥有独立的财权。

浙江省发展规划研究课题组曾提出镇改市“省辖县管”方案，即明确新设市由省政府管辖;省政府可委托原所在县对特大镇新设市进行代管。在此模式中县一级作为上层代管政府，主要负责跨区域的城乡规划、交通设施等重大基础建设;新生城市作为省辖的一级政府，在行政审批、行政执法主体资格上被破格赋予县级权限，可自主制定政策、项目申报和向上级政府申请资金补助，自行实施行政管理、行政审批、行政执法。

中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯表示，跟国外的城市定义不同，中国的“市”赋予了很重要的一个行政功能，把市和行政级别紧密结合在一起，“县下设市”不符合实际。

汪玉凯认为可以将设市的标准制定和审批的权限下放至省级。“非常多的权限，放到中央层级，这些审批周期长，影响一些地方实际的发展，省级审批可以改善这一现状，这将更有利于镇改市的推动。”汪玉凯说。

盘古智库理事长易鹏认为，“县下设市”意义不大，这会导致镇改市工作推进缓慢，目前各地比较务实的做法是强镇扩权。易鹏表示，镇改市是新兴事物，城市什么级别不重要，关键得看有多少权力。

在李铁看来，特大镇单独设立县级市，它和县里的关系如何来处理是一个比较大的难题，而“县下设市”，则会使原先相对简单的行政管理体制变得更为复杂。镇改市看似容易，但实际上是一个非常大的改革难题，牵一发而动全身，需要中央在一定的时机内统筹通盘地去研究解决这类问题。

有学者对镇改市表示异议。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞表示，建制镇“长大了”就想“分家”，这种做法不可取。他认为镇一级并不具备县一级的资源配置空间，镇改市需要给它扩大行政边界，“这会把所在县的经济中心给挖出去，对所在县的负面效应非常大”。

据悉，今年龙港撤镇设市申报工作已进入国家层面审核审批阶段，但具体采用哪种模式仍不明确。

苍南县政府此前透露，龙港镇已达到设立县级市的要求，具备撤镇设市的条件，温州市政府正按照要求逐级申报龙港撤镇设市。龙港镇政府相关人士亦证实，龙港镇撤镇设市后将直接升格为县级市，由浙江省直辖温州市代管，与苍南县平级。

“开闸”前夜

目前，龙港镇撤镇设市只差临门一脚了。龙港在这方面的探索经验开始受到更多的关注。

2014年12月龙港获批国家新型城镇化综合试点，龙港镇政府相关人士透露，龙港积极争取参与此轮试点的目的就是旨在破解特大镇体制桎梏，为镇改市探路。

龙港镇的目标是通过3年时间，探索建立职能分工合理、行政层级优化、管理机构精简、行政成本降低、行政效能提高、公共服务改善、治理能力提升的新型设市模式，为全国提供可复制、可推广的经验和模式。

试点的主要任务包括厘清政府、市场和社会职能分工，明确县级单列管理基本定位，按照城市发展要求合理下放权力，加快推行大部门制，完善社区服务与治理，调整优化人员结构和编制，压缩行政成本，探索多元化公共服务供给模式，建立完善城镇治理体系，配套推进城镇化相关制度改革。

金珍敏介绍，通过大部制改革，龙港将原有的12个内设机构、11个事业单位和县派驻部门中的住建分局、国土分局、水利分局等18个单位进行合并，组建15个大部门机构。

苍南县则将涉及27个县部门、1575项县级权限事项下放给龙港镇，并将下放给龙港的18个县派驻部门300多名行政事业人员按成建制划转给龙港镇管理。同时建立“市管社区”的体制，整合成立14个新型社区，将政府行政审批和公共服务延伸至社区，并将600多项行政执法职能纳入城市管理与综合行政执法局，实行综合执法。

通过推行横向大部制改革，龙港将机关机构数，从41个减为15个，人员从实有的1175名减少到初步核定人员编制730名。改革伴随着的是行政成本的降低，龙港镇户籍人口是温州洞头区的两倍，与温州市泰顺、文成两县相当，经济总量超过洞头、泰顺、文成三个区县的总和。洞头区现有行政事业人员36D0多人，泰顺县现有行政事业人员8200多人，文成县行政事业人员7200多人，而龙港镇大部制改革后，行政事业人员不到1000人。

长期以来，针对镇改市是否会扩充政府机构设置，拉大政府框架，加大城镇化成本一直存在争议。

中国小城镇及城镇化研究专家乔润令认为：“从中央的角度来说，特大镇如果设市，其所担心的一个问题就是吃皇粮的行政人员和机构迅速膨胀。”这也是导致过往特大镇设市推进缓慢的原因之一。

全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席辜胜阻曾表示，特大镇改市最敏感的问题是行政成本。他建议在管理体制上面，通过横向的大部制和纵向的扁平化，来降低行政成本。

多位学者建议，在镇改市试点过程中，可以按照简化行政机构原则设市，并推动政府向社会力量购买公共服务。

陈定模这样描述他设想的龙港撤镇设市模式：“首先四套班子得有，但人大政协只设工作组，市领导交叉任职。其次取消乡镇一级;提倡‘小政府和大社会，政府放开的事可以让社会组织来做。”

多位龙港镇政府人士透露，未来撤镇设市后的龙港，一定是实施大部制，机构和人员编制高度精简，并且“一竿子插到底”，不设乡镇街道，由市直管村居。

辜胜阻亦曾强调，地方要有序推进特大镇改市，特大镇设市一定要根据特大镇自身的条件以及功能定位来综合考虑是否设市，要依靠市场的力量，政府起的是引导作用。