2019年基础设施投资怎么办

刘立峰

2018年基础设施投资增速的“断崖式”滑落，给本就面临下行压力的经济和投资增长带来了更大的困扰。2019年，基础设施投资领域需要有新的变化，要补短板、调结构、增动能，发挥好经济稳定器的作用，推动经济的高质量发展。

一、稳定基础设施投资的重要意义

促进基础设施投资有利于保持经济持续健康发展，有利于抓住主要矛盾和问题，推动供给侧结构性改革，营造良好的发展环境，实现结构优化和动力转换。

第一，创造稳增长和稳投资的基础条件。2005年以来，我国有7年的基础设施投资增长超前于全部投资增长，大多数又出现在2013年以后（见图1）。也就是说，近些年来，基础设施投资增长一直是支撑全部投资增长的主要力量，对投资增长的贡献较大。但是，2018年，基础设施投资只增长3.8%，增速比上年大幅回落了15.2个百分点，拖累全部投资增长更快下行。2011年，基础设施投资也曾出现过增长明显下滑的情况，但是，其他行业保持高增长，有效支撑了那时的投资增长。而当前制造业和房地产投资增长均只有个位数，基础设施投资不振，稳投资是不可能的。基础设施是政府投资的主要领域，基础设施投资增长，有利于扩大短期需求，稳定市场主体的情绪，引导他们的预期，增强他们的信心。

第二，紧扣社会主要矛盾变化的重要举措。十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”与人民日益增长的美好生活需要相比，我国的基础设施仍然存在不充分不平衡等问题。这些不充分不平衡问题既反映在基础设施建设还有不少的薄弱环节，也反映在基础设施服务的质量和效益还跟不上百姓需求的变化;既反映在传统的基础设施行业升级缓慢，也反映在新兴的基础设施部门发展不足;既反映在城乡间差异显著，也反映在地区间均等化水平不高。这是基础设施由高速增长阶段转向高质量发展阶段必须加紧解决的问题。稳定增加基础设施投资，有利于提供均等公平、优质高效的基础设施服务，增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。

第三，促进形成新的发展动能的根本途径。去年底的中央经济工作会议提出，要加快新型基础设施建设，把“新基建”打造成为稳投资、稳经济的重要支点。“传统基建”是以“铁公基”为主导的基础设施建设模式，而“新基建”更偏重于5G、人工智能、工业互联网、物联网等代表未来转型升级方向的基础设施领域。十九大报告中提出“加快建设制造强国，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领等领域培育新增长点，形成新动能”。“新基建”正是新动能的核心内容之一，也是新旧动能转换的重要领域。通过基础设施领域的创新发展，可以进一步完善现代经济体系，给经济带来新的活力、新的动力，形成新的经济增长点，推动结构转型和消费升级。

二、制约基础设施投资的矛盾和问题

受供求关系变化、政策体系变动以及体制改革深入等多重因素的影响，2019年的基础设施投资面临比以往更多的矛盾和问题，投资增长受到明显约束。

第一，基础设施不断完善情况下的投资扩张受限。目前，中国已经成为世界上基础设施水平和质量都较高的国家。按照国家统计局的说法，改革开放以来，我国基础设施体系建设跨越发展，供给能力实现了短缺匮乏到丰富充裕的巨大转变。即便是西部的边远地区，城乡交通、电力、通信、市政设施条件也大为改善。总体来讲，满足基本需求的重要工程大多已建成，基础设施投入高峰期已过。按照全球基础设施中心（GIH）的《全球基础设施展望》报告，同期全球的平均水平只有3%，而2017年，我国年度基础设施投资达到14万亿元，占GDP的17%，中国远远超过世界水平。这种投入水平难以持续。以铁路投资为例，在经历了2008—2009年每年递增2000亿元的高增长之后，到2010年，铁路投资达到7000亿元，之后，年度投资也就只有7000—8000亿元，继续增长乏力。

第二，长期高投入使政府及政府背景企业不堪重负。基础设施是政府主要的投资领域，资金来源非常依赖政府信用，其投资过程中形成了大量的政府债务。近年来，我国政府债务加速膨胀，2018年底，地方政府显性债务达到18.4万亿元，比2014年增加3万亿元。同期地方政府隐性债务规模大约在30万亿元左右，是显性债务的近1.6倍，是四年前隐性债务的3.8倍。如果将所有债务都算上，绝大多数省区债务融资早已没有了空间。再从国企来看，2009年，铁路系统负债只有1万亿元，负债率55%。到2018年第三季度，中国铁路总公司的负债已达5.3万亿元，负债率达到65.2%，不到十年，铁路债务增加4万多亿元，负债率提高10多个百分点。目前，高铁收入仅能勉强覆盖贷款利息，根本无法弥补折旧和運营亏损，给财政造成巨大负担。

第三，防风险政策强力推进导致融资出现很大困难。近年来，财政部多次发文，对以政府购买服务名义融资、不规范融资担保、PPP和政府基金“明股实债”方式融资进行突击整改，导致地方投资活动陷入困境。一些政府项目不得不寻找短期替代融资方式，甚至被迫提前还贷，一些重点项目因为资金无法接续形成“半拉子”工程。融资平台的土地融资受到了严格的政策限制。《资管新规》等政策文件不断规范银行表外业务，严禁银行经过通道业务、多层嵌套等方式向融资平台贷款，理财、委托贷款、信托等非标融资被严控。在新的政策环境下，地方政府的债务融资渠道被严重缩限，资金成本迅速上升，债务风险急剧放大。地方政府依靠自有财力实现投资扩张的能力弱化，基础设施融资只能更多依赖中央政府。

第四，继续扩大基础设施投资也将加剧“国进民退”。国有企业在铁路、公路、通信、电力等基础设施领域，及其为之配套的材料、制品和装备行业都具有绝对的控制力和集中度，这种垄断地位在2008年国际金融危机以后得到了进一步的强化，出现了一批“巨无霸”和基础设施全产业链企业。如果进行新一轮的“大基建”，大部分项目仍将毫无疑问的被央企和大型地方国企拿走。因为，在现有工程招标和设备采购体制下，按照企业规模、资质以及参与过的大型项目的经历选择建筑施工和设备提供单位是通常的做法，只有央企、大国企可能中标，金融机构也会倾向于向这些企业贷款，从而继续挤压民营企业、中小企业的发展空间，不利于改善民营和中小企业的预期，基础设施扩张的政策效果也不易实现。

三、推动基础设施高质量发展的政策

2019年，基础设施投资要着力处理好稳投资和防风险的关系，发挥好基础设施优化结构、弥补短板、增强动能的作用，促进投资主体多元化和融资的多渠道，在发展中化解债务风险。

（一）促进补短板和增动能

完善连通铁路网和港口、物流园区、公路货运枢纽的铁路，建设大都市圈通勤铁路，促进普通客货混跑铁路发展。完善民用机场布局和航空运输网络。注重打通铁路瓶颈路段和公路缺失路段，打造开放式、立体化的综合客运枢纽。加快推进特高压直流和交流输变电工程建设。重视发展节水、供水重大水利工程，农业生产发展、林业生态保护与修复等方面的工程建设。除了传统的基础设施投资，能支撑产业向网络化、数字化、智能化方向发展的信息基础设施是新一轮基础设施建设关注的重点，要大力发展以新技术、新科技为主要方向的新型基础设施。

（二）保持资金来源的稳定性

严禁商业银行盲目对基础设施项目抽贷、压贷或停贷。对存量隐性债务难以偿还的，允许采取适当展期、债务重组等方式维持资金周转。87号文之前地方政府与金融机构已签署政府购买服务合同的重点项目，应允许按原合同执行贷款发放。通过安排财政专项资金、扩大政府基金投入等方式，分类承接和有效疏解被政策影响的融资需求，着重解决重点优质项目的特殊问题。提高对属于中央事权的干线铁路、国道等重大基础设施的中央补助標准，至少应提高到项目总投资或资本金的一半以上，提高中央投资对中西部省份水利建设的投入比例到70%。

（三）鼓励民间资本参与投资

进一步放开铁路、能源、电信、城建等领域的市场准入，加快放开垄断行业竞争性环节，取消对民间资本设置的附加条件和歧视性条款。健全基础设施和公用事业的价格形成机制，构建合理有效的投资回报机制。发挥公共财政对融资担保行业的扶持作用，运用专项资金出资建立风险补偿基金，为符合条件的民营企业参与基础设施提供融资保障。政府要切实承担起保障社会公众利益不受损害、保障经营者的合法权益的责任，完善合同设计，预设纠纷解决机制，平衡消费者与投资者的利益关系，避免给未来项目运营留下隐患和后遗症。

（四）开好合法合规举债前门

目前，地方政府投资需求扩大与融资渠道受限之间的矛盾正日益激化。一些地方调研结果表明，新增地方债只有实际政府债务融资规模的1/10，供需缺口很大。未来1—2年，可突破现有债务限额，将年度新增债券发行规模提高到5万亿元。城投债是企业参与基础设施的重要融资工具，近年来发行规模逐步收紧。服务于基础设施投资的需要，今年可以适度降低城投债的发行门槛，扩大发行规模。重启专项建设债券发行，支持政策性银行发挥稳增长的积极作用，增强资本金能力。保留合规的表外业务、委托贷款等影子银行业务，满足基础设施中短期融资需要。

（五）实施基础设施项目综合开发

适应基础设施准公益性、外部性较强，以及线性化、网络化投资的特性，结合城镇化和工业化的布局要求，实施综合和整体开发模式，平衡项目的成本和收益。目前，铁路建设可以采取“以地养路”的新模式，即除铁路站场用地外，配套一部经营性开发用地指标，由国土资源部计划单列。建议将这种“公益性项目+经营性物业”综合用地模式扩展到水利、市政等项目建设中，为基础设施项目融资创造更优惠的条件。鼓励企业和金融机构结合政府补贴、项目周边土地开发、生态补偿收益、其他经营性资产收益等渠道构建项目还款来源，创新项目融资方式。

（作者为中国宏观经济研究院投资所研究员）