近30年来我国乡村旅游政策演进与前瞻

李剑锋,黄泰圭,屈学书

(1.运城学院 文化旅游系 山西 运城044000;2.又石大学 韩国 全州565701)

20世纪初,法国、美国等通过制定法律政策规范促进了乡村旅游的发展[1]，日本、韩国也在20世纪80年代推行了“六次产业”政策,推动农业与乡村旅游的融合[2]。旅游政策是指导未来一个时期发展的大纲[3],国家应通过规划、政策、资金、项目确保行业产业化发展[4]。乡村旅游是农村地区产业融合、产业结构调整的重要路径,各级政府应通过科学规划给予引导[5]。黄飞、袁燕生、马聪玲分别通过我国乡村旅游政策的阶段变化,探讨了我国农业政策手段运用与实施的绩效问题[6,7];李玉新、吕群超对乡村旅游产业政策的优化路径给出了建议[8]。我国乡村旅游至今已有30年的发展历史,通过对近30年来乡村旅游的政策演进和具体变化进行分析总结,有助于了解我国乡村旅游政策的历史走势,掌握市场变化轨迹,同时根据市场热点和农村发展需求对我国乡村旅游未来政策方向进行前瞻。

1 乡村旅游政策的演进阶段及特征

1.1 政策依附期(1998年之前)

我国的乡村旅游起始于20世纪80年代末期,但一直到1998年我国关于乡村旅游的政策文件都处于真空期。作为旅游业的重要组成部分,乡村旅游的发展政策主要依据旅游业和各行业专项法规,1995年5天工作制的实行,客观上推动了我国乡村休闲旅游业发展。

1.2 政策萌芽期(1998—2005年)

以1998年“华夏城乡游”旅游主题确定为标志,国家旅游局开始提倡“吃农家饭、住农家院、看农家景、享农家乐”等,接着又将1999年的旅游主题定为“中国生态游”。同时,“黄金周”制度的实施进一步激发了我国休闲旅游的热潮。2001年、2002年，我国农业部相继制定了《农业旅游发展指导规范》和《全国农业旅游示范点检查标准》。这一阶段乡村旅游仍处于农家乐的初级阶段,乡村旅游政策处于行业引导摸索期,政策主要由国家旅游局和农业部制定,以引导和规范为主。

1.3 大力发展期(2006—2013年)

2006年,国家旅游局将我国旅游主题定为“中国乡村游”,并发布《关于促进农村旅游发展的指导意见》,指出“农村旅游是新农村建设的积极实践,是推动旅游业成为国民经济重要产业的主要力量”,同年乡村旅游被国务院写入“十一五”规划。2007年,国家旅游局和农业部联合成立了“全国乡村旅游工作领导小组”,联合发布了《关于大力推进我国乡村旅游发展的通知》,这次联合改变了以往多头管理、责任不清的情况,为乡村旅游的发展提供了条件。2007年、2008年，中央“一号文件”连续两次提出乡村旅游是增加农民非农收入的重要途径,乡村旅游开始得到国家政策重视,并出现在更多的政策和文件中。2013年《国民休闲纲要》的颁布,更是将旅游业和乡村旅游上升到了一个新的高度。这段时期的政策更加注重具体的支持和推动措施,基础设施、公共服务和资金扶助等成为政策文件持续关注的重点。

1.4 转型提速期(2014—2018年)

2014年,农业部公布了全国第一批美丽乡村名单,同年国务院发布了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》,提出到2015年和2020年分别达到扶持约2000个和6000个贫困村开展乡村旅游的目标,乡村旅游政策进入密集发布期。5年间，国务院和相关部委以乡村旅游或休闲农业名义发布文件9个、相关重要文件约30个。这一时期乡村旅游地位空前提高,2016年“一号文件”提出将乡村旅游建成繁荣农村、富裕农民的新兴支柱产业;2018年,国务院在乡村振兴战略意见中提出乡村旅游是农村产业结构调整、重塑乡村文化生态、实现乡村振兴的重要途径,乡村旅游政策由行业发展上升到国家战略。这一时期的政策主体更加注重联合协调。2014年为了更好推进农村扶贫工作,国务院确定了由国务院统筹、部门合作的联合协调机制,各部委联合制定了多个推进行业发展的重要文件(表1),极大地提高了政策的执行效力,推动了乡村旅游的快速发展。这一时期的政策文件更加注重转型提质,注重创新思维和创新方式,以更加丰富的形式提供支持和帮助,同时鼓励通过经营类型和经营主体的多元化实现行业的健康发展。

表1 1998—2018年我国国家层面发布的乡村旅游政策文件

2 乡村旅游政策关注重点变化情况

2.1 经营模式政策变化

“农家乐”模式是乡村旅游的最初发展模式,也是我国乡村旅游的主要模式。“农家乐”模式产品结构单一、消费体验不深,属于低层次旅游消费形式。从世界各国经验来看,经营模式的不断升级创新是乡村旅游得以蓬勃发展的根本原因,我国的政策重点也由最初的鼓励“农家乐”模式逐渐过渡到鼓励多种形式的经营模式创新升级。2005年之前,我国的相关政策文件都是以鼓励“农家乐”为主,2006年的旅游口号开始改为“新农村、新旅游、新体验、新风尚”;2009年《关于加快发展旅游业的意见》要求开展各具特色的农业观光和体验性旅游活动;2014年以后,为了促进乡村旅游经营的转型升级,《乡村旅游富民工程方案》提出鼓励建设有历史记忆、地域特色、民族特点的特色村镇,大力发展休闲度假、养生养老和研学旅行;2015年、2016年相关文件提出建立特色民宿、自驾露营、户外运动、森林休闲、创客基地的要求；2017年我国“一号文件”又提出集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体概念。近30年来,我国的乡村旅游政策一直紧跟市场变化,为乡村旅游的转型升级提供了方向和支持。

2.2 经营主体政策变化

乡村旅游的经营形式最初以个体经营为主,个体经营能够调动农民积极性,有利于搞活农村市场,但个体经营融资能力弱、风险承担能力差,不利于农村经济的产业化和规模化发展。为了鼓励经营主体多元化,2007年《大力推进全国乡村旅游发展的通知》首次提到农民合作经营、完善乡村旅游合作社章程,探索建立公司制运作机制;2009年《关于加快发展旅游业的意见》鼓励社会资本公平参与旅游业发展,鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。为了响应“十八大”关于新型农业经营主体培育的意见,旅游业“十三五”规划提出了创新组织方式,推广乡村旅游合作社模式的建议。2017年的《促进乡村旅游发展提质升级行动方案》提出强化村集体的组织和带头作用,探索实行股份公司、专业合作社等新型经营管理模式,鼓励乡村旅游经营模式多元化,形成了“合作社+农户、公司+合作社+农户、村集体+合作社+农户”等多种形式并存的格局。

2.3 土地扶持政策变化

乡村旅游发展涉及到农业用地、农村集体土地和农村房屋宅基地,在原有的土地政策之下,我国乡村旅游发展受到较大的制约，发展缓慢。为了促进农村经济的发展,2006年国家开始实施土地流转工程,为乡村旅游发展提供了良好的机遇;2013年在农村全面开展土地确权登记颁证工作，这些措施为农民参与乡村旅游经营提供了条件。2015年,《大力促进休闲农业发展的通知》提出各地要将休闲农业用地列入土地总体规划和年度计划优先安排,支持利用闲置宅基地、村集体建设用地和“四荒地”发展休闲农业,乡村旅游的土地政策支持力度加大;2018年《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》鼓励通过流转等方式取得属于文物建筑的农民房屋及宅基地使用权,探索村集体以出租、入股、合作等方式，利用相关资源开发乡村旅游。

2.4 资金扶持政策变化

资金问题是困扰我国乡村旅游发展的迫切问题,尤其是在中西部贫困地区。从2007年开始,我国的相关政策一直致力于以多种方式支持乡村旅游发展。《大力推进全国乡村旅游发展的通知》提出利用支农小额贷款帮扶乡村旅游经营者,这是行业主管部门首次提出资金支持的文件。2009年,国务院在《关于加快发展旅游业的意见》中提出中央政府投资要重点支持中西部地区乡村旅游等基础设施建设,鼓励乡村旅游经营者通过互助联保方式实现小额融资。我国的土地、森林等集体所有性质限制了农民的融资渠道,为了解决这一问题,2015年《大力促进休闲农业发展的通知》提出鼓励担保机构开展土地经营权、集体林权等抵押贷款业务,鼓励符合条件的休闲农业企业通过上市、PPP模式、众筹模式等方式进行融资。2018年国务院提出积极探索建立乡村旅游产业投资基金的方式支持乡村旅游发展。《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》又在原有的基础上提出支持农民住房财产权抵押贷款业务,鼓励保险企业探索实施支持乡村旅游的保险产品。

2.5 智力扶持政策变化

地方经济的发展离不开中央与地方政府的引领和推动,乡村旅游的发展也需要更多的公共服务倾斜,从2006年开始,《关于促进农村旅游发展的指导意见》提出要特别重视对乡镇一级党委领导发展农村旅游的培训,2014年又要求各地要加大对贫困地区市县分管领导和旅游部门主要领导的培训力度。在我国的城市化进程中,农村人口老龄化、乡村空心化问题严重,现存人口受教育程度低、对新兴经济形态认识不足影响着乡村旅游的产业化形成。2015年，《大力促进休闲农业发展的通知》提出加大休闲农业从业人员的培训；2018年，国家发改委等14部门联合通知中提出探索通过政府购买服务等方式对本地从业人员开展培训。2018年，《促进乡村旅游发展提质升级行动方案》提出吸引大学生村官、乡村旅游管理和专业人才等群体回乡创业,在《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》提出组织引导大学生、青年创业团队等各类“创客”投身乡村旅游发展。

3 乡村旅游政策前瞻与优化路径

3.1 乡村旅游政策前瞻

政策制定的目的是引导和支持行业健康发展,解决行业发展问题,而政策制定的依据是市场趋势的变化和未来乡村发展的需求。2018年，我国乡村振兴战略意见为乡村旅游的政策方向提供了依据，主要是:①重点关注乡村旅游与乡村振兴的协调发展。乡村振兴的核心是实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,而乡村旅游是具有生机活力的生态村落、文化社区、生活家园和生产农区的聚合形态[9]。要实现乡村旅游与乡村振兴的协调发展,乡村旅游必须能够促进农村生态环境的优化与居住环境的美化,促进农村优秀文化的传承,促进农民富裕。此外,生态宜居是乡村振兴的基础目标,乡村旅游的规划布局也应当与城乡结构规划、生态环境规划等协调一致。②持续推动乡村旅游产品的转型升级。乡村旅游产品的转型升级是行业可持续发展的需要,也是农村产业结构升级的需要,“乡村振兴,产业兴旺是重点”。截至2017年底,我国各类乡村旅游经营主体共有300万家,其中“农家乐”数量达到220万家,但规模以上的仅有30万家,乡村旅游的转型升级仍将是政府政策推动的重点。符合乡村绿色发展理念的森林养生、康健养老项目，符合农业现代化发展理念的田园综合体、现代农业科技园等，符合文化传承理念的特色文化产业乡镇、特色文化产业村以及非物质文化展演将会是未来我国乡村旅游的政策支持方向。③重点引导乡村旅游带动产业融合。农副产品价格低、附加值低是我国农业面临的主要问题,乡村振兴要大力开发农业多种功能,延长产业链，提升价值链。日韩两国的“六次产业”成功经验也证明[10，11]乡村旅游和农、林、牧、渔及其加工产业的融合能够提升产品附加值,增加农民收入。在未来的很长一段时间内,产业融合都将是我国农村经济发展的主要任务。乡村振兴要实现农业品牌化、绿色化发展,政策将致力于推动乡村旅游与农、林、牧、渔融合发展,打造一批绿色农业、绿色产品、有机食品品牌,形成一批产业融合示范园。④重点推进乡村旅游新型经营主体培育和利益联结机制构建。乡村振兴要实现农民富裕,乡村旅游就必须坚持农民的主体地位,切实发挥农民在乡村旅游中的主体作用。农民的贫困现状限制了他们参与的积极性,乡村旅游需要设计一套新型管理体系,保障贫困农户的参与权益;乡村旅游新型经营主体还必须完善企业、集体、农民利益联结机制[11],保证农民参与的获得感、幸福感、安全感,真正实现农村富裕与农民幸福。

3.2 乡村旅游政策的优化路径

制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的社会基础规则,良好的制度环境是很多发达国家和地区乡村旅游的共有特征[13]。乡村旅游需要通过一系列政策体系的构建促进乡村旅游制度框架和制度环境的形成，主要包括:①建立乡村旅游评价及规划体系。乡村旅游要带动农村产业发展,必须建立科学的评价论证体系[14],依据区域特征、资源优势、村落文化对未来的发展方向和发展模式进行充分论证,形成地域特色。此外,生态宜居是一个有机整体,包括整洁的村容村貌、优美的生态环境、怡人的居住条件等[15],乡村旅游发展应当纳入社会经济发展规划、国土空间规划和生态环境保护等专项规划,统筹确定功能分区、业态布局等,成熟科学的旅游规划体系是乡村旅游目标顺利实现的保障。②建立资金保障和推动体系。政策要发挥引导和推动市场的作用,需要建立资金保障和推动体系。通过改变贫困地区乡村旅游的资金扶贫方式,减少现金扶贫力度,加大项目和产业支持力度,能够更好地促进乡村旅游可持续发展。此外,通过建立乡村旅游项目的分级分类支持体系对支持项目按地域和发展类型进行划分,对“农家乐”等初级旅游产品的扶持,仅限于重点扶贫地区,对有发展潜力的田园综合体、康体休闲等特色旅游项目,形成产业融合的农林渔项目通过设立产业扶持基金的形式予以资助，对产业带动明显、经济效应突出的成功旅游项目应当给予资金奖励。③搭建乡村旅游服务平台。政府不仅是经济建设的引导者和规范者,还是经济建设的服务者,乡村旅游需要政府公共服务的延伸。乡村旅游要实现“旅游+互联网、旅游+电商、旅游+共享民宿、旅游+农业”[16],以当前农村的经济和社会交往范围,要实现与上述相关企业的对接较困难,政府应充分发挥桥梁作用,搭建乡村旅游发展所需的各种平台。④建立政策执行及效果评估体系。政策制定的目的是促进行业发展,政策需要良好的执行力和执行效果,国务院及相关部委是行业发展战略和发展方向的指引者,政策需要行业主管部门及下级主管部门制定详细的执行细则和执行计划,并通过具体行动推动行业发展,实现政策制定的目的。同时,政策执行效果应注重行业产业的可持续性和农民收入的可持续性,通过科学执行和建立评估体系确保乡村旅游的健康发展。