地方政府间政策学习与横向竞争的逻辑辨析

苗婷婷

[摘 要]政策学习是政治系统或其中的某一子系统为了实现某种目标而对自身政策进行调整的过程。从政策学习的动因看，地方政府间的政策学习与相互间竞争有着密切关系;从政策学习的结果看，地方政府间横向政策学习是把双刃剑，学习既能带来政府服务效能的提升、竞争升级，同时也有可能产生政策趋同、区域内产业同构、地方保护等一系列恶性竞争问题。近年来，建设学习型社会成为我国的重大战略决策，地方政府政策学习是其中的重要内涵。因此，有必要在对政策学习的理论内涵进行梳理的基础上，积极探讨地方政府间政策学习与横向竞争之间的辩证关系，并针对优化竞争机制、探索理性学习制度、杜绝学习的负面效应预先提出改革设想。

[关键词]地方政府;政策学习;竞争;学习机制

[中图分类号] D625[文献标识码] A[文章编号] 1008-4479（2019）03-0069-09

一、问题的提出

“政策学习”在中国并非一个新鲜的词汇。从纵向维度来看，从下而上和从上而下的政策学习始终贯穿于政府系统内。中央政府有时会学习了解地方政府的政策创新，同时，党中央和国务院也常常发文要求各地方、各部门认真学习贯彻某项政策。从横向维度来说，地方政府间的政策学习也非常多见。随着我国经济分权和市场化的推进，地方政府，尤其是省、市、县政府，从中央政府获得了较大的治理与发展的自主性，地方政府成为中国经济增长的主要动力[1]。为了汲取成功经验并提高政府绩效，地方间的自主政策学习倾向日渐加大，在产业政策和公共服务政策领域，地方政府间常常借鉴其他地方成功或失败的经验，用以提高自身政府能力和政策效能。相较于垂直方向的政策学习，地方政府间的横向政策学习更为复杂，尤其是学习的动力，在上级政府的强制性因素缺位的情况下，地方政府为何要学习很值得思考。

二、政策学习的内涵和特征

在开展地方政府间政策学习的系统性研究之前，我们有必要先理顺一下政策学习的内涵。在传统的公共管理理论中，政策变迁和其他政府行为一样，被认为是外部环境变迁和社会矛盾压力所导致的被迫改变。而20世纪70年代后，行为主义心理学中的“学习”概念被引入政策变迁领域，政策主体的主动性得到审视[2]。政策学习成为政府回应社会发展及民众诉求的重要手段，由此政策学习取代了“以矛盾为导向”的政策供给范式，受到公共政策研究者的广泛关注[3]，并成为政治学和公共管理领域的热门话题。中国学者对政策学习的理论研究很少。从文献统计来看，目前国内有一些对近似概念的研究，比如政策创新、政策扩散、政策转移、政策趋同、政策变迁等，政策学习与这些概念是有一些交叉之处，但理论内涵和侧重点又不尽相同。针对政策学习的专门研究，国内只有少量对西方研究成果的翻译引进[4]，基于不同的政治社会背景，我国学术语境下的政策学习理应与西方的概念界定有所不同，因此有必要对我国制度背景下的地方间学习进行专门研究。

值得注意的是，在日常行政和官方文件中，我们常常看到“深刻认识”、“认真学习”、“积极领会”这样的表达，这些行政术语字面上与政策学习无异，也体现了学习的某些特性，但在本质上，这些术语更为注重垂直方向上地方政府对中央和上级的文件精神、政策法律的贯彻执行，这些表达的背后带有较浓的被动色彩。所以说，虽然我国的官方行政文件中常常强调地方的学习，但这里的学习更多的是垂直方向上政策执行的替代性表达，忽视了地方政府学习行为中理应体现的主动、积极、自发的心理学意义，区别于学术语境下的政策学习。在学术语境下，我国宏观与地方制度背景下的地方间政策学习必然带有一定的特殊性。我国地方政府间的政策学习即地方政府的政策决定者，对其权限范围内的特定政策进行积极探索和调试的过程;其中，主体的限定性、内容的工具性、效果的不确定性是我国地方政府间政策学习的基本特征。

第一，学习主体的限定性。在西方学界，有的学者将学习的主体锁定为高阶的政客以及某些公务员[5]，这些人处于官僚体系内，拥有部分政治权力，能够对政策变迁起到直接影响。有的学者则将政策学习的行为体进一步扩展，他们认为国内的社会群体、利益集团、政治掮客、游说集团、跨国政策网络或政策社群中的社会主体也可以被视作政策学习的主体[6]，这些人构建了多元的“政策网络”，也可进行政策学习，但他们对政策变迁的影响过程是间接的、曲折的。在我国当前的社会发展水平和制度背景下，我国地方間政策学习的主体主要体现为前者，限定于在政治和行政事业体系内。我国社会民间组织和其他多元行为体力量仍然十分薄弱，其发展也依赖于地方政府扶持，在政策网络中作用失衡，地方间政策学习的主体较多的由地方政府或行业部门的党政领导者来承担，其他行为体，甚至包括行政、事业单位内低阶公务员的参与力量都比较有限。有鉴于此，我国政策学习主体具有限定性和单一性的特征，与其他行为体的互动缺位。

第二，学习内容的工具性。从过往的研究来看，学习的内容也备受争议。有人将学习的内容简单定位于政策方案[7]，或者是对过去、其他地方政策教训的汲取[8]。而有人认为政策学习既包括工具性的政策学习，也涉及社会性的政策学习，工具性的政策学习主要关注政策工具和政策执行方法，而社会性的政策学习则关注政策问题的设定、政策范围和政策目标的构建及其层次结构[9]。理论上讲，政策学习的内容应该是范畴宽广的，理应包括不同层次的学习。但鉴于地方政府的属性，地方政府的职能范畴通常比较有限，宏观政策理念或规范体系的学习往往都不在地方政府的权力范围之内。所以，我国地方政府间的学习内容多体现为微观层面的、具体的政策方案和政策执行方式的学习，具有明显的工具性特征。

第三，学习效果的不确定性。从学习本身的特征来说，学习的效果体现为不同层次。与学习的内容对应，在简单学习中，初步的学习导致手段或结果的改变，而在复杂学习中，各种价值碰撞下的认知冲突导致手段与目标同时发生改变[10]。换句话说，政策学习的效果除了政策项目的采纳、政策本身或组织层面的变化[2]，还有可能是政策范式的根本性改变。在这里，政策学习导致的范式改变按下不论，工具性政策学习的结果也有浅有深，有好有坏。由于学习是一个动态的过程概念，政策学习的结果是无法确定的。在渐进的基础上，政策学习的结果会导致从点到面的政策扩散或者政策转移。从正面来说，假设学习行为体历经了观察、比较、理解、批判等完整的心理过程，那么通过政策学习产生的政策变迁将比“以冲突、矛盾为导向”的政策变迁更迅速、更容易地产生进步的社会变化，即政策学习有可能会带来社会的整体进步、地区发展差异的消弭。从反面讲，政策学习也可能会导致大范围政策的雷同、经济社会资源的分配失衡、产能过剩、市场竞争的恶化，地方间学习的效果可能会事与愿违。

三、地方政府间政策学习与横向竞争的辩证关系

在改革转型的现阶段，尤其是近几十年来我国地方政府权力地位的提升，地方政府的决策优劣事关大局，地方政府间的政策学习尤其需要关注。而如上文所述，实践中大量的政策趋同现象表明，学习的结果未必全是正面的，不加区分的学习、照搬照抄、忽视区域经济发展规律的学习有可能会加剧区域内的竞争，超出特定行业市场的饱和状态，造成一加一小于二的结果。这里需要探讨的核心问题即，地方政府为什么学习？地方间的政策学习如何会加剧竞争？这些问题都是充满探索意义却较少受到关注的议题。

（一）竞争性因素激励地方间政策学习

整体来说，政策学习、政策变迁是社会经济发展必然的附生产品，也与政党竞争、选举、利益集团和行政管理专家的活动密切相关[11]。不过，这类激励机制更多的适用于国家层面，而具体到地方政府层面，文章认为地方政府间的横向竞争是激励地方政府模仿其他地方创新性和成功实践经验的重要变量。更进一步，鉴于不同的内容和层次，地方政府政策学习的动力因素可被归纳为经济性竞争激励因素和政治性竞争激励因素。

在经济层面，竞争的内容直接体现为地方领导对提升当地社会经济发展水平的迫切愿望，这就在逻辑上要求地方政府采纳有利于吸引纳税人和消费者的政策。其基本原理类似于Tiebout“公共选择理论”的“用脚投票”原理[12]。在一定的区域内，居民作为消费者和纳税人能够比较地方政策的不同，通过搬迁来获得效率和质量更高的公共服务，在这种情况下，市民和纳税人等于是在“以脚投票”选择地方政府，而地方政府也会努力提高政治绩效，提供更好的公共政策和经济政策来吸引纳税人。因此，对纳税人、投资者和消费者的吸引，也就是经济发展是刺激地方政府进行政策学习的重要因素。在我国的制度背景下，“用脚投票”理论也被多次验证为适用于我国地方政府间的政策学习。“改革后，地方政府的工作重心就是吸引资本，这些资本包括国内的民间资本，也包括海外资本，同时还有国家的投资”[13]，为了更多的吸引有限的资本，地方政府间不断开展学习、复制成功地区的经验，通过采用税收政策和土地政策等方面的优惠来吸引资本流入，资本也会“用脚投票”，入驻有助于资本升值、实现效益最大化的地方。

然而，经济层面的竞争机制只是其一，更深层次的竞争在于政治层面的竞争。也就是说，地方官员愿意进行政策学习、促进当地经济发展的根本原因在于增加地方官员的政治资本，地方官员既是经济人，又是政治人，政绩表现、地方社会经济发展水平的提升是其政治晋升最重要的指标。在我国政治学和公共政策学界，很多学者针对我国官员的人事晋升机制与经济发展的关系做出了理论探索。在“政治锦标赛”[14]这种模型下，地方政府官员为了实现自己的政治晋升，会在招商引资、基础设施建设、制度安排、政策完善上进行一系列的优化，通过政策创新或学习成功地区的经验，努力提高自己的经济绩效或行政绩效。也有学者曾专门考察提出了一个由于政绩考核竞争压力所导致的地方政府间学习的动力机制，即名次模式。政策转移或学习的政绩模式是“政绩考核—领导认可—名次上升—经验被学习—政策移植”[15]。归根究底，这种“名次模式”下的政治锦标赛是一种“标尺竞争”，在“标尺竞争”的环境下，地方政府都参与了一种基于他们的表现和绩效的比较性评估系统，因此地方政府会通过努力提升他们各自的相对排位来提供更优的地方政策。评估的标准不限于经济指标，但主要以经济指标为准。“标尺竞争”与Tiebout的传统的地方政府竞争理论不同，后者相对更加适用于经济政策上的优化改进，而前者的适用对象不光包括经济竞争，还受到一些政治因素的影响，是地方政府之间的相互战略作用，地方官员晋升排序位次的提升是刺激地方政府政策学习的重要因素[16]。

如上所述，竞争是激励地方政府政策学习的动力之一，经济性竞争是直接的激励机制，而政治性竞争是推动地方间政策学习的深层次激励机制。地方的决策者为了地方经济发展，实现自身政治职位的提升，通常会向成功地区的政策经验取经，利用政策学习的方式提高自己的政策水平，提高自己的竞争力。由此推导下去，竞争促进学习，学习似乎也会加剧竞争，地方政府间的竞争与政策学习是一个相互作用的过程。但是如前文所提到的，政策学习的效果却不一定是正面的。政策学习的一个副作用，有可能是地方政府间的政策趋同，这会在竞争升级的同时导致恶性竞争的加剧。

（二）地方间政策学习产生竞争性结果

在我国当下的转型过程中，地方政府间的竞争的确推动了政策学习、政策创新接连不断的涌现。一方面，这种竞争形势激发了地方的活力，也是我国改革开放前期经济腾飞的逻辑起点[17]。另一方面，地方政府间政策学习导致的恶性竞争也不能忽视，由简单的政策模仿和政策学习引发的政策趋同产生了很多巨大且难以修复的损失。文章认为，竞争与政策学习互为因果，竞争激励是地方间学习的重要动力，而学习会反过来促进竞争水平的提升，但也可能会加剧竞争，甚至是竞争失衡。要对地方政府的所有职能领域的政策内容作一一分析是一项不可能完成的任务，所以我们根据两种主要的政府职能类别，即地方政府的经济职能以及非经济职能来有代表性地剖析政府官员政策学习的结果和影响。

经济职能领域的政策学习会促进地方间的市场竞争，但极有可能会造成无差别化生产以及竞争无序。地方政府的政府经济职能是指地方政府从社会经济生活的角度，履行对国民经济进行局部性地规划、协调、服务、监督的职能和功能，它是为了达到一定目的而采取的组织和干预社会经济活动的方法、方式、手段的总称。作为地方政府重要的职能领域，学者们对地方政府经济领域的政策研究和探讨最多。在我国当前的市场经济模式下，地方政府通过政策制定、政策引导对于产业发展的主导作用十分明显。在近二十年社会主义市场经济的发展过程中，地方政府产业政策有同质化的趋势，而区域内地方之间工业部门产业结构相似性也不断提高，这种现象在长三角地区尤为明显。除了自然因素、区域内的经济联系性等因素，苏沪浙三省地方政府为了发展经济、获得中央的嘉奖、官员的升迁不可避免的采纳了趋同的产业政策。事实是，蘇浙两省继上海之后，仍然制定了以信息产业、新材料产业、现代生物与医药产业为主导的产业政策。这些产业都具有较大的市场前景且见效快。但是，由于长三角区域内三省的产业政策趋同，区域内产业结构相似性非常大，这就使得地区间产业链难以产生互补效应，不利于区域内地方之间彼此发挥资源优化组合、生产分工合作的优势，区域经济发展整体性的割裂也造成了区域之间产业发展的重复建设和恶性竞争。苏沪浙三省都明白区域内产业结构的不合理，但谁也不愿放弃自己的利益去维护整体利益，这就加剧了重复建设、地方保护主义的态势[18]。在省以下的地、县级市层面，地方政府间的政策学习和竞争性结果也随处可见。比如江苏的沿江开发过程就体现了区域内地方政府对成功地方经济发展政策的模仿和竞争性结果。研究发现，沿江各行政区域的经济发展政策行为具有明显的示范效应，成功政策的光环效应推动了区域内部其他地方政府政策模仿行为。一方面这是一个互动学习的过程，参与竞争的各地方政府通过大量搜集其他地方政府在竞争中的政策选择而不断调整自己的行为，借鉴其他地方的成功经验，这种政策模仿行为一方面推动了有益知识和经验的迅速传播;另一方面，这种行为也造成了你死我活的对抗性竞争，其中主要的表现即重复建设和产业同构、地区封锁和领域效用内部化以及跨地区性公共物品供给不足和公共事务失灵[19]。

这类案例不胜枚举。在全国范围内，地方政府为了获得经济发展和上级嘉奖而学习的案例很多。毫无疑问，先进政策方案的采纳无疑会促进地方竞争力的提高和地方间竞争层次的升级，在理性学习下，地方间的政策学习有可能会搞活市场，促进区域的整体发展，实现帕累托最优。但是，此时的地方政府更像是经济人，是市场和生产的参与者，市场经济有自己的规律，地方政府常常不顾客观实际，对发布的经济政策无深刻认识，无差别的简单复制区域内其他地方的政策方案，那么地方政府的经济行为就经常会导致市场的无效率，造成区域内行业恶性竞争的加剧和产业过剩，最终结果将是弊大于利。

除此之外，地方政府在非经济职能领域的政策学习也会产生正反两面的竞争性结果。地方政府的非经济职能主要体现在社会管理和公共服务领域，包括教育、文化、卫生、体育、社会治安管理、社会服务、社会保障、计划生育管理等方方面面。显而易见，非经济职能领域的政策学习会促进地方政府服务效能的提升、人民生活的便利、社会文明程度的提升。比如20世纪90年代中期的“政务公开”制度和目前十分普遍的“政务中心”制度就体现了地方政府自发改革与政策学习的过程。地方党政领导主要通过对已建立的政务中心的考察、学习交流以及新闻媒体获知创新信息，最后由地方主要党政领导作出采纳决策，将政务中心制度引入进来[20]。有关政务中心制度的政策学习非常有助于地方招商引资和财政收入等经济指标的增长，从而也有助于政策决定者的名誉和知名度的提升、职位升迁，这些都是地方党政主要领导人的政绩资本，是地方领导人事升迁的竞争性措施;同时，这项措施也是地方政府进一步优化行政环境，简化、规范政府行政许可（审批）程序、优化投资环境、扩大开放的便民措施。相较之下，有的政策学习的竞争性结果确是负面、消极的。近几年来，“智慧城市”建设也成为地方政府竞相追逐的热点。智慧城市建设是指“在城市管理过程中，大量运用信息技术，实现组织、协调、管理的全面整合和协同，从而有效地利用资源、节约成本与能源、改进公共服务、提高居民的生活质量、减少城市建设对环境的影响、并提升城市建设水平和管理效率的一种创新治理思维与手段”[21]。但是，在我国近期风靡的智慧城市建设中，存在大量跟风和简单模仿的行为，有的地方主政者为了引进这一“先进”理念，在缺乏对本地的发展定位科学评估的基础上，盲目引进智慧城市的概念，强行与本地的政策议程进行对接，而实际上最基本的信息安全保障体系都没有建成，结果导致了项目的水土不服和脱节，造成了建设浪费和效率降低。这充分说明了地方党政主要领导人在晋升压力下为了引进美好的理念，提高自己的政治晋升资本，竞相引入一些先进的社会政策，但由于学习过程缺乏科学论证和充分投入，结果反而适得其反，导致了所谓的“品牌竞争”或“政策大战”，学习的效果不能达到预期效果，地方财政资源也被大量浪费。

政务中心制度和智慧城市的案例说明，我国地方政府在非经济职能领域的政策学习更容易产生积极的结果，但也会产生负面的竞争性结果。如果學习得当，源于政府非经济职能的公共性特征，地方间学习会实现地方官员的良性竞争，会更多地促进社会的整体进步、发展差距的缩减和公民生活质量的不断提高。而如果学习过程缺乏科学论证，学习的不彻底或脱离了当地实际情况，学习的效果不仅不会为决策者提高竞争力，反而会导致政策大战、发展脱轨。

四、如何优化竞争与地方间政策学习的辩证关系

从以上第三部分的论述可以得出，竞争与地方政府政策学习是一种相互强化、环环相扣的辩证关系，彼此相互作用、相互加强。两者辩证关系的内涵为，刨除地方间交流、上级行政指令的推行、地方决策者的学习能力、社会矛盾的压力等因素，地方间竞争毫无疑问是地方政府政策学习的重要推动因素。在中央分权的过程中，地方政府基于自身经济利益和政治晋升压力会放大自己的权力，通过政策学习提升自己的政治效能。反过来，政策学习也会反作用于竞争，推动竞争的升级。正面的竞争结果是市场活力的提升、资源的优化配置、区域的整体性可持续发展和社会的全面进步，而反面的结果却是地方之间的政策大战、品牌大战、地方和区域经济中的重复建设、市场饱和恶性竞争下的地方保护主义、资源浪费与环境恶化、社会发展的滞后、多走弯路。因此，竞争与政策学习的互相辩证作用存在继续完善的空间，在第一个环节，竞争激励机制需要进一步优化，控制竞争沿着正确方向发展，保证竞争在公平的基础上进行;第二个环节是政策学习需要科学化，以高效、有序的政策学习激发良性的竞争关系。

第一个环节，完善竞争激励机制。地方政府作为公共部门，不存在私营部门中的知识产权保护、市场风险和惩罚机制。地方政府的政策创新理应是为公众谋福利的，创新单位不会也不可能对外保密，阻碍政策的扩散，因而政策学习或扩散的结果就有可能是无节制的。对我国的地方政府来说，地方政府的决策存在软预算约束[22]或者说逆向软预算约束[23]，在上级或地方企业为地方决策失误买单的情况下，地方的决策失误也无法真正受到市场的惩罚。在这种情况下，我们可以有针对性的从竞争风险机制的完善入手，从源头上优化竞争激励机制。具体来讲，要确定针对地方政府政策学习行为的奖惩机制。目前我国地方领导的晋升博弈一定程度上依赖地方的经济增长，如前文所述，这种经济、政治竞争因素激励了地方政府发展经济的愿望，也鼓励了地方政府间的政策学习，但是针对政策学习结果的评价和奖惩机制尚未建立。也就是说，在目前情况下，地方政府如果不加调查地进行简单学习，对政策学习的不良结果也无需承担责任和惩罚，上级政府或地方企业往往会为地方政府的政策失误主动或被动地兜底、买单。这种没有风险成本的政策行为很容易加剧地方因政策学习而导致的竞争失序，破坏竞争环境。因此，上级在评价地方的政绩、考虑地方领导者的晋升时，地方政府的政策学习行为和结果应该被加以考量。如果地方政府能科学理性的进行政策学习，且学习的结果对自身和被学习者都没有带来不良竞争结果的话，这样的政策学习理所当然应可以作为上级选拔晋升干部的重要指标。而如果地方政府在向邻近地方学习时，没有对政策内容加以考察分析，只简单进行模仿复制，甚至造成区域内重复建设、资源浪费、影响区域竞争秩序的后果，那么上级政府或中央就不应该单纯的利用预算软约束或默认逆向软预算约束为地方政府的决策失误买单，相反，上级应该区分这种因学习导致的不良竞争情况，对地方政府间的政策学习加以考察或施以惩戒。只有这样，地方政府间政策学习的竞争激励背后才会受到一定的风险制约，这种竞争激励才会最大化的将决策失误降到最低。

第二个环节，政策学习机制需要优化，进而诱导良性竞争。面对由地方政府政策学习引发的重复建设和竞争失序，我们目前采取的措施还是以宏观调控为主，比如在经济领域的“去产能”，“去存量”。实际上，与其在出现问题后再采用补救和应对措施，不如一开始就将问题扼杀在摇篮里，建立制度化的政策学习机制，最大化地产生良性的、有序的地方竞争。文章认为，要建立科学有效的政策学习机制需要从以下几个层面入手：

首先是学习的主体需要多元化。在我国现有的制度背景下，无论在经济领域还是非经济领域，政府都一直比较强势，社会力量较弱，这就决定了地方政府政策学习的主体主要集中于政府部门。改革开放后，我国的地方分权使得地方政府有權进行自己的城市规划，在经济、社会政策等领域拥有广泛的自决权。因此，改革后中国的地方放权，为落后的地区效仿先发地区的成功发展模型来进行赶超提供了条件，即使没有中央指令，地方的学习经常带来随后史无前例的全国范围内的改革[24]。但是目前的政策学习体现了我国地方决策机制的不科学，专家群体的力量有限，利益团体和社会大众的有序民主参与机制不健全，延伸到地方政府的政策学习机制，政策学习主体单一，学习的过程也就缺乏科学性。地方政府的政策学习往往过于依赖区域内成功的经验，忽视政策学习过程中的长期调查、论证，这就使得地方官员对于后期可能导致的区域产业过剩、市场饱和、恶性竞争等缺乏足够的认识。因此，政策学习需要从学习主体层面入手，除了地方政府党政主要领导者，还要积极探索政府公共决策的多元化机制。除了继续完善政府的行政听证制度和公示制度，保证公民的知情权和利益集团的公平表达机制，现有的咨询专家委员会制度尤其要落到实处。具体来说，知识群体通过参与咨询制度参与地方政府决策，地方政策“为了增加政府政策的科学性和透明度，往往会请来中介，对政策项目做事前评估和事后评审”[25]，但现在这些知识群体“圈子”的中介活动大多数都是政策寻租。对政府官僚来说，通过“科学”和“透明”的方法落实项目，是政策业绩;对这些专家群体来说，既拿到政府的好处，也拿到企业的好处，而“讲真话”从来就不需要考虑，各方抱着“你好、我好、大家好”的心态，分享来自地方政府的政策“红利”，这也就解释了为什么地方政府请来了咨询专家，政策落地后还是会导致产能过剩，很多新兴产业的企业因产能过剩，在高压的竞争环境中无法生存而被迫破产。因此，咨询专家委员会制度必须做到公开、透明，一切放在阳光下进行，专家的独立性和公正性必须予以保证，专家论证不能成为政府规避风险的手段、政府政策审批的程序性工具。只有做到政府决策主体的多元化，政府一言堂的决策模式才会被打破，那么地方政府的决策也会更具合法性、更加科学，政策学习的效果也会更加理性化。

其次是中央和上级要把好关。在西方国家，地方政府政策出台较慢，这其中会经历各方利益集团不断的论证、讨论，一定程度上使得政策落地后能够经受住未来发展的检验。在我国，很多地方政府的政策出台缺乏有效论证，而且没有约束机制，这就需要上级政府及时发现地方政府的非理性政策行为，尽早加以遏制，以避免重复性建设和不必要的资源浪费。为解决地方政府政策学习产生的竞争，发挥上级政府的协调作用是一种直接有效的解决路径。一方面，上级和中央政府要把握好地方复制模仿的“度”。地方政府的确有很多成功经验，这些经验也的确值得推广和效仿，但是，地方政府往往只重视当地的利益，忽略了区域整体利益;针对地方政府的理性不足，上级政府就需要发挥协调作用，通过领导小组、联席会议、磋商机制等组织形式，建立地方间的对话渠道，通过政策激励和财政激励等进行正确引导，在进行信息汇总和科学调研的基础上，整合资源，防止地方政府的重复性建设，实现经济社会资源的再分配。另一方面，中央和上级也要对一些成功的地方政策加以推广，推动其他地方政府的政策学习。实际上，我国一直存在一种中央主导的地方政府政策学习模式，以浙江台州的农民专业合作社为例，像这类的具体制度，或者称之为社会技术，会采用一种“下-上-中”的政策传播、扩散路径，即首先在草根首创的政策创新，中央首先给出认可，最后在底层推广，鼓励地方政府学习的过程[26]。这种模式的优势在于，中央政府拥有更完善的政策评估资源，通过中央考察，可以科学地判断政策的可操作性、地方政府学习的可行性或在多大范围内可进行政策扩散，然后通过自上而下的发布文件、颁布法律法规的形式来规范地方政府的学习方向、内容和方式，从而可以降低政策失利的危险。不过中央并不能面面俱到，对地方先进政策的了解有时会不如地方及时。且在上级和中央政策的鼓励下，基于我国科层式的行政体制，地方政府的遵从习惯也有可能会产生更大规模的政策趋同、加剧竞争态势。因此，这就需要进一步规范学习机制，通过完善学习程序来规避政策学习产生的竞争风险。

最后，学习程序要继续完善。在信息社会的背景下，地方政府能够通过新媒体能够及时得知其他地方的创新性地方政策，也会通过各种各样的学习途径对政策创新进行模仿。但是目前地方政府的政策学习常常是浅显的学习。换句话说，很多地方政府间的政策学习局限于政策表层，没有能够将政策的成功机制与当地的特殊条件相结合，导致了很多负面效应。政策学习依次递增可以分为复制（copying）、模仿（emulation）、混合（hybridization）、合成（synthesis）、启发（inspiration）五种类型[27]。这五个层次中，复制是最简单的抄袭;模仿的特征是拒绝照搬照抄，但吸收最精华部分的内容;混合和合成是把不同国家或地方的政策内容结合在一起，以适合被模仿者的需要;启发主要是一种观念上的影响，或者说是更新思考方式。很明显，启发式的政策学习无疑将获得收益最大化。文章认为，要实现启发式的政策学习，杜绝政策学习的负面效应，可以通过以下几个步骤的学习程序，提升地方政府的学习能力：实地考察VS面对面交流——联席会议/政策论坛——内部研讨与学习。第一个层面，学习者可通过实地调研、考察的形式对成功的政策经验有一个完善的把握，对政策创新地和本地的实际情况有个清晰的认知，通过面对面交流，学习者可充分认识到该项创新型政策在实施过程中的困难，引进当地社会的可行性、可能产生的阻力与后果。第二个层面，地方政策的学习者和创新者可以一起组织政策论坛或者召开联席会议，论坛的组织形式可以是开放的、包容的，这样，学习者就可以多听学术专家或者相关利益团体的意见，对即将引入的政策有一个全方位、多面立体的掌握，也可以在某种程度上进行相应的修改与调整，避免政策完全相同而产生的竞争。第三个层面即内部研讨、学习。政策的执行和落实还要依靠相关业务工作人员。因此，在政策引进的同时，地方党政机关的领导人要组织相关职能部门参与研讨、学习。一方面职能部门的意见可反映地方政策执行中的特殊情况，因此需要特别给予尊重。另一方面职能部门工作人员的业务培训也有助于将引进的政策更加科学、深入的落到实处，从实践中出真知，即实现启发式学习，而不是表面的简单抄袭与模仿。在完成这几个步骤后，地方政府的政策学习能力将得到整体提升，相应地，政策学习的负面竞争性后果也可以得到有效遏制。

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责任编辑：范瑞光