自治、法治和德治“三治融合”：构建乡村有效治理的新格局

左 停 李 卓

一、引 言

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，并确定了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕”的20字总方针，作为乡村振兴战略实施的指南。国家提出乡村振兴战略，意在解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，也是实现全体人民共同富裕的必然要求，更是实现“两个一百年”奋斗目标的根本要求。由此，乡村振兴成为新时代做好“三农”工作的总抓手。其中，“治理有效”是乡村振兴的基础，这一提法与新农村建设时期的“管理民主”相比，具有更加丰富的内涵，意在强调治理主体和治理方式的多元，强调的是一种主动参与，而不是被动接受。乡村治理作为国家治理现代化的重要组成部分，在社会快速转型和变迁的时代，其治理的好坏不仅关系着乡村社会的稳定与发展，还关系着整个国家的和谐与稳定，关乎国家治理现代化的全局。可以说没有乡村治理的现代化，就不会有国家治理的现代化。因此，在新时代必须始终重视和加快推进乡村治理能力和乡村治理体系现代化建设，努力构建适应新时期现代化治理需求的乡村治理体系。目前，各地方政府已经在地方治理实践中不断探索和创新基层治理体制，并获得了相应的治理经验，“三治融合”作为来自基层的典型治理经验已经得到了高层的肯定，并被写进了党的十九大报告，这更为未来乡村治理体制改革指明了方向。

由于中国城乡发展差距大，东部、中部和西部不同区域的农村发展内部差异性也非常明显①欧阳静：《乡村振兴背景下的“三治”融合治理体系》，《天津行政学院学报》 2018年第6期。，这便决定了不同区域具有不同的资源禀赋与文化资源；而且伴随着社会转型的加快，乡村社会从封闭不断走向开放，单一的治理手段已经无法应对差异化和多元化的治理需求②陈文胜：《以“三治”完善乡村治理（新论）》，人民日报，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2018-03/02/nw.D110 000renmrb_20180302_7-05.htm.，所以要不断推动乡村治理体制创新，以适应新形势下乡村社会现代化的治理需求。“三治融合”作为一种可供选择的治理框架，在落地实践时还需要充分考虑不同区域内社会经济和文化的差异性，做到因地制宜和特色创新，这也意味着基层治理必须突破原来单一的管理路径，转向多元治理的整体主义路径。如此一来，构建自治、法治和德治相结合的现代乡村社会治理机制，就必须在法律的框架下，尊重各地乡村的客观实际与农民的真实诉求，充分挖掘各地特色的乡土文化资源，以伦理道德为准则来规范村民的日常行为，实现社会舆论与自我修养相结合的“软治理”，从而激发村民参与村庄治理的公共精神，以真正落实村民委员会自我管理、自我教育和自我服务的功能，构建起自治、法治与德治相融合的现代乡村治理体系。有鉴于此，本文将对新时代乡村治理面临的问题与挑战展开分析，进而对“三治融合”的内涵与关系进行阐释，以分析“三治融合”这一治理路径在促进乡村振兴战略的有效实施时何以可为，及其在推动乡村治理现代化和国家治理现代化时所具有的重要意义。

二、新时代乡村治理面临的新挑战

国家治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化。乡村治理作为国家治理的一部分，其自然也包括乡村治理体系和乡村治理能力两方面的现代化，前者主要指乡村治理的制度安排，后者主要指制度的执行能力，即执行这些政策和规则的人是否具备相应的能力和素质。党的十九大以来，中国进入中国特色社会主义新时代，对乡村治理提出了更高的要求和标准，但是从目前的基层治理现状来看，既有的乡村治理机制、体制和路径已经难以适应社会快速转型的治理要求，并陷入了诸多治理困境，影响了乡村治理现代化的有效推进，其面临的挑战主要表现在以下三个方面：

第一，从微观个体层面来讲，乡村人力资源大量流失，造成乡村治理主体的缺失。乡村治理现在面临的主要问题在于乡村青壮年劳动力和乡村精英等契合乡村治理需要的本土人才大量流失，进而导致乡村治理主体缺失①胡红霞、包雯娟：《乡村振兴战略中的治理有效》，《重庆社会科学》 2018年第10 期。。这是乡村治理面临的核心困境，一方面，表现为部分高素质和强能力的乡村精英人才外流，漂泊于他乡的乡村精英人才回流农村困难，导致村庄治理人才严重短缺。乡村精英和乡村其他人口的大量流失，已经给乡村社会发展带来了诸多负面影响，如三留守问题、村庄空心化和产业虚弱化等，这使乡村陷入了“无人”治理的窘境②这里所说的“无人”治理的局面并不是指没有人进行村庄治理，而是指因乡村留守人员作为治理主体，其能力弱、甚至是没有能力有效参与村庄公共事务的治理。；另一方面，本应该成为治理主体的乡村留守人员，却因为参与能力有限或参与意愿不足等，导致村庄公共事务无人问津，村民自治成为空谈，甚至异化为村干部自治③侯宏伟、马培衢：《“自治、法治、德治”三治融合体系下治理主体嵌入型共治机制的构建》，《华南师范大学学报(社会科学版)》2018年第6期。。这种现象在欠发达的农村地区已经不是个案，尤其是在中西部地区的偏远农村更为普遍。作为村民自治主体的村民，自治能力较弱和参与不足，就为乡镇行政权力干预村民自治提供了空间，但过度行政化却对村民在自治中的主体地位造成了不良影响，治理主体缺位和外部力量的过度干预已经严重影响了村民自治的效果。

第二，从中观层面来讲，软弱涣散的乡村基层组织难以有效运转，消解了乡村社会治理的效果与质量。伴随着农村劳动力的大量外流，村庄治理主体缺失带来的另一个严重问题便是村庄基层组织的软弱涣散，其中既包括基层党组织，又包括村民自治组织和其他群众性组织。基层组织的软弱涣散带来的直接后果便是党的方针、路线与政策得不到及时有效的贯彻落实，消解了乡村治理的有效性与及时性。主要表现为部分乡村干部不按村庄实际开展工作，形式主义问题突出，自上而下的政策、资金和资源因乡村组织无力承接而出现治理无效的局面④胡红霞、包雯娟：《乡村振兴战略中的治理有效》，《重庆社会科学》 2018年第10期。。这一现状不仅不利于党加强对农村工作的领导，还会造成农村居民向心力、凝聚力和认同感下降，导致农村社会失序，进而影响基层治理的效果，这样的组织现状显然难以适应新形势下农村社会发展的要求和乡村振兴战略对乡村治理的要求。然而，治理有效作为乡村振兴的基础，这一目标的实现不仅要有良好的顶层设计，还需要有强有力的组织载体与执行人员。所以，在新时代加强基层组织建设力度和创新基层组织体系不容忽视。在实施乡村振兴战略的背景下，有必要加大对基层组织的制度建设力度，提升基层组织的领导力和治理能力，吸引优秀的青年人才回流农村，并激发广大干部群众积极参与提升乡村振兴的内生动力，才能提升乡村治理的现代化水平。

第三，从宏观层面来讲，社会转型与社会变迁的加剧，使得原有的乡村治理体系已难以适应现代化的治理需求。首先，伴随着社会转型的加快和治理环境的快速变化，以政府为代表的公权力不再是唯一的治理主体，社会组织、经济组织和村庄居民已经逐渐成为社会治理的重要构成力量①张振华：《印第安纳学派与当代中国政治经济实践》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》 2013年第4期。，治理模式从强调单一的管理转向多元协同治理，服务对象也由原来的“单位人”变成“社会人”。其次，改革开放以来，中国的工业化、城市化和现代化步伐不断加快，乡村社会也经历着重大的社会转型，农村青壮年劳动力大量流失和人口老龄化加剧，乡村社会由“熟人社会”向“半熟人社会”转换，人民物质文化水平不断提升，参与社会管理的意识日渐增强②薛刚：《“三治”融合推进地方治理现代化》，光明日报，http://kns.cnki.net/kns/detail/detail.aspx?FileName=GMRB20 1501120112&DbName=CCND2015.，多元复杂的社会现实对乡村治理提出了新的要求。最后，乡村社会结构与生产生活方式的变迁、农村居民消费观念与思想观念的变化等③张翼：《乡村振兴重在治理有效》，光明日报，http://epaper.gmw.cn/gmrb/html/2018-10/23/nw.D110000gmrb_20181023_2-11.htm.，也影响了现有的乡村治理体系，使其难以适应国家治理现代化的需求。加上目前仍处于社会转型期，基层社会矛盾和社会问题依旧比较突出，政府的“强治理”虽说是最直接的治理方式，但在有些领域却未必一直有效，尤其是在解决乡村社会的现实问题时，国家的“强治理”往往可能与法律之间存在一定的摩擦④黄祖辉：《基于乡情，探索“治理有效”》，人民日报，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2018-01/09/nw.D110 000renmrb_20180109_1-20.htm.。因此，在乡村社会，要想实现有效治理，往往还需要借助社会组织、经济组织和乡村本土人才的力量。在进入中国特色社会主义新时代之际，必须不断推进乡村治理体制和机制改革，整合乡村社会治理资源，从治理现代化的角度进行强有力的制度建设，才能促进乡村治理体系和治理能力现代化，以便更好地适应新时代乡村治理的需求。

如上所述，针对当前乡村治理面临的现实问题与挑战，“三治融合”可以为解决当前的乡村治理困境提供一个路径参考。“三治融合”的治理路径来源于地方政府对基层实践经验的总结，事实证明这种治理方式契合乡村治理的现实需要，也取得了良好的治理效果，如浙江的“枫桥经验”和“桐乡经验”等都已证明这一路径的治理有效性。在乡村治理资源相对匮乏和治理制度不健全的地方，尤其是欠发达的偏远乡村地区，采用“三治融合”的治理路径来解决乡村治理面临的困境，对促进乡村振兴战略中治理有效目标的实现具有重要意义。

三、“三治融合”：实现乡村有效治理的路径

党的十九大报告中明确提出要“加强农村基层工作，健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系”，这一提法从顶层设计的高度确认了“三治融合”将成为未来中国乡村治理的一个基本框架（如图1所示，见下页）。 “三治融合”的治理理念与经验来源于基层社会治理实践和基层社会治理自主创新，具有深厚的文化土壤，这种制度安排对促进乡村治理现代化具有重大的现实意义。且它符合中国人的治理逻辑，在推进实施乡村振兴战略的背景下，通过“三治融合”的路径来实现治理有效的目标，是新时代推进乡村治理体系和乡村治理能力现代化的必然选择。在整个乡村社会治理秩序中，“自治是最基本的制度安排，法治、德治分别是自治的原则与特色，共同制约和规范着自治的运行”⑤张文显等：《推进自治法治德治融合建设,创新基层社会治理》，《治理研究》2018年第6期。。所以，在设计乡村治理体制时要体现以自治为基础、以法治为原则和以德治为特色，只有实现这三者之间的有机协调，才能使自治有力、法治有序和德治有效，进而构建起治理有效的乡村治理新格局。

图1 “三治融合”治理框架的各维度关系

（一）以自治为基础

自治是乡村治理体系的基础。自治指的是治理主体在合适的治理结构中依靠治理规则自主进行乡村治理，这里的治理规则既包括正式规则，即法律规范、政策规定等；也包括非正式规则，即村规民约、群众性组织规则等在乡村约定俗成的治理规范。乡村有效治理呼唤自发秩序的回归①丁胜：《乡村振兴战略下的自发秩序与乡村治理》，《东岳论丛》2018年第6期。，所以在“三治融合”的乡村治理体系中，无论是法治，还是德治，最终都需要通过村民自治来执行，自治应该成为乡村治理的基础。这主要体现在以下三个方面：

首先，乡村是最基本的治理单元。当前基层治理语境下的“村”，应该指的是行政村，而不是自然村，在人民公社瓦解和取消农业税之后，行政村逐渐演化为国家权力进入乡土社会的基本治理单元②贺雪峰：《论半熟人社会——理解村委会选举的一个视角》，《政治学研究》2000年第3期。。近年来，国家不再从农村汲取资源，而是不断向农村输送资源，在资源不断下乡的背景下，行政村的汲取功能在制度定位上逐渐向公共服务职能转变，村庄的性质也因此发生变化，由原来的集体行动组织逐渐演化为正式行政制度实践的一个内在组成部分③印子：《乡村基本治理单元及其治理能力建构》，《华南农业大学学报(社会科学版)》2018年第3期。。村庄成为乡镇政府行政实践中不可忽视的重要社区参与力量，逐渐演变成基层社会治理不可忽视的基本治理单元。此外，乡村社会既是矛盾与冲突产生的重要源头，也是协调利益关系和化解社会矛盾的前沿阵地，乡村成为处理这些矛盾与冲突的重要“场域”。这便对乡村治理提出了更高的要求，良好的乡村治理不仅有助于乡村社会秩序的稳定，还有助于推动基层社会治理创新，由此可见乡村作为基本治理单元的重要性。

其次，乡村是发挥基层民主的关键场所。村庄既是农民日常生活的重要场域，也是农民政治生活的关键场所，通过立法来保障村民自治制度的有效实施，目的在于加强民主在基层的实践。“村民自治的根本目的便是保证和支持广大人民群众进行自我教育、自我管理和自我服务，是人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活中的最直接体现”④陈文胜：《以“三治”完善乡村治理(新论)》，人民日报，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2018-03/02/nw.D110000renmrb_20180302_7-05.htm.。村民自治制度作为基层群众自治制度在农村的生动体现，是中国的一项基本政治制度，这一制度设计意在充分发扬社会主义民主，调动基层群众进行自我管理、自我教育、自我服务和自我监督的积极性，以及参与村庄管理的主动性。因此，在实施乡村振兴战略的背景下，要积极推进基层民主建设，创造平台与条件保障村民自治的有效实施，才能促进乡村治理体系和治理能力的现代化。

最后，乡村应成为提供基本公共服务的场所。乡村虽然是农民生产生活的重要场所，更是村民享受基本公共服务的重要场所，但目前农村居民享受到的基本公共服务与城市居民相比，还存在巨大差距。因此，要想真正改变村庄的发展面貌，积极回应农村居民对基本公共服务的需求，还必须回归村民自治，以便更好地为村民提供基本公共物品或公共服务。在当前推进乡村振兴战略实施的进程中，可以看到部分地区已经开始进行试点，将公共服务重心下移，将乡镇政府承担的公共服务职能逐渐向乡村延伸，并依托村民自治组织承接这部分服务职能，以满足村民的基本需求。但需要注意的是，目前大部分村庄的基本公共服务仍然处于缺位状态，这就要求在推进乡村振兴战略的进程中，大力发展村庄集体经济，优化农村基本公共服务的供给机制和财政分担机制，提高对农村公共物品或公共服务的供给能力，满足村民多样化的发展需求，如农业基础设施建设、农村法律援助服务和农村老人照料服务等。

（二）以法治为原则

法治是国家意志的体现，是由上而下的“硬治理”，无论是城市治理，还是乡村治理，无论是自治，还是德治，都必须在法律的框架内进行，不能超越法律的边界①陈文胜：《以“三治”完善乡村治理(新论)》。，只有严格执行法治，才能从根本上保障乡村社会公平正义的实现，为构建良好的乡村治理格局奠定基础。以法治为原则主要体现在以下三个层面：

首先，法治是乡村治理体系建设的根本保障。在这里，法治强调的不仅是对违反法律规范行为的强制性惩罚，更强调通过打击违法犯罪行为培养和强化村民对规则的敬畏意识②张文显等：《推进自治法治德治融合建设,创新基层社会治理》。。在实施乡村振兴战略的大背景下，推进乡村治理体系和治理能力建设必须依法依规进行，要在农村弘扬法治精神，推动乡村逐步形成依法办事、遇事找法和依法维护合法权益的良好社会氛围。同时，必须不断对乡村治理体系进行完善，不断提升乡村治理能力，将全面依法治国落到实处，才能确保乡村建设在法治的轨道上平稳前行。

其次，村民自治和德治不能超越法律的边界。一方面，依据《中华人民共和国宪法》的规定，村民自治是国家的基本民主政治制度，《村民委员会组织法》对村民自治提供了法律保障，村民可依据法律进行自我管理、自我教育和自我服务，并且可以在村民内部进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，这一制度的实施有利于发挥基层民主，促进社会主义法治建设。另一方面，德治作为一种更具柔和性的内部治理规则，并不能完全限制治理主体的行为。因此，乡村治理还需要一套具有强制执行特征的外部规则——法治，来处理自治与德治无法处理的事务，并对村庄治理主体的越界行为进行约束和惩治③侯宏伟、马培衢：《“自治、法治、德治”三治融合体系下治理主体嵌入型共治机制的构建》。。总而言之，无论是自治，还是德治，都不能超越法律的边界，必须依法严格规范乡村治理主体的行为，使其依法依规办事，不能产生越界行为。

最后，提供公共服务是社会公民对法治政府的基本要求。现代政府是建立在政治契约基础上的，以追求公民的公共利益最大化为目标，为公民提供公共服务便是现代政府的逻辑起点④吴业苗：《农村公共服务的角色界定:政府责任与边界》，《改革》2010年第6期。。但是，由于中国城乡二元分割的体制，导致城乡发展差距大，长期以来，农村的基本公共服务被忽视，造成城乡基本公共服务供给不均衡，农村居民的基本公共服务无法得到有效保障，严重影响了城乡区域的协调发展，这是政府在农村基本公共服务供给与管理中的缺位、错位和越位所致。所以，本文所强调的法治原则，不仅指乡村治理的主体需要依照法律规范行事，还指政府需要依法履行其职能，担负起对公民的公共责任，认真履行政府的法定职能，努力促进城乡一体化和基本公共服务均等化，满足农村居民对公共服务的基本需求。这种需求不仅包括教育、医疗等基本公共服务，还包括公共法律服务和公共文化服务等。在实施乡村振兴战略的背景下，应该建立健全乡村公共服务体系，搭建联村联户的公共服务平台，才能进一步促进法治化政府建设和乡村治理现代化。

（三）以德治为特色

德治是乡村治理体系建设的辅助工具，因为道德在调整社会关系上比法律更宽泛⑤何阳、孙萍：《 “三治合一”乡村治理体系建设的逻辑理路》，《西南民族大学学报(人文社科版)》2018年第6期。。同时，伴随着社会变迁和社会转型的加快，乡村社会不断从封闭走向开放，复杂的社会现实对乡村治理提出了更高的要求。法治建设在应对复杂的治理需求时固然重要，但德治作为一种“软治理”，也可以通过发挥文化的作用取得良好的治理效果⑥陈文胜：《以“三治”完善乡村治理(新论)》。。以德治为特色主要体现在以下两个方面：

第一，因地制宜和尊重传统，有效发挥文化在乡村治理中的作用。中国地域辽阔，不同区域内的乡村文化有所差异，各地都具有不同的资源禀赋和历史文化，北方农村与南方农村、发达地区和欠发达地区的农村之间都会呈现出不同的文化特征。所以，乡村治理实践应在履行法治的基础上，正视中国农村具有区域差异的事实，充分尊重和理解不同地域的传统文化与村治惯习，找准各地的文化特色，调动村庄的“文化精英”积极参与村庄治理，挖掘村庄的本土文化资源，进而充分发挥文化在治理中的积极作用，以更加合情合理的方式进行乡村治理，融入道德的感化力量，真正将作为“软治理”的德治融进乡村治理的各个方面，这样才能更好地发挥德治在“三治融合”乡村治理体系中的功能与作用。

第二，德治作为一种非正式治理，可以保证乡村治理的灵活性。自治和法治作为一种正式治理机制，具有不可挑战的权威性，是维护基层社会治理有效性的重要保证，具有“硬治理”的特征。而德治作为一种体现不同乡村文化特点的“软治理”，是唯一可以依据不同乡村文化传统、舆论环境等进行调整的治理方式，也是体现地方乡村治理特色的方式。这也导致德治具有鲜明的地域文化特征，不同地域形成的文化传统和乡村规范会有所差异，德治便可以在遵循法治的前提下，利用这些文化元素有效推进自治和法治，提高乡村治理的灵活性①陈亮、李元：《去“悬浮化”与有效治理:新时期党建引领基层社会治理的创新逻辑与类型学分析》，《探索》2018年第6期。。这可以在一定程度上避免乡村社会治理过程中的呆板、单调和不合理的问题，提升乡村治理的效率与质量，有助于实现治理有效的目标。

上文讨论了“三治融合”乡村治理路径的基本内涵，这一路径强调要自治为基础、以法治为原则、以德治为特色。需要注意的是，这三者之间不是相互叠加的，也不是自成体系的，而是需要相互促进和相互支持的。三者构成了一个完整的系统，不能割裂，只有将这三者深度融合在一起，并建立起三者之间的互动和对话机制，才能更好地彰显“三治融合”在乡村治理中的作用。

结 语

“三治融合”的治理路径来自于对实践经验的总结与提升，是地方政府在基层治理中探索出来的宝贵经验，已被实践证明契合中国乡村治理的历史与现实，这一治理路径能够很好地适应地方治理的新变化与新挑战，有效回应乡村社会的治理需求。事实证明，以自治为基础、以法治为原则和以德治为特色来建立自治、法治与德治相融合的现代乡村治理体系，形成共建、共治和共享的乡村治理新格局，才能保持乡村治理的活力，促进乡村治理体系和乡村治理能力现代化。但是，这一治理机制能否顺利实现治理有效的目标，关键在于是否能够建立起自治、法治和德治三者之间的良性互动机制与对话机制。这一关键问题不仅是当前提升和推广“三治融合”治理路径必须认真思考的问题，也是未来推进乡村治理现代化需要继续深入研究的主题之一。

在推进乡村振兴战略实施的进程中，“三治融合”不仅只是一种治理理念的倡导，更重要的是要不断创新乡村治理的机制和体制，构建起自治、法治和德治三者之间对话机制，实现三者之间的有效衔接，将这一治理理念真正融入到乡村治理实践中，发挥它的真实功效。需要指出的是，在创新乡村治理实践体制的过程中，要始终聚焦农村基层党组织建设、健全基层民主制度和创新农村基层管理服务这三个核心要素，尊重各地乡村建设的实际，因地制宜，敢于创新，始终坚守法律，充分尊重不同区域的客观情况和村民的真实意愿，如此一来，才能找到乡村发展的自主性，让村民成为乡村振兴的真正主体，最终促进乡村治理体系的健康发展。