吹响新时代学前教育改革发展的冲锋号

新中国成立以来第一次以中共中央和国务院名义颁布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》引起了幼教界的普遍关注，大家从中看到了学前教育改革发展的前进方向。为了帮助大家学习领会《若干意见》的精神和要求，我们特邀中国教育科学研究院高丙成老师和济南幼儿师范高等专科学校张升峰老师为我们解读《若干意见》的时代背景、主要内容、重要进展以及幼儿园教师普遍关心的队伍建设等内容，以飨读者。

中共中央、国务院颁发的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（以下简称《若干意见》）紧紧围绕我国学前教育发展的热点、难点和痛点，明确提出了全面系统的治理措施，有力地回应了老百姓对公平优质学前教育的热切期盼，开启了新时代学前教育普及普惠安全优质发展的新征程。

一、《若干意见》颁布的时代背景

学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。党中央、国务院高度重视学前教育事业。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出了基本普及学前教育的目标。2010年国务院《关于当前学前教育改革发展的若干意见》确立了坚持公益普惠，着力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，初步建立了教育部门主管、各有关部门分工合作的工作机制。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化教育体制机制改革的意见》指出，要逐步建立健全国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制。国家先后出台了《3～6岁儿童学习与发展指南》《幼儿园教师专业标准（试行）》《幼儿园园长专业标准》《幼儿园工作规程》《幼儿园办园行为督导评估办法》《幼儿园建设标准》等一系列规章制度，学前教育发展逐步纳入制度化、法治化轨道。国家连续实施3期学前教育三年行动计划，切实把学前教育纳入当地民生工程予以保障，学前教育改革发展取得了前所未有的成就。

一是学前教育资源迅速扩大。2010～2017年，全国幼儿园数从15万所增加至25.5万所，年均增长1.5万所;班级数量从97万个增加到161万个，年均增长9.1万个。

二是普及水平大幅提升。2010～2017年，在园儿童数从2977万增长到4600万，年均增長232万;学前三年毛入园率从56.6%提高至79.6%，年均增长3.3个百分点。

三是投入力度明显加大。2010～2017年，全国学前教育总经费从728亿元增加到3255亿元，年均增长率达到23.9%;学前教育经费占教育经费的比例从1.67%增长到4.6%。

四是教师队伍建设得到加强。2010～2017年，全国幼儿园教职工数从130.5万人增加到419.3万人;园长和专任教师从130.5万人增加到271.2万人;专任教师中专科以上学历占比从61.5%提高到80%;参加培训次数从年均4.0次增加到6.3次。

五是幼儿园环境和保教条件得到改善。2010～2017年，全国幼儿园生均占地面积和建筑面积分别从8.5和4.5平方米增加到12.5和7平方米;生均活动室、生均睡眠室面积分别从1.75、0.80平方米增加到2.82、1.21平方米;生均图书从3.9本增加到7.8本。

由于我国学前教育量大、面广、线长，基础差、底子薄、欠账多，学前教育仍然是各级各类教育中的短板，发展不平衡不充分问题仍然突出，“入园难”“入园贵”依然是困扰老百姓的烦心事之一，仍有一些突出问题亟待破解。

一是学前教育资源尤其是普惠性资源不足。2018年，我国学前教育三年毛入园率达到了81.7%，离2020年85%的目标仍有3.3个百分点的差距。经济合作与发展组织（OECD）国家的公办幼儿园在园儿童数占比七成以上，其中有19个国家达到80%以上，12个国家达到90%。2017年，我国公办园在园儿童2028万人，占比44.1%，离2020公办园在园儿童占比50%的目标还有5.9个百分点的差距;普惠性幼儿园覆盖率仅为70.6%，距离2020年80%左右的目标还有9.4个百分点的差距。

二是教师队伍建设滞后，教师缺口大、待遇偏低、质量不高。教育部部长陈宝生在十三届全国人大一次会议记者会上指出，到2020年，我国缺100万幼儿园专任教师，缺90万保育员，一共190万。由于国家实行编制总量和财政供养人口严格控制，公办园教师编制补充教师有限，有些地方甚至出现了建了乡镇中心园，但是由于教师编制问题而无法开园的现象。根据2017年中国教育经费统计年鉴数据测算，2016年全国幼儿园教职工年平均工资福利支出为3.5万元，远低于小学教职工平均8.1万元的水平。2017年，全国幼儿园教师专科以上学历占比为79.1%，而小学教师大专以上学历达到95.3%;幼儿园专任教师中学前教育专业毕业的比例仅为69.3%。

三是总体投入水平低，财政保障力度不够。联合国教科文组织2016年公布的数据显示，70个国家财政性学前教育支出占GDP的比例平均为0.37%，我国仅为0.14%。2016年我国财政性学前教育经费占财政性教育经费的比例为4.2%，明显低于同等普及水平国家平均8～10%的水平。OECD国家的学前教育公共财政投入占比平均水平达到91.4%，其中欧盟21国达到93.9%;2016年，我国仅为47.3%。

四是保教质量有待提高，存在“小学化”倾向。一些幼儿园违背幼儿身心发展规律和认知特点，提前教授小学内容、强化知识技能训练，“小学化”倾向比较严重，不仅剥夺了幼儿童年的快乐，更挫伤了幼儿的学习兴趣，影响了幼儿身心健康发展。中国教育科学研究院在对我国中西部地区5个省份442所幼儿园进行调查时发现，桌椅摆放和活动室布置、作息制度和活动安排两方面基本或完全与小学一样的班级占三到四成;从使用的课程来看，基本或完全与小学一样的占22%;从班级氛围来看，基本或完全与小学一样的占16%。

五是政策保障体系有待完善，监管体制机制不够健全。据统计，我国中西部地区400多个区县没有专门的学前教育管理机构，300多个区县没有专职学前教育管理人员，与学前教育事业快速发展很不匹配，难以适应日益繁重复杂的管理任务。由于我国尚未出台学前教育法，学前教育还处在一定的困境之中，因此许多改革措施难以有效落实。

六是部分民办园过度逐利，幼儿安全问题时有发生。不少民办园采取提高收费标准、降低教师门槛、维持低工资待遇等方式，极力压低运行成本，逐利倾向严重。同时，在我国许多地区还存在一些无证园，这些无证园往往条件简陋，质量不高，存在一定的食品卫生、消防安全等方面的隐患。

二、《若干意见》的主要内容

《若干意见》是党中央、国务院对新时代学前教育改革发展的顶层设计和重大部署，是贯彻落实党的十九大“办好学前教育”、实现“幼有所育”的实际行动，明确了学前教育改革发展的根本任务和重大举措，确立了学前教育公益普惠的基本方向和发展目标，完善了学前教育管理体制机制和政策保障体系，提出了全面系统、明确有力的治理措施，是新时代学前教育工作的行动指南。

《若干意见》除背景部分外，共包括九个部分，三十五条重点任务。

第一部分是总体要求。强调办好新时代学前教育，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真落实立德树人根本任务，牢牢把握公益普惠基本方向，坚持党的领导和政府主导，坚持改革创新和规范管理，完善学前教育体制机制和政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全优质发展。明确了2020年的发展目标和2035年中长期目标。

第二部分是优化布局与办园结构。强调要牢牢把握公益普惠的发展方向，着力构建以普惠性资源为主体的办园体系，大力发展公办园，到2020年，全国公办园在园幼儿占比原则上要达到50%，引导和扶持更多的民办园提供普惠性服务，坚决扭转高收费民办园占比偏高的局面，满足人民群众对“幼有所育”的美好期盼。

第三部分是拓宽途径扩大资源供给。强调要通过新建改扩建公办园，鼓励支持街道、村集体、国有企事业单位和高等院校办园，规范小区配套幼儿园的建设使用，引导社会力量更多举办普惠性幼儿园等多种措施着力扩大普惠性学前教育资源供给。

第四部分是健全经费投入长效机制。强调要逐步提高财政性教育经费中用于学前教育的比例，健全学前教育生均拨款标准或生均公用经费标准，建立学前教育财政投入稳定增长的机制;要科学核定公办园办园成本，合理确定政府、社会、个人之间的分担比例;要完善学前教育资助制度，加大学前教育财政保障力度。

第五部分是大力加强幼儿园教师队伍建设。强调要严格依标配备教职工，及时补充公办园教职工，严禁“有编不补”。要依法保障幼儿园教师的地位和待遇，确保公办园教师同工同酬，民办园参照公办园教师合理确定相应教师的工资收入。要加大培养培训力度，健全幼儿园教师培养体系，扩大有质量教师供给;完善幼儿园教师入职培训和全员轮训制度，强化师德师风建设，完善师德考评制度，提高教师专业素质。

第六部分是完善监管体系。强调要强化各级党委和政府及各有关部门的监管责任，加强学前教育管理力量，分工负责、齐抓共管;要加强源头监管，严格幼儿园准入管理;要建立幼儿园基本信息备案及公示制度，完善年检制度，加强过程监管;要建立全覆盖的幼儿园安全风险防控体系，强化安全监管;要加强办园行为督导，严肃处理伤害儿童等行为，严格依法监管。

第七部分是规范发展民办园。强调在坚持鼓励支持社会力量办园的同时，对社会资本在学前教育领域过度逐利的行为作出了限制性的规定和规范性要求，全面规范民办幼儿园兼并收购、品牌加盟、连锁运营等行为，堵住监管漏洞，促进学前教育回归教育本位。同时将无证园全部纳入监管范围，稳妥做好排查、分类、扶持和治理工作。

第八部分是提高幼儿园保教质量。强调要加强对玩教具和图书配备的指导，全面改善办园条件;要坚持以游戏为基本活动，合理安排幼儿一日生活，坚决克服和纠正“小学化”倾向;要健全教研机构，充实教研队伍，加强园本教研、区域教研，完善学前教育教研体系;要制定幼儿园保教质量评估指南，对各类幼儿园开展质量评估，健全质量评估监测体系。

第九部分是加强组织领导。强调要全面加强党对学前教育事业的领导，认真落实国务院领导、省市统筹、以县为主的学前教育管理体制，健全教育部门主管、有关部门分工负责的工作机制;要将学前教育发展纳入党委和政府的督导评估和目标考核体系，以县为单位对普及学前教育情况进行评估;要研究制定学前教育法，推进学前教育走上依法办园、依法治教的轨道;要大力营造全社会关心支持学前教育改革发展的良好氛围。

三、《若干意见》的重要进展

党中央、国务院高度重视学前教育事业。习近平总书记在党的十九大报告中强调要“办好学前教育”，把实现“幼有所育”作为“七有”民生问题之首，并作出重要批示，要求加强学前教育系统谋划。李克强总理主持国务院常务会议强调要多渠道增加学前教育资源供给。《若干意见》提出了新时代学前教育深化改革规范发展的主要思路和举措，是贯彻落实党的十九大“办好学前教育”、实现“幼有所育”任务的实际行动，在多方面取得了新进展。

（一）新高度

《若干意见》是新中国成立以来以中共中央、国务院名义出台的第一个面向学前教育的重要文件，充分体现了以习近平同志为核心的党中央对学前教育的高度重视和对广大学前儿童的亲切关怀，表明了党和国家办好学前教育，建成公益普惠的学前教育公共服务体系的坚强决心，具有重要的里程碑意义，将对学前教育改革发展产生重大而深远的影响。

（二）新定位

《若干意见》强调办好学前教育，实现“幼有所育”，是党的十九大作出的重大决策部署，是党中央赋予各级党委和政府、教育系统及各有关部门、各相关单位和广大幼儿园的重大政治任务。为每一个适龄儿童提供公平而有质量的学前教育，事关千家万户的切身利益，对于阻断贫困代际传递，保障和改善民生，促进全面二孩政策实施具有重要意义，是党和政府为老百姓办实事的重大民生工程。

（三）新思想

《若干意见》强调办好学前教育要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神和党的教育方针，认真落实立德树人根本任务，遵循学前教育规律，牢牢把握学前教育正确发展方向，完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全優质发展。

（四）新目标

《若干意见》立足当前，着眼未来，明确提出要牢牢把握学前教育公益普惠基本方向，提出到2020年基本建成广覆盖、保基本、有质量的学前教育公共服务体系，全国学前三年毛入园率达到85%，普惠性幼儿园覆盖率达到80%，公办园在园幼儿占比到2020年全国原则上达到50%，并且提出了到2035年全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系的中长期目标。

（五）新部署

《若干意见》对学前教育改革发展提出了明确的时间表、任务书、路线图。明确提出，2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定小区配套幼儿园建设管理办法和民办园分类管理实施办法，完善普惠性民办园认定标准、补助标准及扶持政策，引导和支持普惠性民办园发展;2019年年底前小区配套幼儿园整改到位;2020年，各省（自治區、直辖市）制定并落实公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准，各地要稳妥完成无证园治理工作。

（六）新举措

《若干意见》提出一系列新举措，进一步完善了学前教育体制机制，健全了学前教育政策保障体系。《若干意见》从维护社会公平和学前教育公益性的高度，对社会资本在学前教育领域过度逐利的行为作出了限制性规定和规范性要求，堵住监管漏洞，坚决遏制过度逐利行为，促进学前教育回归育人本位。《若干意见》将学前教育发展情况作为各级党委和政府的重点任务，纳入督导评估和目标考核体系，以县为单位对普及学前教育情况进行评估，进一步强化各级党委和政府发展学前教育的责任。《若干意见》提出要加快制定学前教育法，推进学前教育走上依法办园、依法治教的轨道。

四、新时代学前教育改革发展的展望

《若干意见》提出了学前教育普及普惠安全优质发展的方向，根据国际早期教育发展趋势和我国学前教育发展状况，未来我国学前教育发展的趋势是：机会充足、保障充足、质量优良、发展均衡、体系完整，将全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，为所有儿童提供更加充裕、更加普惠、更加安全、更加优质、更加公平、更加完整的学前教育，确保所有儿童能够接受高品质无差别的学前教育公共服务。

（一）提供更加充裕的学前教育，确保人人有园上

学前教育资源充足，公共服务网完善，幼儿园布局合理，学位充足，使每一个有需求的儿童能够有机会就近接受学前教育。2020年，学前三年毛入园率达到85%;2035年，学前三年毛入园率达到95%以上。

（二）提供更加普惠的学前教育，确保人人上得起

建立完善的学前教育公共服务体系，保证至少一年免费学前教育，使每一个有需求的家庭上得起幼儿园。2020年，公办园数和公办园在园儿童数的比例达到50%，普惠性幼儿园覆盖面达到85%以上，部分省份实现学前一年免费教育;2035年，公办园数量和公办园在园儿童数量的比例达到70%，普惠性幼儿园覆盖面达到90%以上;3岁以上儿童能够接受法定的学前教育，所有省份实现学前一年免费教育，部分省份实现学前三年免费教育。

（三）提供更加优质的学前教育，确保人人上好园

学前教育质量全面提高，使每一个在园儿童都能够接受优质的学前教育，为初等教育做好准备，为终身学习和发展奠定坚实的基础。2020年，专任教师中大专以上学历教师和学前教育专业毕业的比例达到80%以上，幼儿园办园行为基本规范，以游戏为基本活动的理念得到较好的落实，幼儿园“小学化”倾向得到有效遏制;2035年，专任教师中大专以上学历教师和学前教育专业毕业的比例达到90%以上，优质幼儿园达到90%以上。

（四）提供更加安全的学前教育，确保人人放心上

建立科学系统、全面规范、职责明确的幼儿园安全风险预防、管控与处置体系，切实维护师幼人身安全，保障幼儿园平安有序，促进社会和谐稳定。2020年，建立全覆盖的幼儿园安全风险防控体系，幼儿园人防、物防、技防能力明显提升。2035年，建立科学系统、切实有效的幼儿园安全风险防控体系，营造良好教育环境和社会环境，为幼儿健康成长、全面发展提供保障。

（五）提供更加公平的学前教育，确保人人不掉队

保证每个儿童都能获得公平的机会，不让任何一个儿童掉队，使农村留守儿童、城市流动儿童、残疾儿童、贫困家庭儿童等所有弱势群体儿童能够享有平等接受学前教育的机会，并能够接受优质的学前教育服务。2020年，能够基本保障弱势群体儿童的入园需求，幼儿园的城乡差异、园际差异、区域差异有所缩小;2035年，所有弱势群体儿童享受优质的学前教育服务，基本消除幼儿园的城乡差异、园际差异、区域差异。

（六）提供更加完整的学前教育，确保人人早开始

逐步向前延伸学前教育的年限，使每个有需求的儿童都能及早开始接受学前教育。2020年，已经普及学前三年教育的地区，逐步建立0～3岁早期教育指导网络。2035年，使每一个有需求的儿童都能及早地开始接受优质的早期教育指导。

办好学前教育，关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来。《若干意见》吹响了新时代学前教育改革发展的冲锋号，各级党委、政府，各相关部门、相关单位和幼儿园等要切实增强办好新时代学前教育的政治责任感和历史使命感，学习好、贯彻好、落实好《若干意见》的精神实质和重要部署，把党中央、国务院的决策部署转化为学前教育改革发展的具体措施和实际行动，更好地促进学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众“幼有所育”的美好期盼。