全球海洋生态环境多层级治理：现实困境与未来走向*

全永波

(浙江海洋大学经济与管理学院，浙江舟山 316022)

海洋生态环境治理属于全球海洋治理的一部分，全球海洋生态环境治理对解决全球化进程中海洋环境保护问题，促进海洋开发向绿色转型具有重要意义[1]P102-111。全球视角下的海洋因不同海区生态系统的差异、不同国家及其地方政府对海洋生态环境治理的不同诉求，形成了全球海洋生态环境治理多层级治理维度。为适应全球海洋生态环境治理的现实需要，全球性的海洋生态环境治理的逐渐形成了多层级治理体系，主要包括以联合国为中心的全球海洋治理体系、以全球国际组织为代表的特别海洋领域或特别海区的生态环境治理体系、国际公约约束下的“区域海”治理体系，以及全球海洋治理的基层(如海湾)、地方层、 国家层等层级[2]P3-11。多层级体系对于促进海洋生态环境的有序治理意义重大。

一、海洋生态环境多层级治理模式的内涵与特性

多层级治理是一种独特的治理结构，它是相互联系和相互补充的动态复合治理体系所构成的。多层级治理的特性表现为权威的来源多样化，不限于政府；不是强制力统治，而是基于各层级的认同和共识。多层级治理中本身具有的多层级性，它的决策权威分布在以地域为界的不同层级中。这些不同层级包括超国家行为主体、国家政府、区域行为以及拥有执行权利的代理机构等。从具体而言，多层级治理体系是一种囊括了全球层级、区域层级、国家层级、地方层级和社会层级的系统，在每个层级上，工业、交通、建筑等各个部门参与其中，政府、市场和社会多元互动的一种治理架构[3]P171-180。这些层级均是决策的主体，可以直接参与决策。多层级治理也具有动态性，即各层级的功能和职责不是一成不变的，不同时间段、不同的政策任务、不同政策领域需要不同的主体和层级的参与。但在每一个层级运行中，总需要有相应的“引领者”带领其他主体的互动和决策作出，以达到海洋生态环境治理的有效运行。

多层级治理最初来自欧盟，多层级治理也非常适合于海洋生态环境治理[2]P3-11。1982年《联合国海洋法公约》专门规定了海洋环境保护的国际合作机制，以欧盟为代表的区域组织和相关海洋国家出台相应的区域环境保护制度，强化所在国海洋环境保护的体制机制，波罗的海、地中海、加勒比海等区域海洋环境协同计划纷纷签订并实施。近年来，中国在国家层面加快机构改革，对《海洋环境保护法》进一步修改，促进海洋生态环境的协同治理，在地方和基层推进如“滩长制”“湾长制”为代表的小微环境治理机制等，这些都代表了全球性的海洋生态环境治理正呈现出多层级的趋势，也正被更多的学者和实践人士所关注。多层级治理模式下的全球海洋生态环境治理机制表现为以下特性：

第一，多层级治理决策模式的多样化。主要包括以下五种：相互调整模式、政府间协调模式、超国家模式、共同决策模式以及公开协调模式。其中，在海洋环境决策模式中，相互调整模式允许各国间的自由博弈，然而在海洋环境领域实现相互调整模式容易形成零和博弈，造成环境公地。政府间协调模式是全球海洋生态环境问题治理中最主要的模式，各当事国就海洋生态环境治理中的相关利益进行协商，容易在博弈中达成一致。超国家模式需要各国具有全球海洋治理思维，这种思维也是建立超国家模式的关键所在，相关利益者将各自的利益博弈超越国家，进入集体理性轨道，集体理性对待海洋生态环境治理具有优先性和独到性。而共同决策模式是通过协商的方式，在引导各利益相关者博弈的基础上，吸收了网络化治理的精髓，充分地听取利益相关者的利益诉求，不仅实现集体利益最大化又照顾各个利益相关主体的利益。公开协调模式具有分散性和多元性特征，成员国在不同政策领域可以采取不同措施，但在区域层次上可以进行一致的政策协调，从而使得各种分散的政策能够实现有效衔接，避免政策摩擦。

第二，多层级治理主体的集体行动。从国际关系理论政府间主义的视角来看，建立一种具有集体理性思维的国家组织，对于实现各成员国之间的海洋生态环境治理目标具有很大裨益，当然其行动的合法性来自于成员国之间共同达成的协议和政策。欧盟环境治理政策的创议和形成过程都有多层行为体的参与和介入，协议和政策的形式采取相互调整模式。在这一模式中，各层级和各个成员间没有共同行动的义务，都根据自身情况自主地支配自己的行动。然而每个层级和成员作出的政策选择都是基于对其他层级和成员的行为判断，各层级和成员的政策也会因其他层级和成员政策的调整而调整，并最终形成使各方都能接受的政策。这种多层互动政策模式不仅很好地兼顾了各层级和各成员国之间的利益，而且有效地保障了每个层级和成员在集体行动中的利益。

第三，多层级治理模式的政策开放性。全球海洋生态环境治理需要建立一种建立在完善制度保障基础上的政策开放性，允许各成员根据自身的行为参与海洋生态环境治理，尊重各国的主权和国际表达，以便于达成海洋生态环境治理的有效性。当然这种开放表达需要完善的制度体系和政策体系作为保障。多层级的治理模式体现在区域内国际协议、国际条约、国际法律对超国家机构和主权国家在海洋生态环境治理中的权力分配的界定，以及法律在整体层次、成员国国家层次的适用性。建立这种完善法律保障能有效避免海洋治理合作中的“公地悲剧”困境。

二、全球海洋生态环境多层级治理的体系架构

全球治理是通过国际制度(国际规则、国际规范)和国际合作进行的，全球海洋生态环境的多层级体系主要体现为全球层、区域层、国家层、地方层、社会层五大体系，其中联合国等有关国际组织在解决海洋问题中发挥着中心的作用，多数参与海洋治理的国家行动者和非国家行动者都是围绕着联合国等国际组织进行的[2]P3-11。同时，非正式的国际论坛和非联合国体系的国际组织(地区组织)等在全球海洋治理中扮演越来越重要的角色，另外，区域性海洋生态环境治理、国家以及国家管辖下的地方、社会层级组成的海洋生态环境治理体系也日益成为全球海洋生态环境治理的重要内容。

(一)联合国为中心的海洋生态环境治理体系

联合国为中心的海洋生态环境治理是以《联合国海洋法公约》作为海洋治理领域最权威的国际立法，并建立相应的治理机制，在重新构建国际海洋秩序、完善海洋治理结构方面起着决定性的作用。《联合国海洋法公约》的相关规定和执行体现了联合国在全球海洋治理中的中心地位，第十二部分“海洋环境的保护和保全”对各种破坏海洋环境的活动，做出明确的规范。主要包括以下规定：

第一，污染防治的规定。《联合国海洋法公约》明确要求各国有环境保护职责，并规定“各国应在适当的情形下个别或联合地采取一切符合公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染”①。第二，区域合作的规定。《联合国海洋法公约》要求各国应采取一切必要措施，确保在其管辖或控制下的活动不致污染其他国家环境。提出“应在全球性的基础上或在区域性的基础上，直接或通过主管国际组织进行合作，同时考虑到区域的特点”②。第三，污染的技术要求。《联合国海洋法公约》提出对海洋污染的技术关注、技术服务的协作问题。要求各国“应在符合其他国家权利的情形下，在实际可行范围内，尽力直接或通过各主管国际组织，用公认的方法观察、测算、估计和分析海洋环境污染的危险和影响，以便确定这些活动是否有污染海洋环境的可能性”③。

近年来，联合国为中心的海洋生态环境治理体系建设开始注重治理公海的生态问题，代表性的工作进程是2004年开始的《海洋生物多样性养护和可持续利用的具有法律约束力的国际文书建议草案》(BBNJ)等的谈判。BBNJ谈判类似联合国气候变化框架公约谈判，如果达成协议，将是海洋领域的《巴黎协定》[4]P3-4，对未来的全球海洋生态环境治理有着重要的指引意义。

(二)其他国际公约和国际组织治理体系

除《联合国海洋法公约》以外,国际社会还专门针对防止不同来源污染制定了具有影响力的国际公约，这些公约都明确提出缔约国应该履行保护海洋环境的义务,并且努力在防止、控制和减少海洋生态环境污染上发挥积极作用。主要包括以下公约:《油污损害民事责任国际公约》《设立油污损害赔偿基金国际公约》《防止倾倒废物和其它物质污染海洋公约》《国际防止船舶造成污染公约》《油类污染防备应急和合作国际公约》《海上运输有毒有害物质损害责任和赔偿国际公约》《防止倾倒废物和其它物质污染海洋公约的1996年议定书》《燃油污染损害民事责任国际公约》等。这些公约大多以国际合作的方式开展海洋生态环境综合治理，之后的《斯德哥尔摩宣言》作为国际环境法发展史上的重要里程碑,它的原则七就直接提出了应该采取合作行动来制止海洋污染：“种类越来越多的环境问题,因为它们在范围上是地区性或全球性的,或者因为它们影响着共同的国际领域，将要求国与国之间广泛合作和国际组织采取行动以谋求共同的利益。”[5]P67

以上这些国际公约有的通过联合国相关组织联合部分国家缔结并遵守实施，也有海洋国际组织出面以国家联盟方式订立相应的海洋生态环境制度，能对《联合国海洋法公约》的海洋生态环境管理进行“补充”或“修正”。如国际海事组织(IMO)在全球海洋生态环境治理中发挥十分显著的作用。IMO建立了特别敏感海域制度(PSSA)以保护脆弱的海洋生态系统。PSSA指的是“需要通过IMO的行动进行特别保护的海洋区域，这些区域在生态、社会经济或者科学等方面具有重要特性，且在受到国际航运活动的影响时十分脆弱”[6]P369-381。

(三)区域性海洋生态环境治理体系

近年来环境治理的重点是区域性海洋生态环境污染问题。一系列可能存在的隐患以及已经爆发的环境跨区域影响均在区域性的国际海域邻近国家之间发生，典型的如1967年的“托利·堪庸”号油轮事故、2010年美国墨西哥湾漏油事件、2011年日本福岛核泄漏事件等，均对区域海洋生态环境治理的制度建设有促进作用。虽然这些沿海国家均有一定的国内法来应对相关环境事件，但对于多国参与的海洋生态环境问题一般仍以区域海洋环境公约、双边协议或条约的方式进行协作或调处。

区域性海洋生态环境治理的制度建设以发达国家为引领，在以欧洲地区国家为代表的跨国家区域海洋生态环境治理过程中逐渐形成了以“区域公约”为主要模式的海洋生态环境合作治理的制度框架。如发生于1967年的“托利·堪庸”号油轮事故引发了一连串的国际法律问题。为解决相关法律问题的，北海-东北大西洋区域的海洋国家签署了《北海油污合作协定》。其目标是使受威胁国家具备单独或共同的反应能力，通过相互通报污染情况来制定干预措施，以便这些国家可以迅速做出适当并且成本较小的反应[7]P11-14。之后，北海-东北大西洋区域国家还制定了应对海洋倾倒废弃物的《奥斯陆倾倒公约》、旨在防止陆基污染源污染海洋的《巴黎公约》、《应对北海石油以及其他有害物质污染合作协议》以及保护东北大西洋海洋生态环境的综合性公约——《奥斯陆-巴黎公约》，该区域的海洋生态环境治理的制度体系在上述公约和法律法规制定后基本得以完善。

跨区域海洋生态环境公约的订立和执行需要沿海国有共同的环境利益、制度背景和执行能力，否则可能公约订立有一定难度，就算制定了制度但执行却又困难。如波罗的海六个沿岸国家缔结了《保护波罗的海海洋环境的赫尔辛基公约》合作共同治理波罗的海区域海洋生态环境污染，此公约设立一个实施公约的机构——波罗的海委员会,从整体性保护出发，旨在减少、防止和消除各种形式的污染。对海洋生态环境保护所涉及到的具体问题，波罗的海委员会再通过公约附件的形式进行规制。1976年，地中海沿岸国签署了《巴塞罗那公约》来治理多种区域的环境污染。公约对地中海沿岸各国的发展水平都进行了充分考虑，确立了两个层次的治理框架“公约-附加议定书”制度模式，也即“综合-分立”模式。公约在1995年进行修改，可持续发展原则、污染者预防原则、负担原则等新内容被引入其中。框架公约达成之后，则以议定书形式引入更为严格的义务规范④。

区域性海洋生态环境治理体系的基础除了多边公约外，双边条约和柔性的合作机制建设也是海洋生态环境治理体系的重要支持。近年来，以日本福岛核泄漏事件为教训，东北亚区域国家也看到环境跨区域合作的重要性，通过领导人会晤、政府间磋商等方式加强合作，在重大海洋突发污染事件、海洋垃圾防治等领域加强政府间协作。虽然因政治关系等因素影响，但现实的需求和国际社会在海洋生态环境治理的大背景下，东北亚区域的核心国家中国、日本、韩国将把合作关系“机制化”,同时，对西北太平洋行动计划的实施将重点体现在海洋生态环境保护领域。

(四)国家层、地方层和社会层级海洋生态环境治理体系

组成全球海洋生态环境治理体系的治理单元除了全球层级(联合国中心的治理体系、国际公约和国际组织治理体系)、区域层级(区域性海洋治理体系)之外，以主权国家为组织框架的国内海洋生态环境治理体系也是多层级治理的重要支持。作为国家为中心的海洋生态环境治理体系应包括以下三个层级：中央层面的政府治理体系(国家层)、地方层面的政府治理体系(地方层)、社会主体参与的基层治理体系(社会层)。这些层级以《海洋环境保护法》《海域使用管理法》《海岛保护法》《渔业法》等法律法规为制度依据，由中央政府、地方政府、企业、社区、社会组织等多元化的治理主体参与，形成了海洋生态环境领域交织互动的治理体系。

1.中央层面的政府治理体系。《海洋环境保护法》第五条明确了国务院环境保护行政主管部门等作为国家政府治理部门负责全国的海洋生态环境相关管理工作。2018年国家机构改革后，成立了生态环境部后相应职责进行了划分。我国国家层级管理以“下级服从上级”的管理关系实行的纵向性、单向度的管理模式，所以海洋环境管理也以国家相关立法为依据，由国家管理部门统一行使管理职权，建构海洋生态环境治理体系，各级地方可以按照上位法制定地方性法规规章，行使相应的区域治理职权。

2. 地方层面的政府治理体系。按照《海洋环境保护法》第五条规定：“沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据本法及国务院有关规定确定。” 地方政府一般以管辖本行政区内海洋环境事务为工作内容，在必要时和跨区域地方政府开展政府间协作治理，或创立合作型的组织结构推进基于“共益性”的治理目标。

3. 社会主体参与的基层治理体系。《海洋环境保护法》第四条规定：“一切个人和单位都有保护海洋环境的义务，并有权对污染损害海洋环境的个人和单位，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行检举和监督。”因此，在海洋生态环境治理中，“一切个人和单位”与政府的合作或沟通同样为法定义务。近年我国在海洋生态文明实施方案中提出，要发挥企业和海洋生态环境保护组织的社会参与作用。因此，国家主权基础上的海洋生态环境治理体系应包括公民、企业、社会组织、政府等多元主体的互动，社会主体作为参与者或主持者为国家海洋生态环境治理提供相应的协助，并参加规则运行、政策制定。

三、全球海洋生态环境多层级治理体系的现实困境

从现实看，全球海洋生态环境治理最大的特点是各主权国家均存在独立的权力体系，海洋问题进一步纳入以联合国为中心的全球治理体系的同时，《联合国海洋法公约》对于海洋生态环境保护的条款规制性也在逐渐减弱。海洋生态环境治理往往被主权国家的利益左右，全球化的各行各业又分割了海洋，都有各自的海洋国际组织；各种海洋行动者，包括各国、国际组织和非政府组织，存在着不同的世界观、价值观和利益差别；各种区域性的海洋组织更是具有一定的排他性[2]P3-11，使得全球海洋生态环境治理体系呈现出形式上的多层次性，实质上的碎片化状态。

(一)联合国为中心的治理体系受到挑战

联合国为中心的海洋生态环境治理体系的主要基础为联合国为中心的组织体系、《联合国海洋法公约》为主的制度体系、联合国各成员国参与治理的机制支持。如何承担起全球治理的责任，是全球发展对联合国提出的客观要求。联合国若承担不起这一使命，不仅会降低其国际地位，甚至可能被边缘化。近年来，联合国为中心的治理体系受到一定挑战，国家个体利益至上的逆全球化做法逐渐抬头，对海洋生态环境治理的整体性效应造成冲击。

经济全球化和逆全球化的矛盾和冲突造成全球经济治理体系为基础的格局被打破。经济全球化促进活跃的经济行为、广泛的共同利益和深入的国际合作，为全球化的发展带来增长和繁荣，经济全球化不可逆转。多数国家在全球化浪潮中获得收益，全球化使各国的依赖不断加深，产业链的相互交织使得国内外问题的边界逐渐模糊。但全球化的加速必然使得经济规则的趋同化和共性化，个别国家在世界经济的重新整合中失去了获得超额利益的机会，公然提出“本国优先”、挑起贸易战、实行单边主义政策等，是这一轮逆全球化的典型表现。海洋生态环境治理过程中联合国为中心的治理体系是最为权威的治理架构，但国际上逆全球化潮流的出现，势必会造成全球性的信心危机，这将阻碍各国在环境保护、气候变化等多个领域的全球治理合作。

《联合国海洋法公约》签署以后，海洋管理的范围已经从国内延伸到世界。就国家而言，在近海资源日益匮乏，公海开发、远洋捕捞大力发展的今天，海洋管理的重要内容之一就是处理国与国之间在海洋开发中的纠纷。当前，对国家管辖海域国有化进程是世界沿海各国正在紧锣密鼓进行的行动之一：一是对本国管辖海域海洋资源的专属性和实际享有进行国有强化。二是加快了国家管辖区域之外海洋资源的抢夺与研发，加快国内相关立法、拓展海洋资源跨国共同协作研发，且积极抢夺公海资源等现象[8]P114。可见，在海洋开发与管理进程中，哪个国家在海洋开发与利用方面先行一步，这个国家就不仅能为自己的民族赢得巨大利益，而且实际上也为本国争得了未来的战略主动权。可见，国家利益在国内制度设计中成为当前全球海洋治理的主要立足点，海洋国家制度设计的自我利益博弈直接造成了海洋治理的难度，也为部分国家在海洋治理的逆全球化创造了借口。

在多年来的海洋治理实践中，部分国家出于为自我利益服务的需要体现了很大的制度理性，如果海洋生态环境问题在一定的国际水域发生，区域性国家的个体理性行为通常会带来国际社会的集体非理性化。在生态环境治理过程中，全球性海洋规则理应成为全球海洋治理在联合国层面的制度基础，但经过协商形成的全球性规范的原则性过强且可变性过大[9]P19-23，全球统一的治理机制对海洋生态环境治理的实际效果影响有限，这也促使联合国为中心的海洋生态环境治理体系受到一定的冲击。

(二)治理区域化倾向不利于全球海洋生态环境治理体系的有效构建

新型全球化问题的出现，产生大量跨国和跨地区的问题。全球治理的“区域化”现象使得各国将治理的重心和焦点逐渐向地区转移，以联合国为中心的治理体系在区域性的治理框架中很难发挥作用。区域大国或全球具有一定影响力的国家在区域治理中发挥着越来越重要的作用。在现实的案例中，政治冲突、环境危机、公共事务的解决等，多数由区域组织、域内强国、全球超级大国等参与其中，甚至主要由一个国家联盟和另一个国家联盟在相应问题上的直接冲突和对抗，如叙利亚问题。

国际环境和资源以国家的管辖范围为依据可以分为国家管辖范围之内的环境和资源、由两个或多个国家共享的环境和资源与国家管辖范围之外的环境与资源三个类型[10]P88。在跨国界海洋生态环境治理中，管辖权问题一直是国际上有争议的焦点。《联合国海洋法公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”第五节“防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内立法”将海洋污染来源分为六类：陆地来源的污染、国家管辖的海底活动造成的污染、来自“区域”内活动的污染、倾倒造成的污染、来自船只的污染和来自大气层或通过大气层的污染。除来自“区域”内活动的污染源要涉及到国际海底管理局管辖外，其他几类污染源主要涉及沿海国、船旗国和港口国三方的管辖权。在实践操作中，这类多主权管辖机制会给海洋治理带来很大难度。从现实需要看，多主权管辖的管辖权不清晰，例如：各管辖权主体如何协调相互之间的管辖权，船旗国、港口国、沿海国之间应如何确定职权和管辖范围，公海上的海洋倾废如何通过港口国、沿海国的管辖权进行管制等等，这些问题需要国际社会和各国进行认真分析、探讨。

另外，以海洋生态环境治理体系为例，海洋在全球范围内具有多个不同的生态系统，强调海洋生态系统结构、机能的完整性，按生态系统空间范围的标准划定海洋管理边界并形成环境治理机制已经成为全球海洋治理的重要导向[11]P74-78。不同的海洋生态系统形成不同的“区域海洋”。区域治理在海洋领域的相应机制只能通过区域国家间的合作方式完成，联合国为中心的治理体系发挥作用有限。

(三)海洋治理合作不足促使海洋生态环境治理有效性缺失

海洋生态环境治理的模式存在国内外治理框架的区别。《联合国海洋法公约》以及相关国际间海洋生态环境双方、多边协议的出台，使得海洋生态环境治理在操作层面上更加复杂化。国家以主权为单位，制定了本国的海洋法规，这些法规有一部分与国家条约、国际法存在一定的分歧。但海洋本身的整体性和全球性必然要求海洋生态环境保护及其国际合作将在更大程度上依赖于超越传统国家主权制约的全球性行动，这一点本身就构成了《联合国海洋法公约》产生的一个深刻原因，而《联合国海洋法公约》的产生又必然对主权国家提出海洋生态环境保护的责任与义务。加拿大学者E．M．鲍基斯分析了《联合国海洋法公约》对国家主权形成的制约作用，可概括为以下几个方面：(1)把和平解决争端作为强制性措施，创建了一个全面的争端解决系统；(2)对于资源的主权权利，要服从资源保护、环境保护，在某种程度上，甚至共享的责任；(3)在有关环境、资源管理、海洋科学研究和技术开发与转让等事项中承担合作的责任；(4)征收资源开发(主要指国际海底区域的资源开发)的“国际税”[12]P19。但是，在全球性、区域性和国家内部多层级的海洋生态环境治理中，国家、政府和社会的责任分担和治理合作往往是不足的。

人口增长和经济活动的频繁给全球海洋生态环境带来巨大压力，各国各地区短期经济目标和不当使用自然资源导致了环境的严重恶化。另外，相比于陆域环境事件，海洋生态环境突发事件的管理难度、影响范围和危害程度要更大，更需要进行主体间的合作。虽然在全球层面的海洋治理合作和区域海洋生态环境治理推进加快，但全球化、区域化的进程和逆全球化之间的利益博弈一直存在，更重要的原因还在于海洋合作治理中现有制度和机制特别是在集体理性基础上的行为逻辑仍缺失，在海洋治理中整体性治理理念无从体现。

其一，海洋治理合作共识不稳定。治理合作一般指的是基于不同国家、行政区共同面临的公共事务问题和经济发展难题，因单一政府无法解决而通过若干个政府签订协议章程或合同的形式，将各种资源在地区之间重新分配组合[14]P39-41，以获得最大的经济效益和社会效益。这就需要让政府间达成稳定的合作共识。但是，全球各国、区域海洋内的政府和国内地方政府在海洋生态环境治理方面往往会存在着合作意识不强。各层级政府大多以自身利益为出发点来制定相关的政策和规划，并将难以界定的跨区域海洋污染问题的治理成本转嫁给其他国家或区域。

其二，海洋治理合作目标不一致。由于环境会被经济反作用，加上各国各地区存在一定差异性的海洋经济发展程度，所以在海洋生态环境治理的投入和政策导向上会间接体现出这种经济差异。海洋政策的差异的主要体现为治理环境的目标存在一定的差异性。发达国家或地区对海洋生态环境的治理活动因海洋战略目标实施的需要、国内社会对环境的较高要求，有能力也有愿望期待实现海洋生态环境治理的较高目标，因而合作意愿强、投入多、治理效果明显。而在海洋生态环境治理体系相对不完善的国家和地区，因经济实力差而合作意愿不足，其海洋生态环境治理目标不明确，多数国家和地区仍然只注重对海洋资源的获取而非对海洋生态环境的保护，因此相比于提高对海洋生态环境治理程度的要求，他们更需要落实海洋生态环境治理。国家和地区间治理能力、意愿的差异导致各治理主体之间难以协调各自的利益，达成目标治理的缺陷。

其三，跨区域合作行动不统一。在治理海洋生态环境的过程中，全球或者区域范围内的大多数政府因治理目标的缺陷造成在海洋污染治理上行动滞后，造成实现海洋生态环境共同治理的合作十分困难。作为一种全球性或者区域性的公共事务，海洋生态环境治理过程无法避开外部性原因和“搭便车效应”所带来的不平衡问题。因为在权衡海洋生态环境政策的利弊后，小国家政府往往选择对海洋环境管理不作为。同样，在全球性或者区域性的海洋生态环境治理的合作行动程度相对较低，常见的方式是采取集体磋商等参与式的、非刚性的治理形式，这是一种由政府所倡导的非制度性合作协调机制。这种磋商机制与领导人的任期密切相关，一旦政府领导换届或者调整容易致使这种合作机制不能继续，使得政府间合作的高成本和低效率现象普遍存在[15]P66-69。

四、多层级海洋生态环境治理案例分析与比较

《联合国海洋法公约》第十二部分明确规定了海洋生态环境保护的国际合作，提出“各国有保护和保全海洋环境的义务，”“各国应适当情形下个别或联合地采取一切符合本公约的必要措施，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，为此目的，按照其能力使用其所掌握的最切实可行方法，并应在这方面尽力协调它们的政策”。在治理区域化趋势下，多层级海洋生态环境治理在当前全球海洋治理大背景下成为探索治理新模式，推进有效治理的现实版本。本文通过三类典型案例解剖其中的经验和不足。

(一)波罗的海区域海洋生态环境治理

波罗的海是欧洲北部的内海、北冰洋的边缘海、大西洋的属海，世界最大的半咸水水域，在斯堪的那维亚半岛与欧洲大陆之间，从北纬54°起向东北伸展，到近北极圈的地方为止，长1600多公里，平均宽度190公里，面积42万平方公里。波罗的海位于北纬54°-65.5°之间的东北欧，呈三岔形，西以斯卡格拉克海峡、厄勒海峡、卡特加特海峡、大贝尔特海峡、小贝尔特海峡、里加海峡等和北海以及大西洋相通。波罗的海流域内有10多个国家，生活着9000万人口。波罗的海共有7000公里海岸线。波罗的海沿岸地区人口密集，有众多交通枢纽和工业企业，途经该水域的货物运输量占世界海洋运输总量的1/10。

在经济发展的同时，波罗的海海洋生态环境也面临重大调整，海洋生物种群下降严重，船舶运输事故频发，泄漏等事故使得波罗的海的海域水质变得越来越差。波罗的海的海洋生态环境问题主要表现为：

一是海洋生物多样化破坏严重。历史上曾是波罗的海捕鱼业的乐土，但是随着近年来航运日益繁忙，以及水体质量不断下滑，海洋生物。波罗的海遭受越来越严重的污染海洋生物的生存状况受到极大威胁。由于含氧量严重不足，在波罗的海的许多区域大片的海底演化为水下荒漠。根据欧盟的统计，2004年波罗的海的职业渔民总数已经降到18000人，渔业加工类就业人数只有35000人。

二是周边国家入海排污加剧。波兰对农业现代化的改造造成大量化肥残留物排入波罗的海。德国为了急于发展北部地区的海洋运输业和加工业，不愿受到更多环保条款的限制。此外，各国对于划归其整治的波罗的海海域存在争议。继承苏联席位的俄罗斯则不想完全按照欧盟标准确定自己的波罗的海环保政策。种种原因造成了波罗的海的入海排污加剧。

三是船舶泄油事故越发严重。波罗的海海上交通比较繁忙，运输量较大，尤其是加入欧盟后，船舶运输量直线上升。据统计，每年航行在波罗的海主航道的轮船已超过4万艘。然而，船舶交通事故频发。如，2018年10月2日，俄罗斯城市加里宁格勒沿岸的一艘渡轮由于爆炸引起火灾，该渡轮上335人被困在波罗的海。

由于波罗的海的特殊地形以及大量的人口、高发达的工农业和频繁的海上活动使得它成为世界上人类活动影响最严重的海域之一。波罗的海的环境从上世纪六七十年代开始逐渐引起沿边各国的高度重视。从1974年《保护波罗的海地区海洋环境公约》算起，环境问题走上区域治理的轨道已有40多年历史，在这期间各方通过不断强化国际合作，在共同治理波罗的海海洋生态环境问题上取得了突出成就。

一是建立了超国家的海洋合作治理模式。波罗的海各国意识到只有共同维护这片海域才能发展自己的国家，因此波罗的海超越国家开展了长久的合作。按照汪洋的划分，波罗的海合作治理从1974年赫尔辛基大会的召开开始，波罗的海周边各国首次面对面共同商讨治理波罗的海环境问题，从此波罗的海的环境问题纳入国际治理的范畴[16]P140-143。直到2004年波罗的海3国加入欧盟为标志，波罗的海的国际环境进入一个新的时期，在这个时期内，欧盟的介入为波罗的海的环境治理提供了新的机遇，波罗的海周边国家能够顺应和利用国际政治环境的有利变化，抓住机遇积极开展环境治理的国际合作。

二是海洋区域合作逐步制度化。1992年《赫尔辛基公约》签署以后，成立了赫尔辛基委员会(波罗的海海洋环境保护委员会)，参加国包括德国、波兰、俄罗斯、芬兰、挪威、瑞典、丹麦、拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚。赫尔辛基委员会的主要任务是制定保护波罗的海海洋生态系统方面的国际标准。2003年6月，波罗的海海洋环境保护委员会和《东北大西洋海洋环境保护公约》相关机构第一次合作，在德国不来梅共同举办了部长级会议，共有21个缔约国参加，会议就减少有害物排放、提高航运安全以及将海面划定为特别保护区等问题进行了探讨。2007年，波罗的海沿岸国家通过了《保护波罗的海行动计划》，欧盟也通过了波罗的海区域发展战略。

三是波罗的海域外力量发挥着积极作用。1992年，联合国教科文组织在里约热内卢召开了联合国环境与发展大会，这次会议极大地推动了波罗的海地区国家和组织环境政策的制定，并对可持续发展高度重视。2004年，欧盟实现了历史上的最大扩容，波罗的海三国加入欧盟，欧盟的加入塑造了波罗的海地区环境问题的治理机构，协调治理的作用越来越明显。2016年欧盟机构达成协议，实施波罗的海多年度渔业计划。这是欧盟共同渔业政策实施以来的第一个多年度渔业计划，主要内容包括多种鱼类的综合管理，而不是单独管理，以保证对鳕鱼、鲱鱼和小海鱼的“持续和平衡开发”，以及渔民生活水平的稳定。

(二)美国埃克森公司油轮漏油事故引起的环境治理

1989午3月24日晚上9时，由埃克森公司配备的各种现代化导航设备的“瓦尔迪兹”号(ValdeZ)油轮下水才3年就在阿拉斯加的威廉王子海峡触礁，船体被划开,泄出26.7万桶共1100万加仑原油，随后石油泄露到太平洋。

威廉王子海峡是一个原来风景如画的地方，盛产鱼类，海豚海豹成群。事故发生后，在海面上形成一条宽约1公里、长达800公里的漂油带，海洋生态环境遭到严重破坏。阿拉斯加州沿岸几百公里长的海岸线遭到严重污染，数以千计的海鸟和水生动物丧生，大约1万渔民和当地居民赖以生存的渔场和相关设施被迫关闭，鲑鱼和鲱鱼资源近于灭绝，几十家企业破产或濒于倒闭。这是一起人为事故，船长痛饮伏特加之后昏昏大睡，掌舵的三副未能及时转弯，致使油轮一头撞上暗礁——一处众所周知的暗礁。

其实，威廉王子海峡附近是一条重要的国际航道，因此对于区域内的美国和加拿大应该制定相关的治理模式以应对国际油轮等类似事故，并建立应急措施，这是全球化治理时代应有之义务。但在此事件中，“瓦尔迪兹”号(ValdeZ)油轮发生事故后，由于缺少综合性协调机构，没有人员和机构迅速参与污染控制，污染区域不断扩散，造成了很大的损失。在这个事件发生初始阶段，美国和加拿大均没有介入其中。随后，由于埃克森公司对待原油泄漏的恶劣态度，美国、加拿大地方政府、环保组织以及新闻界被激怒后，联手发起了一场“反埃克森运动”，指责埃克森公司不负责任，企图蒙混过关。事件惊动了当时的美国总统布什，3月28日，布什派遣运输部长、环境保护局局长和海岸警卫队总指挥组成特别工作组前往事发地点才开始开展调查。

本次突发性污染危机发生后，涉及多层次的危机利益受害方的赔偿问题。但很明显相应海洋生态环境利益相关者的维权机制尚未建立。这一事件中，如何应对埃克森公司油泄以及处理相关部门消极应对环境危机的做法，在政策上是空白的，而且区域内也没有相关的协议。对于美国部分的损害和加拿大部分的损害如何进行损失核算、利益如何平衡和维护都显得无从做起。因此，埃克森公司油轮漏油事故不仅仅是单独的一起海洋生态环境污染事故，更是在《联合国海洋法公约》通过后，区域性海洋危机应对过程中如何形成治理机制，政府和社会如何合作，进而建立以海洋生态环境利益相关者的维权机制等等，对于跨国界海洋生态环境治理是十分必要的。

(三)中国浙江海洋生态环境治理的“滩长制”模式

近年来，面对海洋生态环境治理碎片化严重的现象，为更好解决和治理海岸生态环境，浙江省开始探索以“海湾”、“海滩”的小微生态载体为治理对象，实施“滩长制”为代表的生态治理模式。2017年8月，浙江省《关于在全省沿海实施滩长制的若干意见》正式实施，在沿海滩涂全面推行滩长制度。“滩长制”是一种承包责任制，由各级党政主要负责人担任“滩长”，以主体功能区规划为基础，以保护海洋资源、保护海洋生态、保护海洋环境、整治修复岸线为主要任务，达到打造美丽整洁生态海滩、实现海滩资源可持续利用这一最终目标的海滩管理保护机制。

其实在正式推出“滩长制”之前，2016年底，浙江省在宁波市象山县率先试点，推出护海新机制“滩长制”，按照“属地管理、条块结合、分片包干”的原则确定“滩长”，负责所辖区滩涂违规违禁网具的调查摸底、巡查清缴、建档报送等工作，并建立“周督查、旬通报、月总结”制度。该制度由点成面，迅速在全省得到推广与普及。在浙江省沿海地区全面实施“滩长制”之后不久，国家海洋局在2017年9月印发《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》，浙江成为唯一省级试点地区，此后，浙江“滩长制”全面升级，实现了由滩涂管理为主向覆盖海洋综合管理的“湾(滩)长制”拓展与延伸。“滩长制”的具体职责与分工见表1。

表1 滩长制的组织体系和分工

“滩长制”是以海滩(海湾)等小微单元为治理对象，是海洋生态环境多层级治理体系中的基层层级，在具体的近海海岸生态环境整治过程中，利用政府治理为主要力量，协同社区、环保组织、志愿者等多元协同整治海滩(海湾)，为探索建立陆海统筹、河海兼顾、上下联动、协同共治的生态环境治理长效机制积累了经验。

(四)基于多层级治理机制的经验总结与反思

波罗的海的海洋生态环境治理是当前全球海洋治理区域化治理的典型代表，体现了该海区治理在机制设计、协同治理上的有效性。美国埃克森公司油轮漏油事故的环境治理则是另一类典型，体现在海洋生态环境危机事件中的国际合作机制问题，浙江省“滩长制”的推行则代表多层级治理中的基层单位以“微治理”理念在生态环境治理上的实践举措。在这三类典型案例中均体现公民、企业、政府、国际组织的多层级治理主体的作用，以及如何基于主体构建相应的治理体系，体现有效的治理效用。三个案例实际是正反面经验的反映，如何针对案例提炼多层级治理机制的应对和完善是案例分析的主要目的。

1.完善基于整理性治理理念的制度环境

一般而言，良好的治理效能取决于三个变量：首先，治理主体权威分配趋向合理，超国家和全球社会两个层次具有相应的治理权威；其次，通过科学、政治和市场三环形成良性互动的治理主体；最后，国家层次的合作不仅存在，而且应该实现“跨国转型”。治理具有较好的效能需要在这些要点都具备的情况下[17]P77-79(如图1)。

图1 治理效能在非国家主体和国家主体之间的变动

在区域环境治理的效能模型中，三个坐标轴分别为结构方面的权威分配，国家的跨国转型，以及过程方面的主体间合作。根据对当前全球和地区性环境治理实践的观察，可以发现：越是非国家主体的国际环境安排，在治理效能上往往越不成熟，如联合国气候变化框架公约(和东北亚地区的环境治理等)；反之，国家为主参与的国际环境安排，在治理效能上越成熟，如欧盟的环境治理实践[17]P77-79。

多级层级治理只是从主体的多元性角度确定的一种观察视角，但不论应对长期的区域海洋生态环境治理的机制设计，还是对突发性海洋公共危机事件的应对，以及设计具体的“海滩”治理，在全球治理视角看海洋生态环境的治理都应当是整体性治理的视角，而且这种理念建立需要各国、各地区、各领域超地理、超主体限制的行动自觉。建构主义强调，海洋区域的划分呈现出动态性，环境治理组织通常由一些有相同社会认同感的地区和国家组成，同时，治理机制的实施基础是由多层主体利益规则的确定形成的。

制度规则的确立集中体现在治理理念的设计上，我们认为，目前波罗的海海洋生态环境治理模式已相当完善，却仍旧海洋生态环境污染严重，很大原因在于，各区域性海区尚未建立起整体性海洋治理理念。各国依旧根据自身的发展来确定入海排放的目标，这种行为特征是缺少海洋合作治理理念的体现。因此，建立整体性海洋治理规则是运行波罗的海合作治理的先决条件。整体性治理理念在海洋生态环境突发事件中，以及基层海洋治理领域均存在着一定的缺陷，因此整体性海洋治理需要各国、各级政府主动承担起保护海洋生态环境的责任，而不仅是口头上的重视，各国有超国家利益的集体行动的义务和责任。各国需要自觉履行已制定的生态环境保护的国际条约、规定，以此政策工具作为国家的行为准则。

2.建立基于集体理性和国家责任的海洋生态环境治理机制

虽然在联合国治理体系受到逆全球化挑战的背景下，超国家模式的治理有效性受到质疑，但事实上，各海洋国家、各层级政府因海洋政策目标的不同很难将加强对海洋生态环境的改善和保护与促进本国本地区经济发展、追求各自利益最大化同时进行，这样就会产生“囚徒困境”、“公地悲剧”等集体行动困境。奥普尔斯(Ophuls,1973)认为：“由于公地悲剧的存在，无法通过合作解决环境问题……所以具有较大强制性权力的政府的合理性，是得到普遍认可的”[18]P11。奥普尔斯只是认识到了政府力量的强大对海洋治理的有效性，但如何基于强大政府有效性基础上促使基于整体性治理需要的国家合作和政府协同，是通过三个案例研究需要思考的问题。

不管是区域性海洋治理机制的建立，还是应对突发性海洋生态环境危机，以及基层海洋为单元治理机制的运行，有一个共性的问题是海洋生态环境治理在地域上不局限于一个国家、一个区域，因为一个政府的“强制性权力”再大，也无法独自完成对海洋生态环境的有效性治理，那么结论只有一个：在全球海洋生态环境治理过程中，各国、各级政府需要对海洋生态环境治理采取基于协作的集体行动。

在波罗的海环境治理过程中，成员国为发展本国经济，在遵守波罗的海海洋环境保护协议之时，存在相互推诿。各国建立在本无可厚非的国家利益之上，但在海洋生态环境保护之上需要各国有超国家义务，不应将波罗的海当做“公共池塘”，随意排放，以非理性行动来应对国家义务是主权国家不应有的行为。因此，各成员国应该在国家责任的行动之上自觉地履行海洋生态环境保护义务，并建立海洋环境污染的责任分配机制。一方面在协商基础上明确国家在波罗的海的海洋生态环境保护义务，包括排放标准、产业布局，另一方面，确定一定的联合惩罚机制对区域国家的违法行为作出惩罚性措施，以此更加紧密化波罗的海的海洋生态环境合作。

如何进一步完善跨界海洋污染的责任机制。以美国埃克森公司油轮漏油事故为例，事件发生后埃克森公司与两国的政府机构没有进行充分沟通，对新闻界不理睬，同环保组织也缺乏联系，责任意识缺失。因此，在跨国界海洋污染中必须明确国际责任，这包括国家责任和企业责任、个人责任。一般跨界海洋污染中的补救措施包括停止损害、赔偿、恢复应有状态、道歉。反观这一事件，埃克森公司尽管对出事海域进行清理，但是缺乏对海洋生态环境责任的认识，威廉王子海峡由于原油泄漏事件遭到严重的生态破坏，数以万计的动物当即死亡。因而，建立完善的跨国界海洋污染补救措施是处理这类事件的关键所在。在跨界海洋污染事件中，行为国可以单独实施以上补救方式，也可以合并使用，甚至一同使用。补救方式的实施无论如何使用，只有受害方的合法利益得到有效保护才是最美好的结局[19]P32。

从我国现行的国家法律框架体系来看，“滩长制”的设立没有明确的上位法依据，属于地方政策创新。我国是实行人民代表大会制度的国家，人民代表大会及其常委会具有立法权。浙江省现行的“滩长制”方案仅仅是政府部门的行政手段，主要是通过政府推动，以行政权力单向度地实施海滩(海湾)的精细化治理，容易造成非法律设定基础上的各类权利的冲突，这就需要明确上下级滩长之间的责任划分，以及滩长与同级相关职能部门、滩长权力与社会权利之间的界限。

3.建立围绕海洋区域治理为重点的多层级治理体系

根据跨国界多层级理论，一般涉及国际组织、国家和沿海地方政府、相关企业和个人。因此，建立海区为单位，而不是以国家为单位的跨国界海洋生态环境治理结构对于治理有效性是十分有利的。从组织架构上，国家组织层面应成立类似海洋生态环境治理委员会的国家合作组织，统一制定海区内的国际条约，对重大海区内海洋生态环境事故作出协调；国家层面应建立对应协调组织和机构，制定海区海洋生态环境政策以及法律法规，实施海区水质和海洋生态环境保护；在地区层面，针对该海区的管辖海区确定排污目标、开发方案，同时对沿海海区内的企业和个人的相关活动进行监督。

对于区域内的国际条约应有动态性调整。波罗的海有关船舶污染的条例很多，但是更新的不多，仅有四个条约作了更新，在这几年更新更少，然而海事事件是有很大的不同，损害性程度也会不一样。波罗的海应根据《联合国海洋法公约》规定的“为了防止、减少和控制‘区域’内活动对海洋生态环境的污染，应按照第十一部分制订国际规则、规章和程序。这种规则、规章和程序应根据需要随时重新审查”对条约作出动态性调整。

如何构建基于区域海洋参与的多层级主体的利益补偿机制是多层级治理的关键。美国埃克森公司油轮漏油事故的启示应该得到重视，从目前海区制的成功案例来看，大多建立了相关国家参与的共同协商和维权机制，因而在国家组织-国家-地方政府涉海区委员会中，应积极听取各方意见，建立具体事项的海洋生态环境治理的国际条约，包括船舶排污、海洋倾倒、海洋生物多样化、工业废弃物入海等等，这些国际条约作为政策性工具对于处理发生在海区内的事故以及防治海区海洋生态环境都有极大裨益。

从波罗的海近60年来的污染情况，大多数是船舶污染，其中一些大型的船舶污染事件来自于域外国家。对此，波罗的海海洋环境委员会应该根据《联合国海洋法公约》之规定对船旗国船舶的海洋污染建立追责机制和监督机制，对相关国家船舶探索收取海洋生态补偿费用的可行性，以保护波罗的海海洋生态环境。同时，根据《联合国海洋法公约》关于“沿海国在其领海内行使主权，可制定法律和规章，以防止、减少的控制外国船只，包括行使无害通过权的船只对海洋的污染”作出制度设计。

“滩长制”的出现，提高了对治海问题的重视程度，但也与现行海洋生态环境治理管理体制存在衔接问题。如“滩长制”方案规定由设区市政府统筹安排全市海滩综合整治和保护工作，使治海成为了地方政府的工作重点，但也势必对现行的海洋生态治理管理体系形成一定程度的冲击，如《海岛保护法》规定“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权”，实际上涉及无居民海岛的海滩管理开发权也基本需要国务院相关部门审批，这与地方政府管理为主的“滩长制”在管理层级上存在冲突。如何做好国家整体性治理和区域性治理的衔接工作是“滩长制”实施的难点与重点。另外，“滩长制”作为社会治理、环境治理、海洋治理等多方的重要组成部分，需要依靠社会力量的参与，公众的参与既可以扩大海洋生态环境治理的主体范围，更可从多方位加强对海洋生态环境治理的监督管理力度。

五、讨论与展望：全球海洋生态环境多层级治理体系的未来走向

在多层级海洋生态环境治理机制的变化和完善过程中，全球化的迅速推进伴随着多层治理主体的利益变化，必然促使全球治理规则包括海洋治理规则的重新调整，而促使这种调整的是一个国家或国家集团的实力展现。治理意味着合作与互动，中国在参与全球治理过程中提出的“共商共建共享”理念比较适合于当前全球海洋生态环境多层级治理的基本思路，中国政府高度重视并积极参与制定海洋等新兴领域治理规则，不断引领地区海洋合作[4]P254-255。海洋生态环境多层级治理的未来走势体现为以下特征：

第一，全球性海洋生态环境治理规则正在重构。随着全球经济一体化进程的不断加深，施行全球海洋生态环境统一治理的呼声越来越高，全球海洋生态资源与环境管理规则不断收紧已是大势所趋。联合国为中心的海洋生态环境治理体系在发展完善过程中呈现出可喜的局面，为了促进各种各样的海洋治理集体行动，2017年6月5日-9日，在联合国总部，联合国举行了第一届海洋大会，这是联合国机制日益受到强权政治冲击的背景下，在海洋生态环境治理领域重塑联合国中心治理体系的标志。中国如何在国际规则制定过程中体现自己的话语权，提出符合我国海洋现实利益和战略发展的中国方案，制定出切实可行的应对政策和措施是我国海洋领域当前面临的重要任务。[20]P662017年7月，BBNJ问题国际文件谈判预委会第四次会议(预委会最后一次会议)在纽约联合国总部召开，100多个成员国、政府间和非政府组织参会，最后向联合国大会提交了一份BBNJ问题的终版建议文件。BBNJ的接下来的谈判进展、并积极探索有关公海生物多样性保护的工作，将是重塑全球海洋生态环境治理体系的重要举措。[21]P102

第二，主权国家政府“元治理”成为海洋生态环境多层级治理的核心。因政府作为治理主体的相对政策主导、力量强大的因素，在全球性和国际内部的海洋生态环境治理过程中，政府的“元治理”的关键功能应当得到确认。“元治理”与“治理”理论相比，最大的区别就是“元治理”在社会治理重要作用的同时强调政府(国家)，坚持治理理论基本理念。杰普索指出：“虽然治理机制可能获得了特定的经济、政治、技术和意识形态职能，但国家(政府)还是要保留自己另行建制的权力和对治理机制开启、关闭、调整。[22]P83-89”政府作为国家在海洋污染治理的代表机构，其“元治理”的角色不可取代。理由包括：其一，在海洋生态环境治理中，海洋区域中的领海、内水、专属经济区、毗连区等均由国家享有所有权，在管理过程、权益维护中政府或军队行使管理者或所有者的职责，并被法律、社会确认；其二，中央政府在涉及国家之间的海洋治理关系中，也是代表国家治理角色主导海洋治理关系，并进行具有法律后果的决策、协调与合作；其三，海洋生态环境治理的对象包括海岸带、港口、航道、养殖水域等，海洋在多数情况下无法通过占有方式固定为某一特定主体所有。因此在海洋治理中，政府理应充当“兜底”管理的角色，为了避免成为非国家主体开发海洋释放污染物的“公地”。由此，“元治理”将碎片化治理演变为整体性治理，不仅能体现政府在海洋污染治理的主导或引导作用，还有助于海洋污染治理的治理效果。政府的“元治理”需要通过一定的制度体系建设形成治理框架，明确的制度安排和制度设计，使各层级治理主体的行为有章可循。

第三，科技的迅速发展使得全球海洋治理呈现出多元化和多样化。我国《“十三五”海洋领域科技创新专项规划》提出，要按照“立足近海，聚焦深海，拓展远海”的发展思路，以若干海洋科技重大任务为核心，发挥基础研究的引领作用和海洋高技术的支撑作用，推进海洋领域科学研究和应用技术相互融合与协调发展；以技术创新为突破口，引领海洋战略性新兴 产业快速发展，提升我国海洋科技整体实力。和海洋生态环境监测有关的科学技术主要包括：气候监测评估和预报；海洋生态环境观测评估及预测；海洋生物资源评估；沿海环境、海洋灾害评估和预报；海洋学及其应用；海洋浮标；海洋电子和网络技术；海洋遥感技术；海洋绘图技术；水声学科学技术等[13]P144。近年来，“智慧海洋”工程的推进对于海洋生态环境治理的效果逐渐显现。利用海洋科技逐渐形成海洋治理的标准规则制定成为可能。未来的趋势是，海洋核心科技掌握在哪个国家，海洋生态环境治理的能力就越强，这个对于海洋生态环境治理的话语权重构具有一定影响。从一个国家内部治理看，海洋科技的不断推进对地方政府、基层治理的有效性和积极性均有正面价值。

第四，海洋生态环境的“微治理”机制创新将进一步拓展。自从新中国成立以来，在自然资源管理领域，我国主要实施的是“统一所有、分级管理”的治理模式，这是一种比较传统的政府治理模式，也就是所有自然资源的所有权主体是国家，所有权权限由国家委托中央政府代为行使。自然资源具有多样性和复杂性的特点，在实施过程中，由中央政府将所有权权限再次委托给部委和相关省市县乡(镇)等各级地方政府，地方政府一般再委托给其他机构进行直接管理。多年的经验表明，这种传统的政府治理模式，整体上成效是非常显著的。但是，这种多层级的委托代理也会引发比较高的监督成本，这也是传统政府治理模式的主要弊端。针对存在的这种弊端，可以采用低成本的社区治理来改善资源管理，这不失为一个可以着重考虑的方案。

在多层级治理体系中，基层社会组织、社区、公众的治理成效最为明显。社区治理基于成员间的广泛信任、合作，能够有效克服这些问题，从而实现对该类资源的高效管理。在实践推广过程中，社区治理模式要求将自然资源的使用权、受益权、所有权甚至执法权分配给社区组织，而政府机构蜕变为授权者角色，不再参与执法过程。近年来，以“河长制”为代表的基层生态环境治理模式在全国大面积推广，浙江省创新推出的“滩长制”生态环境治理机制，试图打破海洋生态环境治理瓶颈,以小微单元治理为突破口,探索形成一定的创新经验,突破了海洋生态环境治理的机制困境[24]P150-152。海洋生态环境的“微治理”机制的推行既是中国在提升国家治理和社会治理能力上的有益探索，也可以作为中国经验向世界其他国家在完善海洋生态环境治理机制上的做法进行明确。

注释：

① 《联合国海洋法公约》第一百九十四条。

② 《联合国海洋法公约》第一百九十七条。

③ 《联合国海洋法公约》第二百零四条。

④ 相关议定书包括: 1976年《关于废物倾倒的议定书》、 1976年《关于紧急情况下进行合作的议定书》、 1980年《关于陆源污染的议定书》、 1982年《关于特别保护区的议定书》、 1995年《关于地中海特别保护区和生物多样性的议定书》 (该议定书取代了1982年《关于特别保护区的议定书》)、 1994年《关于开发大陆架、海床或底土的议定书》以及1996年《关于危险废物(包括放射性废物)越境运输的议定书》。