怎样优化地方营商环境

改革开放40年来，我国经济之所以能够持续保持发展活力，一个主要原因是建立了社会主义市场经济体系，并逐步形成和优化了与经济社会发展相适应的营商环境。习近平总书记在中央财经领导小组第十六次会议上强调要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。李克强总理在多个场合提出要“优化营商环境”，指出“营商环境就是生产力”。营商环境是市场经济体系中最为重要的内容，是经济体系和经济活力的风向标，优化营商环境是检验政府实践的重要标准。

优化营商环境十分紧迫

当前，我国经济形势稳中有变。一个典型的短期因素和外部因素即中美贸易冲突将会长期化，并可能深刻影响国内预期。这种情况下，解决国内实体经济困难，转危为机的必要性和紧迫性进一步凸显。在我国经济仍处于保持较强抗压能力和较大回旋空间的有利时期，必须下决心解决困扰实体经济的融资难融资贵、人工成本上升等迫切问题。通过采取保护产权、简政放权、减税清费降费等过硬措施，给企业注入强心剂，给社会发展带来积极预期。概括说，国内外形势决定了进一步优化营商环境这个系统工程势在必行。

政府观念转变和角色转变是优化营商环境的核心。习近平总书记在2018年民营企业座谈会上发表重要讲话后，各级政府在为民营经济营造更好发展环境、解决发展困难、支持改革发展等方面积极行动。包括民营经济在内的各类企业的生存发展环境都因此有所改善，提振了企业和全社会的信心。改革经验表明，对经济增长最主要的贡献来自市场，全面深化改革要求政府必须把尊重和发挥市场在资源配置中的决定性作用置于优先地位。否则，市场对资源配置的决定性作用，以及更好发挥政府作用就会在地方政府施政过程中存在矛盾。

政府对营商环境内涵的重新认识是优化营商环境的前提。不同地区由于发展水平有差异，营商环境也千差万别，但是在优化营商环境的紧迫性上并无差别。由于总体滞后，地方营商环境现阶段都面临跨越式提升的紧迫任务。例如，北京市营商环境改革已经从搞细枝末节的修剪阶段进入到深度攻坚、前沿探索阶段。因此，北京提出把“企业和群众获得感作为衡量工作成效的唯一标准”，按照“三精简一透明”的原则（即精简环节、精简时间、精简费用、增加透明度），主动换位思考、再造审批流程、创新支持政策，努力创造审批最少、流程最优、效率最高、服务最好、企业和群众获得感最强的营商环境，最大程度为企业特别是中小微企业松绑减负。上述这些原则和目标的提出，蕴含着政府对营商环境内涵的重新认识，对自身角色定位与行为方式的极大创新，具有积极的探索意义和鲜明的导向作用，预示着政府与市场的关系在地方施政过程中将发生深刻转变。

抓住优化地方营商环境的关键因素

2018年11月，具有标志性意义的《北京市进一步优化营商环境行动计划（2018年—2020年）》（以下简称《行动计划》）正式对全社会发布。这是北京市努力打造优化地方营商环境最佳实践的重要政策创新与集成。《行动计划》用“北京效率”“北京服务”“北京标准”“北京诚信”营商环境四大示范工程，推动实现政府观念和角色转变。

“效率”的要义在于提高企业办事的便利程度，节约制度成本。其主要内容是审批制度改革和商事制度改革。北京市提出加强智慧政务顶层设计，深入实施“放管服”改革，转变的关键是打造全市统一的事前宽进、事中快办、事后严管的审批与监管模式。以技术标准规范类行政审批事项为重点，以一个事项一个部门最多一次审批为原则，进一步取消审批事项，再造审批流程，压缩审批时限。建立“便民、公开”的监管方式，用最短的时间、最快的速度、最有效的监管把服务企业和群众的事情办好，充分展示国际一流水平。例如，《行动计划》创新提出，要完善控制性详细规划“多规合一”的科学编制机制，探索以“区域规划同评”替代项目逐一评估，通过政府部门制定技术标准规范，进而推行企业项目承诺制。随着诸项改革措施的到位，投资项目审批环节将大大减少，施工许可审批效率将全面提高。

“服务”的要义在于政府当好服务企业的“店小二”，做到“有求必应、无事不扰”。它直接触及政府与市场关系这一本质问题，是衡量营商环境优劣的试金石。围绕如何更好发挥政府作用，必须回答两个重要问题：政府在市场经济中究竟应该扮演什么角色？“亲”“清”新型政商关系本质应该是什么？

要解决好政府在市场经济中的角色问题。发挥市场在资源配置中的决定性作用，地方政府应承担市场经济守夜人的角色，克服政府的路径依赖和监管冲动，做到“无事不扰”。政府除了建立自我约束机制外，须通过简政放权进一步向企业和社会赋权，并以此为基础建立外部监督与制衡机制。尤其对民营企业而言，消除政府的不必要干预，是公平竞争、放手发展的前提条件。要把政商关系转变为法治框架内的政企关系，以企业家精神得到真正尊重和充分发挥作为互动原则，有效遏制腐败的政商关系，构建“有求必应、无事不扰”的“亲”“清”新型政商关系。

最大程度减少审批程序。在提高办事效率上最关键的一招，就是最大程度地让企业和群众少找政府办事。要从过去求政府办事，逐步变成少找政府也能办事，再到只要企业守法经营，政府不得“不请自来”，政企之间建立起权责清晰的关系界线。要把权力还给市场，并且用法律固定下来。要坚决斩断计划经济体制下形成的政府与资源要素之间的利益链条，培育和健全符合现代市场经济规律的要素市场。只要企业生产经营的绝大多数要素都能从市场通过公平交易获得，自然就会减少企业对政府的依赖和诉求，使少找政府办事成为可能。例如，随着户籍制度改革的深入，包括北京市等超大城市在内的城市应面向更多群体放开户籍或提高落户的便利性。这将有利于形成一个结构层级更加丰富、数量更加宏大、质量更加尖端的人才资源“蓄水池”，在符合市场规则前提下，为企业选才用才提供便利。

做到产业政策由选择性政策向普惠性和竞争中性政策转变。政府制定产业政策具有一定的必要性和合理性，但是“选择性”的政策导向，容易产生“嫌贫爱富”和“大树底下不长草”的排他效应，容易导致企业对政府支持的“寻租”行为，加深企业求政府、政府卡企业的扭曲关系，加剧企业间的不公平。只有彻底采取普惠性和競争中性的产业政策，对全行业采取消除所有制歧视、促进公平竞争、促进更大开放、加大产权保护等改革举措，使行业内通过市场规律发挥作用、实现优胜劣汰，才是政府对企业提供的有效公共产品。例如，《行动计划》提出要进一步放宽市场准入、有效扩大民间投资、原则上社会投资项目由企业自行决策招标投标等措施就符合这一导向。

在提高服务质量上有所作为，必须“政贵有恒”。各级政府主动给企业送服务所反映的态度转变值得肯定，但要防止不必要的麻烦和“一阵风式”的形式主义问题。当前，有些地方制定了领导联系企业制度，要求定期走访；有些地方邀请企业参加征求意见座谈会、召开面向企业的政策宣讲会；有些地方请企业给政策的“获得感”进行打分评价。这些做法要在提高获取企业意见建议的质量上，在解决企业困难的质量上下更大功夫。在广泛了解诉求和增加解决问题数量的基础上，要注意把有益的经验进行提炼概括，及时反映到新的政策措施当中，形成政企之间的良性互动，克服潜在的形式主义风险。政府要充分做好政策集成、公开、简化和应询等工作，更多利用统一的政务信息平台和新媒体进行传播与解读，同时减少政府为自己变通而设定的其他条款。要通过坚持“有求必应、无事不扰”的原则，打造“政贵有恒”的信用品牌，使政府服务不再是短期行为、稀缺资源，把企业从争取服务的焦虑与配合服务的烦恼中解脱出来。

“诚信”的要义在于遵循市场经济（本质上是法治经济）的规律。既要完善市场信用体系又要打造诚信政府，提高市场的法治化水平，节约企业的交易成本，稳定企业的发展预期。一方面，政府要着力构建以企业信用为核心的市场监管机制，加快推进政府和企业信用信息的归集共享、开放公开，推动信用信息在市场准入、公共服务、旅游出行、创业求职等领域广泛应用，探索为守信者提供“容缺受理”“绿色通道”等便利措施。完善黑名单制度，形成“一处失信、处处受限、寸步难行”的失信惩戒格局，让违法违规失信者付出沉重代价。与此同时，打造诚信政府，加强项目投资、政府采购、招标投标、社会管理等重点领域政务诚信建设，对依法作出的政策承诺和签订的各类合同要认真履约和兑现，坚决杜绝“新官不理旧账”现象。注重保持政策的稳定性、连续性，给予市场主体稳定预期，增强企业信心。政府自身还应建立政务诚信考核评价体系，对造成政务失信的责任人依法依规追究责任。

“标准”的精髓在于使政策标准化、透明化，本质上是对法治经济的进一步巩固。北京市从推动超大城市治理体系治理能力现代化的高度，按照公平、公正、公开、透明的原则，在积极探索和广泛征求意见基础上，提出建立符合首都城市战略定位、体现新时代高质量发展要求的行业发展标准、城市规划标准、技术服务标准、市场监管标准。坚持立法修法先行和并行，鼓励企业积极创制国际国内先进标准，增强标准的权威性、严肃性和可操作性，初步形成可复制可推广的标准体系。例如，《行动计划》提出要坚持内外一致原则，加强公平竞争审查和反垄断执法，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，提高市场监管行为的标准化程度。

解决好抓落实问题

当前，优化地方营商环境改革总体上进入攻坚期，抓落实必须谋定而动、切中要害、蹄疾步稳。

要增强优化营商环境的主动性。提早谋划，主动作为。以北京市出台《行动计划》的实践为例。2017年9月，北京出台率先行动改革优化营商环境实施方案；2018年初，推出“9+N”系列政策措施；同年 6—7月间，在世界银行对北京市营商环境进行全面评估基础上，北京围绕持续优化营商环境，集中精力研究编制《行动计划》，并于2018年11月正式发布。可以说《行动计划》是对习近平总书记关于优化营商环境要求的积极落实，是北京市委市政府把握大局、主动作为、谋划在先、顺应需要的一次较为成熟的考量。对表首善，对标一流。北京市制定“9+N”系列政策和《行动计划》，对标的是国际一流营商环境标准，瞄准的是世界银行对发达经济体营商环境的评估标准，始终保持以首善标准追赶先进和自我加压的韧劲。发扬锲而不舍的钉子精神。政府要对优化营商环境改革的困难做充分预估，以自我革命的清醒坚定和钉钉子精神，坚持精简和精准的原则，有所为有所不为，把观念转变过来，把偏差纠正过来，把工作推行下去。

要解决好机制保障问题。北京《行动计划》建立完善了一系列工作机制。具体包括建立开放式评估评价机制，完善地区营商环境考核评价指标体系，综合运用第三方评估等多种方式对各区、各部门、各单位营商环境行动计划落实情况开展考评，同时强化考核结果运用。建立全过程督查问责机制，定期开展优化营商环境行动计划落实情况专项督查，各责任单位内部建立工作督办机制，明确进度安排和责任分工，加强系统内部督查。建立及时听取人大代表、政协委员、企业和群众对政策落实情况的意见建议，主动接受监督的工作机制。政府不仅有自我约束，同时受到有效的外部约束，为真正落实把“企业和群众获得感作为衡量工作成效唯一标准”提供了有效的机制保障。

要解决好技术支撑问题。没有先进技术的支撑往往容易导致一些改革措施的空转。“六个统一”的智慧型政务服务体系是对“营商环境四大示范工程”的技术支撑。即，全市统一的信用信息平台、全市统一联通的线上线下政务服务大厅、全市统一的企业服务和重大项目平台、全市统一的企业法人服务卡、全市统一的投资项目代码以及全市统一的政务服务标准规范。《行动计划》对此作出明确时间安排：2018年“营商环境四大示范工程”启动建设，搭建起“六个统一”的建设框架；到2019年底，“六个统一”初步形成，“营商环境四大示范工程”得以加快推进；到2020年底，“六个统一”全面形成，“营商环境四大示范工程”可以在全国发挥示范引领作用。届时，北京市营商环境法治化、国际化、便利化水平将更加稳固地跻身国际一流。智慧型政务服务体系是对以人工为主的政务服务方式质的变革与飞跃，好的营商环境既要求不断提高政策执行者和办事人员的素质能力，又要求最大限度减少人为因素的干扰。当前，政策的精细化程度还不够，政策理解上还存在不少模糊地带，政策与政策之间还存在缝隙，执行过程中还有人为选择的空间。这些问题都将通过智慧型政务服务体系加以解决，既降低了企业的办事成本，又使得政府更加清廉、高效与廉价。

要以生态理念长期致力于优化营商环境。营商环境是一个生态，其优化不会一蹴而就。好的生态，表现为多样性和共生性；好的营商环境，体现为令所有企业和各类市场主体的内生创造活力充分迸发。其中，最应受到关注的就是民营企业，以及它们当中的中小企业。这个主体对经济活力至关重要，同时又对营商环境高度敏感。提高改善民营中小企业获得感的政策精准度，增强针对性，保持服务民营企业政策的连续性稳定性，应成为地方政府优化营商环境的长久努力。世界银行有关报告指出，所有关心经济发展和社会利益的理性政府，都应该对影响中小企业发展的法律法规给予高度关注。

优化地方营商环境全国是一盘棋。我们要以习近平新时代中国特色社會主义思想为指导，按照构建现代化经济体系要求，坚持稳中求进的工作总基调，锐意改革、勇于担当，做好优化地方营商环境这篇大文章。加快完善全国统一、开放、公平竞争与优势互补的市场体系和与之相适应的法治体系，推动我国经济向高质量发展迈进。

（作者：胡九龙，北京市政府研究室副主任）

责任编辑 / 易 艳