党建引领下的基层治理法治化

周悦丽 岳琨 金若山

新时代全面推进依法治国，中央强调要“重心下移、力量下沉”，“推进基层治理法治化”。近年来，各地贯彻落实中央要求，在加强法治建设、推进基层治理创新方面进行了很多有意义的探索。如吉林省四平市以“行政执法监督+”破解基层执法难题，江苏省张家港市以社区协商激发基层法治建设原动力，福建省厦门市以“四个公开”推进行政执法行为规范化等。作为首善之区，北京推进基层治理法治化的要求应当更高、基层治理创新探索更具典型意义。推进实施“街乡吹哨，部门报到”机制，就是其中重要的实践探索之一。

“街乡吹哨，部门报到”的实践推进

基层党组织领导和统筹推进“街乡吹哨、部门报到”。基层党组织在城市基层治理中应发挥什么作用？如何发挥作用？这是新时代基层治理的首要问题。

调整优化党建格局，以政治优势和组织优势统筹治理资源。在区级层面成立区城管委，对城管系统各职能部门实行统一领导、归口管理；成立区委城管工委，与城管委合署办公，授权其统领城管系统思想政治建设、重大决策、班子和干部队伍建设、基层党组织建设、党风廉政建设。发挥街乡党（工）委的领导职能，以街乡工作推进部门工作。聚焦党（工）委抓党建、抓治理、抓服务的主要职责，以基层服务型党组织建设为目标，有效发挥党组织在辖区内的统筹协调作用。明确街乡属地责任和执法部门责任，建立考核评价机制，赋予街乡党（工）委处级干部人事建议权、基层组织管理权、重大事项决策权等权力，激发街乡治理积极性、部门执法主动性。

以制度建设解决基层治理中的法治难题。近年来，城市管理中属地责任不断强化，区（县）政府及各职能部门管理任务大量下移，导致街乡职责越来越重，“街乡吹哨，部门报到”正是抓住了问题重点，立足制度建设，解决街乡主体责任和执法部门依法履职问题。以权力清单和责任清单建设，厘清基层治理主体的法定职责。权责不清是基层治理的现实难题，通过权力清单和责任清单制度建设得到很大改善。加强法规制度建设，规范基层治理机制。为贯彻落实《关于加强和完善城乡社区治理的意见》（中发〔2017〕13号）以及《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》（中办发〔2017〕11号），北京市委市政府一方面研究制定相关的实施意见，另一方面结合北京市实际，制定并实施了一系列相关规范性文件。目前，北京市推进基层治理的相关制度文件渐成体系，既为基层治理做出了顶层设计，也为治理方式创新提供了制度依据，对引领、约束和保障基层治理创新具有重要意义。

以机构职能改革推进基层内部管理科学化。从北京市的街道机构编制现状看，街（乡）内设机构、行政编制的设置，虽然大体能够适应常规化管理的要求，但囿于岗位分工以及不可避免的人员个体化原因等，街乡治理存在科室设置不尽合理、常规工作效能分散的问题。特别是遇有重大任务，不利于科室之间形成合力。目前，政府部门基本按照精简、统一、效能原则，采取将执法力量、行政力量下沉至基层的做法，推动实现基层内部机构职能科学化以及管理科学化。例如，在部分街道综合设置党群工作、城市管理、社会管理、社区服务等内设机构，统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制。同时，细化、规范化街乡、部门执法的衔接配合。部门设立派出机构，即成立所谓的基层站所，在人财物方面由街乡管理，受街乡的调遣和领导，在业务上受区级城管执法监察局指导，一定程度上强化了基层街乡的权力。在不增加编制、不增加经费的条件下，街乡与部门派出机构联合执法，整合现有资源，发挥整体合力，达到基层治理的最佳方式。综合执法平台建设是解决基层执法难题、提高街乡统筹协调能力的重要措施。通过政府相关职能部门下沉行政处罚权，综合执法中心加强执法流程建设，理顺执法队和街乡办事处职能科室、网格化指挥平台以及市区驻街乡相关执法机构之间的关系，建立以街乡为骨干、公安为保障、相关行政管理部门共同参与的执法机制，实现基层管理机制的根本转变。

“街乡吹哨、部门报到”的理论思考

制约“街乡吹哨、部门报到”效能的实质因素。基层治理作为国家治理的重要组成部分，其治理能力与治理体系也是国家治理能力與治理体系的集中体现。基层治理好了，就能做到“小事不出村，大事不出镇”；基层治理实现了法治化，国家法治化程度自然水涨船高。可以说，基层治理不仅是底层治理，更是基础治理。“街乡吹哨、部门报到”是联合执法模式的延伸，在于明确街道、乡镇的统筹职责，实现以街乡统筹推动精准监管执法和城市精细化治理。

随着经济社会发展和科学技术的进步，社会公共问题日趋复杂化且具跨域性。现代行政不但涉及面广，而且事务繁杂。这必然对行政机构设置及其运行提出更多挑战，既需要建构一个庞大的行政组织体系，更需要组织体系的有序、有效、协调运转，才能完成相应的行政职能。遵循行政组织职权法定原则，行政机关应在各自的职权范围内活动，越权无效。分工负责、职权法定的前提，是法律法规对各行政职能部门的职责权限，作出明晰而具体的规定。既不重复，又不交叉，也没有缺位。而事实上，现代行政运行中任一社会经济事务的管理都是单个的组织细胞所难以完成的。行政运行如果机械地、绝对地按法定职权范围运作，其结果是必然出现各部门各自为政的现象，从而导致行政管理的碎片化。街道、乡镇在城市治理中处于基础地位，与人民群众打交道最多，行政管理“碎片化”带来的问题更为明显。实践中各个政府部门很多具体工作都需要通过街乡落实、落地，基层在落实工作任务时涉及的执法行为，因执法权归属问题，必然也需要各部门之间、部门与街乡之间的协同配合。行政机构设置与职能分工、人在组织中所表现的行为和态度等多种因素，共同决定了在街乡属地管理责任、职能部门工作任务之间，不可避免会有“看得见”“管不了”“管得了”“看不见”的现实组合偏差。

从近年来国内行政执法体制改革看，改革的方向首先就是整合政府部门间相同相近的执法职能。在适应我国国情和经济社会发展要求的前提下，通过执法机构的归并、执法力量的统一，从组织结构上更大范围地进行综合行政执法体制改革。另一方面，单一的行政部门已不足以处理跨域性的公共问题，而亟须仰赖多部门间有效协作。这种改革的理论指导即“整体政府”理论。这是一种通过横向和纵向协调的思想与行动，以实现预期利益的政府治理模式。该模式意在排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务。

理念是行動的先导，基层治理现代化需要现代化的治理理念指导。解决目前北京基层治理中“条散”“块虚”带来的环境污染、交通拥堵、安全生产隐患等大城市病难题，需要强化政府治理改革，强化政府协同理念，切实按照“整体政府”治理模式推进政府治理改革。“街乡吹哨，部门报到”不仅仅是综合执法机制，还涉及街乡依法治理。吹哨报到机制探索最终应实现将各级政府、部门、社会组织等纳入一个治理体系，实现常态化、法治化治理，解决基层治理“最后一公里”问题。这就是以协同理念为指导、以人为中心、以组织行为为管理根本的协作、合作治理。

“街乡吹哨、部门报到”的未来走向

按“共建共治共享”要求明晰“街乡吹哨、部门报到”定位。习近平总书记“打造共建共治共享的社会治理格局”这一重要论断，为在新时代加强和创新基层治理指明了方向、提供了遵循。“街乡吹哨、部门报到”是基层社会治理的创新探索，对其进行科学的体制机制设计，需要将其置于“共建共治共享”的现代治理理念中进行科学定位。“街乡吹哨，部门报到”要解决街乡与政府部门之间在执法过程中的配合衔接问题，是政府部门的权限与责任的内部再分配，需要按照“共建共治共享”的要求落实政府在基层治理中的责任。执法部门是基层治理中当仁不让的主体，负有严格、规范、公正、文明执法的职责。政府部门应鼓励社会力量积极参与社区服务，“搭台”让社会组织与企业“唱戏”，鼓励社会资本投向社会公共服务领域。“街乡吹哨、部门报到”，政府是搭台的调度员，部门是搭台的搬运员。

在党建引领框架下理顺“街乡吹哨、部门报到”机制。“东西南北中，党是领导一切的”，党的领导不仅推动了“街乡吹哨、部门报到”机制的形成，该机制的完善发展也离不开党的领导的更好实现。要以党建引领理顺基层治理机制。加强基层党建工作的顶层设计，理顺基层党（工）委、社工委、街乡党建协调委员会等党的组织之间的关系及其职责定位。明确党组织在街乡治理中的领导地位，以平台为依托建立党支部，以支部的凝聚力实现对各相关部门、街乡人员的整合。加强教育培训，以新的理念、理论和方法推进党在基层治理创新中的作用发挥，提升党组织、党员服务基层能力、群众工作能力以及带动基层工作创新的能力。充分发挥基层党组织在基层治理中的指挥作用，改变政府部门、街乡双方的“运动员”兼“裁判员”身份，通过制度设计，由街乡、部门共同的上级党组织承担基层治理中的考核问题。

“以人民为中心”推进“街乡吹哨、部门报到”常态化。现代化治理是围绕人民展开的。人民群众有所呼，政府部门就要有所应。“街乡吹哨、部门报到”不是对已有治理方式的取代，而是对基层治理方式的丰富。“以人民为中心”的基层治理需要街乡与政府部门之间的良性互动，因而“街乡吹哨、部门报到”的常态化，必须要解决好发力点与着力点的问题。完善的“街乡吹哨、部门报到”应当是一种街乡帮助政府部门履行法律职责的制度机制。政府部门应当就自身的职责权限制作清单，让街乡在“吹哨”时能够有的放矢。当政府部门及其派出机构自身无法独立完成执法时，才是街乡政府出手帮忙的时候。因此，有必要通过 “日常执法”与“非常执法”的区分，进一步加强执法规范化建设，持续性研究基层治理的“重大内容事项”“老大难事项”“部门扯皮事项”以及“情况紧急事项”，确保街乡吹哨只能出现在非常执法中，吹好“重点哨”。

（作者：周悦丽、岳琨、金若山，北京市政府法治研究中心研究员）

责任编辑 / 宋明晏