高职教育“政校行企外”合作协议的规范性与制定问题研究

孙云志 张瑞霞

[摘要]高职教育“政校行企外”合作协议是提升高职院校治理水平的平台。高职教育“政校行企外”合作协议具有文件属性、道德属性以及柔性属性。文章提出，通过权限划分、协议与法律法规间的协调以及制定内容的“基本权利”限制来破解高职教育“政校行企外”合作协议制定的权限问题；通过制定的正当程序、制定程序的民主原则以及协议体系化建设来破解高职教育“政校行企外”合作协议制定的程序问题。

[关键词]高职教育 “政校行企外”合作协议 规范性 制定权限 制定程序

[作者简介]孙云志（1975- ），男，江苏泗阳人，南京交通职业技术学院高等职业教育研究所，副研究员，硕士；张瑞霞（1968- ），女，河南开封人，江苏海事职业技术学院高等职业教育研究所，副研究员。（江苏 南京 211188）

[课题项目]本文系2017年度江苏省高校哲学社会科学研究重点项目“江苏优质高职院校多元共治研究”的阶段性研究成果。（课题编号：2017ZDIXM087，课题主持人：孙云志）

[中图分类号]G718.5 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2019）02-0018-07

高职教育“政校行企外”合作协议在构建现代化高职院校治理体系过程中发挥了关键功效。对于高职教育“政校行企外”合作协议的核心属性而言，大部分研究者提出，目前高职教育“政校行企外”合作协议的属性既体现社会性又体现柔性。也有研究者提出，高职教育“政校行企外”合作协议是国家颁布的相关教育法规的有益补充，它虽无国家颁布的相关教育法规之名，却承担着相关教育法规具体实践探索之实，因此可将其视为准教育法规。需关注的是，高职教育“政校行企外”合作协议的规范性绝非简单化一的产物，它在具体探索中凸显出复杂多样性，即高职教育“政校行企外”合作协议对内强化高职院校多元治理主体间类似于法规的道德要求，对外则强化其文件属性。此外，鉴于高职教育“政校行企外”合作协议实施具有的特殊性，高职教育“政校行企外”合作协议又呈现柔性特征。高职教育“政校行企外”合作协议所体现的复杂多样性虽决定了其制定权限与相关法律法规的差异较大，但不能由此推断出高职教育“政校行企外”合作协议与国家颁布的法律法规不存在关联性，毕竟在制定程序上两者有似曾相识的感觉。因此，在高职教育“政校行企外”合作协议制定方面，应以高职教育“政校行企外”合作协议与国家颁布的法律法规间差异性为基点，在不断强化两者相通性的同时，对两者在制定程序上的共同点给予足够的重视，从而使高职教育“政校行企外”合作协议制定能够在原则与程序方面吸收到相关法律法规的相关精华。

一、高职教育“政校行企外”合作协议的三重规范性

高职教育“政校行企外”合作协议是提升高职院校治理水平的平台，不仅对高职院校多元治理活动起到规范作用，也对现代职教体系的构建与高职院校的健康可持续发展发挥了关键功效。高职教育“政校行企外”合作协议的“与众不同”，是由高职院校多元治理主体在打造现代化高职教育体系中所承担的“与众不同”角色所赋予的。具体而言，高职教育“政校行企外”合作协议的“与众不同”主要在文件、道德以及柔性等规范属性上有所展示。

1.高职教育“政校行企外”合作协议的文件属性。在高职院校治理利益相关方不断深度介入高职院校发展的当下，高职教育“政校行企外”合作协议的文件属性体现得越来越明显，其不仅能够规范高职院校、政府、社会三个高职院校治理主体的所作所为，还会产生“协议外化”的文件成效。高职院校、政府、社会作为高职院校治理主体的“三大员”，引领高职院校在人才培养模式、专业课程建设、实训基地建设、社会服务、联合研发、国际化办学等方面的发展方向。高职院校多元治理主体在参与高职院校治理期间，为了保障高职院校治理活动沿着正确的路线图进行，应根据高职院校治理活动的实际需求制定相关协议。高职教育“政校行企外”合作协议在高职院校治理与发展期间承担着方向引领之职责，而国家颁布的相关法律法规等文件则是高职教育“政校行企外”合作协议制定的依据。通过对国家颁布的相关法律法规等文件的剖析，将相关的文件要求以高职教育“政校行企外”合作协议形式加以确定。因此，高职教育“政校行企外”合作协议在整合高职院校治理活动和管控高职院校治理主体行为的过程中，都會或多或少地看到国家公权的“影子”，并对我国社会经济转型与产业升级起到“润物细无声”之功效。因此，高职教育“政校行企外”合作协议作为高职院校治理活动的“行动指南”，会产生“协议外化”的文件成效。也可以说，高职教育“政校行企外”合作协议的“势力范围”并不仅聚焦于高职院校的自身发展，还应将我国社会经济转型与产业升级纳入其中。

2.高职教育“政校行企外”合作协议的道德属性。高职院校多元治理主体应具备高职院校公共利益维护者的品质，而要实现高职院校多元治理主体的公共利益维护者角色，则必须使其由自发向自觉转变，在依靠高职院校多元治理主体自身修养的同时，充分挖掘高职教育“政校行企外”合作协议的道德形塑作用。高职院校多元治理主体在履行职责过程中将严格遵守合作协议与以德内化协议的统一。这不仅要求高职院校多元治理主体遵守协议，还要求不断提升高职院校多元治理主体的品行。当下，高职院校多元治理主体来自不同的领域，有着不同的利益诉求。如果每个高职院校治理主体只考虑自己的“一亩三分地”，对于高职院校多元治理主体的公共利益采取漠视态度，这必将使高职教育“政校行企外”合作协议的效能大打折扣。因此，高职教育“政校行企外”合作协议应明确规定高职院校治理主体的权责关系，从而实现高职院校治理主体行为的自律。毕竟高职教育“政校行企外”合作协议不仅是对高职院校多元治理主体治理活动的规范，也是对高职院校多元治理主体品质的制度要求。

3.高职教育“政校行企外”合作协议的柔性属性。当下，校企合作还存在着“同床异梦”的情况，尚未建立校企命运共同体。这使得高职院校多元治理主体成立的理事会、董事会、职业教育联合体、职教集团、混合所有制二级学院等机构大多处于松散状态，导致高职教育“政校行企外”合作协议的执行力度较低，部分高职教育“政校行企外”合作协议沦为应付各种检查评比的“应景之作”。事实上，虽然高职教育“政校行企外”合作协议尚未获得法律法规地位，可随着高职院校从管理向治理转型，政府与社会治理主体在参与过程中享有越来越多的公权力。高职院校治理工作越复杂，必将要求强化高职教育“政校行企外”合作协议的柔性属性。所谓柔性属性，是指高职教育“政校行企外”合作协议既有弹性又有刚性。具体而言，其弹性表现在：高职教育“政校行企外”合作协议作为高职院校多元治理主体的内部规则，不仅是全体高职院校治理主体的意志表达，也是这个群体的组织规则。这种组织规则使得这些协议能够以非强制力方式执行，并在高职院校多元治理主体中形成遵守协议的潜在意识。其刚性表现在：面对那些视这些协议为无物的高职院校治理主体，高职院校治理机构的内部权力将对其发挥强制性作用，并使其付出相应的代价。

二、高职教育“政校行企外”合作协议制定的权限问题

高职院校治理主体的制定权限是高职教育“政校行企外”合作协议的关键部件。能否做到制定权限的最优化配置，将决定高职教育“政校行企外”合作协议的“成色”。就高职院校治理主体的制定内容而论，高职教育“政校行企外”合作协议的道德属性必然会对高职院校多元治理主体的品行提出要求，从而维护高职院校多元治理主体的公共利益。再加上高职教育“政校行企外”合作协议与其他协议有所不同，协议外化特征比较明显，因此，要想破除高职院校治理主体制定权限存在的困局，应处理好高职教育“政校行企外”合作协议与国家颁布的相关法律法规等方面的关系，保障这些要素在制度方面的顺畅对接。

1.高职教育“政校行企外”合作协议制定权限划分问题。为了保障高职教育“政校行企外”合作协议制定符合相应的规范，需打造科学性与实践性较强的高职教育“政校行企外”合作协议制定体系。该体系的出台可作为高职教育“政校行企外”合作协议制定的“圣经”，其不仅可以明确高职教育“政校行企外”合作协议制定的主体，还可以明确高职教育“政校行企外”合作协议制定的权限范围，将不同的高职教育“政校行企外”合作协议归纳到效力各异的范围中，从而较好地完成高职教育“政校行企外”合作协议制定权限的划分。较高层面的高职教育“政校行企外”合作协议的制定主体是地方政府、行业协会和高职院校联合体，较低层面的高职教育“政校行企外”合作协议的制定主体是上级教育主管部门、具体企业和具体高职院校。不同层面的高职教育“政校行企外”合作协议制定主体所制定的协议具有不同的效力，即较高层面的高职教育“政校行企外”合作协议多为全局性，而较低层面的高职教育“政校行企外”合作协议多为具体细则。因此，应依据不同类型高职教育“政校行企外”合作协议的差异，给予其恰当的身份定位，进而使各种类型的高职教育“政校行企外”合作协议能够发挥最大效能。具体到实践中，需关注以下问题：一是高职教育“政校行企外”合作协议制定的细则、方式、方法和效能发挥等问题，二是相同的高职院校多元治理主体在制定一般协议与特殊协议时存在的问题。相同的高职院校多元治理主体在制定一般与特殊协议、新旧协议时如发生冲突，应明确规定以特殊协议和新协议为准。同时，还应规定高职教育“政校行企外”合作协议的解释权，当协议执行过程中出现困局时，由制定协议的高职院校治理主体对出现的问题进行解释。此解释不仅与高职教育“政校行企外”合作协议具有同等待遇，必要时还享有优先权。

2.高职教育“政校行企外”合作协议与相关法律法规之间的协调性问题。高职教育“政校行企外”合作协议与相关法律法规之间应建立互通机制，这样可通过协调来规避两者矛盾所导致的高职院校治理困局。在具体实践中，高职教育“政校行企外”合作协议与相关法律法规之间应构建价值共构状态，如国家颁布的相关法律法规对高职院校多元治理主体的道德修养提出了较为详细的规定，高职教育“政校行企外”合作协议也对此有所提及。必须注意的是，虽然其在理论层面尚无对立关系，可高职教育“政校行企外”合作协议与法律法规毕竟属于相异的社会规范，当高职教育“政校行企外”合作协议效力外化与法律法规出现相悖，特别是当高职教育“政校行企外”合作协议存在明显漏洞或执行协议出现偏差时难免会遭遇冲突。因此，为了保障高职教育“政校行企外”合作协议与法律法规之间关系顺畅，打造全方位的协调机制迫在眉睫。

在宏观方面，应强化法律法规等对高职教育“政校行企外”合作协议的引领，使高职教育“政校行企外”合作协议与相关法律法规之间实现系统化。一是应以《中华人民共和国职业教育法》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》《职业院校管理水平提升行动计划（2015—2018年）》与《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》等作为制定高职教育“政校行企外”合作协议的根本原则，高职院校多元治理主体间制定的任何协议都不应与其相悖。二是高职教育“政校行企外”合作协议的制定应与相关的法律法规的价值取向相一致，比如相关法律法规所蕴含的自由、平等、正义等理念也应在高职教育“政校行企外”合作协议中有所体现。

在中观方面，应保障高职教育“政校行企外”合作协议与法律法规间在制度层面的顺畅对接。相关法律法规所制定的制度与当下职业教育发展需求基本吻合，代表了高职院校多元治理主体的利益。如《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）确定了“完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”“完善督导评估办法”“健全就业和用人的保障政策”“完善经费稳定投入机制”“建立健全课程衔接体系”以及“推进人才培养模式创新”等相关制度。这些法律法规所构建的制度是高职院校健康可持续发展的保障，高职教育“政校行企外”合作协议也应遵循这些制度。可以说，国家颁布的相关法律法规所构建的制度对高职教育“政校行企外”合作协议的制度构建起到引领作用。通过当下相关法律法规制度构建来引领高职教育“政校行企外”合作协议的制度建设，可保障高职教育“政校行企外”合作协议的制度构建遵循法治精神，使我国职业教育发展与国家发展战略相统一。

在微观方面，应加强高职教育“政校行企外”合作协议与相关法律法规间在实施过程中的“互联互通”以及构建必要的危机破解机制。具体而言，即相关法律法规与高职教育“政校行企外”合作协议的执行必须“有据可查”，高职院校多元治理主体在执行相关协议时不得超越协议赋予的权限，同时还要避免与相关法律法规相悖。应当承认的是，目前我国相关法律法规与高职教育“政校行企外”合作协议在处理相同问题时可能采取不同的方法，这是我国社会经济高速发展与现代职业教育快速推进过程中可能遭遇到的。面对这些矛盾与冲突，必须在高职教育“政校行企外”合作协议与相关法律法规间构建危机破解机制，从而使高职教育“政校行企外”合作协议与相关法律法规的权威得以维护，同时使两者的效力也得以恰如其分地发挥。该危机破解机制应该涵盖以下模式，即高职教育“政校行企外”合作协议与相关法律法规间的双向建构模式以及高职教育“政校行企外”合作协议与相关法律法规间发生冲突时的法律法规优先模式。前者的双向建构是指高职教育“政校行企外”合作协议与相关法律法规在制度与精神两个方面的探究；后者的法律法规优先是指高职教育“政校行企外”合作协议的制度建构上应遵循相关法律法规。特别是在高职教育“政校行企外”合作协议与法律法规发生歧义时尤应如此，毕竟法律法规优先是保障高职院校多元治理方向正確的法制基础，这样才能使两者间的冲突迎刃而解。另外，构建危机破解机制时还应建立高职教育“政校行企外”合作协议制定的审查机制。

3.高职教育“政校行企外”合作协议制定内容的“基本权利”限制。高职教育“政校行企外”合作协议可对高职院校多元治理主体提出超越相关法律法规的要求，可此超越并非是对相关法律法规条文中“基本权利”的突破，而必须在遵守国家相关法律法规的基础上。高职教育“政校行企外”合作协议的重要职责就是规范高职院校多元治理主体的所作所为。另外，高职院校多元治理主体的道德修养也应是重点关注的对象。必须注意的是，高职教育“政校行企外”合作协议对高职院校多元治理主体的道德要求应在适当的范围内，超过一定限度，只会导致高职教育“政校行企外”合作协议的“无为”与“乱为”，还可能产生“主观归责”怪状。有鉴于此，对高职教育“政校行企外”合作协议的道德主张应给予相应的范围，实施这些道德主张也应给予相应的范围，而基本权利则可通过其拥有的防御功能承担起高职教育“政校行企外”合作协议天然限定的角色，毕竟高职教育“政校行企外”合作协议制定权限是受到相关法律法规中有关民众基本权利制约的。

三、高职教育“政校行企外”合作协议制定的程序问题

高职教育“政校行企外”合作协议制定程序是指高职院校多元治理主体在制定其协议时必须遵守的方式方法，因为高职教育“政校行企外”合作协议制定程序不仅涵盖详细的秩序制定步骤，还涵盖其对公平正义的价值追求。因此，公平正义已成为高职院校多元治理主体在制定协议程序时不可或缺的基本基因，并通过主观价值的指引，成为其制定程序时必须遵守的原则。有基于此，高职教育“政校行企外”合作协议制定程序的具体制度也搭起了基本框架。

1.高职教育“政校行企外”合作协议制定的正当程序要求。高职教育“政校行企外”合作协议是在遵循共同意志的基础上制约高职院校多元治理主体所作所为的规范总称，并与高职院校多元治理主体的共同利益相一致。高职教育“政校行企外”合作协议所构建的井然有序的高职院校治理秩序，既须借助其自身规范性所产生的制约效力，又须使高职院校多元治理主体认可高职教育“政校行企外”合作协议的价值。認可高职教育“政校行企外”合作协议的价值，可使高职院校多元治理主体自觉将高职教育“政校行企外”合作协议要求内化于心，并以此作为高职院校治理活动的行动指南，进而在不知不觉中成为潜在的意识。高职院校多元治理主体对高职教育“政校行企外”合作协议的认可，其追根溯源是对高职教育“政校行企外”合作协议所涵盖的价值理念的默认，并使高职教育“政校行企外”合作协议制定获取正当性。在高职教育“政校行企外”合作协议制定的正当程序中，正当程序涵盖了高职院校多元主体对公平正义的价值追求，是高职教育“政校行企外”合作协议制定的程序正义之本。另外，高职教育“政校行企外”合作协议制定的正当程序还承担着立法性与执行性正义角色以及社会理性角色，因此，高职教育“政校行企外”合作协议的制定程序要体现全面与程序正义相契合。可现实状况是，部分高职院校多元治理主体在制定高职教育“政校行企外”合作协议过程中，凭借自身的优势地位大搞特殊化，使高职教育“政校行企外”合作协议的制定程序沦为可有可无之物，使高职教育“政校行企外”合作协议最终成为某些高职院校治理主体利益的“代言”。制定高职教育“政校行企外”合作协议的内容与程序应该是集体意志的表达，而非个别或部分群体意志的表达，毕竟高职教育“政校行企外”合作协议既要有程序又要在内容上体现正当性。

2.高职教育“政校行企外”合作协议制定程序的民主原则要求。高职教育“政校行企外”合作协议的效力既来源于高职院校多元治理主体自愿让渡权利，也来源于高职教育“政校行企外”合作协议制定的程序民主。可以说，高职教育“政校行企外”合作协议制定程序的民主原则既是高职教育“政校行企外”合作协议制定坚持程序正义的要件，也是高职教育“政校行企外”合作协议制定坚持实质正义的抓手。因此，在高职教育“政校行企外”合作协议制定过程中恰当使用民主原则，可激发高职院校多元治理主体参与协议制定的热情，提升高职教育“政校行企外”合作协议制定的科学性以及质量。具体而言，高职教育“政校行企外”合作协议制定程序的民主理念应包含参与和集中方面要实现民主。此外，程序上的公开也是必不可少的。

高职院校多元治理主体的民主参与是保障高职教育“政校行企外”合作协议制定科学性的关键。目前，高职院校多元治理主体真正参与高职教育“政校行企外”合作协议制定的比较少见，比如在校企合作协议制定过程中，由于不少行业企业参与校企合作的激情并不高涨，因此部分校企合作协议过程最后演变成高职院校操刀、行业企业过目的尴尬状况。政府治理主体与社会治理主体在高职教育“政校行企外”合作协议制定期间的缺位，必然会使高职教育“政校行企外”合作协议制定的科学性大打折扣。提升高职院校多元治理主体在协议制定的参与度已经迫在眉睫，而构建校企命运共同体则是拓宽高职院校多元治理主体参与通道的关键。在具体的实践中，可参考法律法规的立法程序，在召开理事会、董事会、专业指导委员会、职教集团会议以及混合所有制办学会议期间，真正赋予参会的高职院校多元治理主体制定协议的建议权。对于部分高职院校治理主体提出的协议草案，高职院校协议制定主体应积极予以回应，使征求意见真正成为高职教育“政校行企外”合作协议制定程序中不可或缺的环节。如此，高职院校多元治理主体在协议中的参与权得以保障，高职教育“政校行企外”合作协议制定程序的民主性得以贯彻。

高职教育“政校行企外”合作协议制定程序公开是保证高职教育“政校行企外”合作协议效力的平台。高职教育“政校行企外”合作协议效力如何，直接取决于高职教育“政校行企外”合作协议制定过程的“曝光度”。那些私下制定的或不予公开的高职教育“政校行企外”合作协议，其权威性可想而知。因此，除那些有保密性质的协议外，其他高职教育“政校行企外”合作协议的制定与协议相关信息都应按照程序公开要求可随时随地查阅。此外，高职教育“政校行企外”合作协议制定程序公开还包括高职教育“政校行企外”合作协议制定成果的“曝光”，对于那些尚未公示于众人的协议应视为无效协议，高职教育“政校行企外”合作协议必须经过程序公开并为利益相关方熟知后方可获得认同。

高职教育“政校行企外”合作协议制定程序的民主集中制是保障高职教育“政校行企外”合作协议在组织与决策上正确的前提。高职教育“政校行企外”合作协议在制定过程中必须严格遵守民主集中制要求。该要求实施效果如何，不仅影响高职院校多元治理主体及其组织机构的参与激情与创造力的发挥以及相关观点的完整表达，同时还影响高职院校多元治理主体及其组织机构的知行合一。因此，应尽力避免高职教育“政校行企外”合作协议制定程序民主与高职教育“政校行企外”合作协议制定程序集中先后的问题，两者应保障同时进行。另外，“多数决”机制也是遵循高职教育“政校行企外”合作协议制定程序时必须提及的。当然，实施“多数决”机制时还需将焦点聚焦在民主上，避免因过分集中而漠視了“弱势群体”的声音。

3.高职教育“政校行企外”合作协议的体系化建设要求。依据高职教育“政校行企外”合作协议制定主体的差异，可将高职教育“政校行企外”合作协议划分为政府主导的“政校行企外”合作协议、高职院校主导的“政校行企外”合作协议、行业企业主导的“政校行企外”合作协议以及国外境外资源主导的“政校行企外”合作协议。这些不同高职院校治理主体主导的“政校行企外”合作协议构成了当下“政校行企外”合作协议体系，在实践中取得不错成绩的同时也出现了一些困局。一是高职教育“政校行企外”合作协议制定主体凭借自身职权就某些合作事宜制定高职教育“政校行企外”合作协议。当前，大量的高职教育“政校行企外”合作协议不断涌现，这些对高职院校治理主体的运行机制正常运转起到了指引作用。与此同时，不少高职教育“政校行企外”合作协议在制定时缺乏全局意识与顶层设计，尚未达到体系化建设，出现高职教育“政校行企外”主干合作协议缺失或高职教育“政校行企外”配套合作协议缺失的情况，使得某些高职教育“政校行企外”合作协议相互冲突，“碎片化”现象比较严重。二是不同高职院校治理主体主导制定的高职教育“政校行企外”合作协议不可避免地代表其利益，这使得其他高职院校治理主体的利益容易被忽视，高职教育“政校行企外”合作协议的整体性受到侵蚀，高职教育“政校行企外”合作协议的“纵向碎片化”状况开始蔓延。

针对目前高职教育“政校行企外”合作协议的“碎片化”状况，亟待加强以下几项工作。一是强化对高职教育“政校行企外”合作协议的清理。高职教育“政校行企外”合作协议的清理主要指高职院校多元治理组织机构对某个时期的高职教育“政校行企外”合作协议从内容和体系等方面进行全方位审查与处理，确保这些高职教育“政校行企外”合作协议的适用范围。高职教育“政校行企外”合作协议的清理包含集中和即时方式，其中前者使用较少，后者较为常用。纵观当前高职教育“政校行企外”合作协议清理的进展情况，与常态化要求相差甚远，甚至可以说有些院校尚未启动这项工作。对此，当前首先要建立高职教育“政校行企外”合作协议清理常态机制，明确高职院校多元治理组织机构承担的清理职责。另外，占主导地位的高职教育“政校行企外”合作协议制定主体应自觉承担起清理其协议的任务，并积极接受其他利益相关方的督查。二是强化高职教育“政校行企外”合作协议体系的构建。当前高职教育“政校行企外”合作协议不仅数量比较多，制定主体也比较庞杂，处于的时间段也不尽相同。在此背景下，高职院校多元治理主体很难对高职教育“政校行企外”合作协议内容全部了然于胸，有些高职院校治理主体对高职教育“政校行企外”合作协议的认知处于一知半解状态，还有些高职院校治理主体对高职教育“政校行企外”合作协议缺乏整体认知。因此，为了摆脱由高职教育“政校行企外”合作协议的零散与高职院校多元治理主体对协议认知的碎片化相互纠缠所产生的错误逻辑，构建整体性思维不可或缺。在此基础上，应强化高职教育“政校行企外”合作协议制定主体信息流的互联互通，从而在信息技术支撑下构建起涵盖全体高职院校治理主体的数字化系统，实现高职教育“政校行企外”合作协议制定的事前、事中、事后的全程监控。

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