中国监察委员会与瑞典监察专员制度的比较研究

梅少粉 宋柯娜

[摘要]2018年3月23日，中国国家监察委员会正式成立，这是中国监察制度历程上的重大突破。瑞典的监察专员制度是根据其宪法和法律推选产生的设立于政府系统之外的履行行政检察职能的专门机构，在世界上颇具影响力。中国的监察委员会与瑞典的监察专员制度在产生发展、基本内容、特色优势等方面具有可比性。对二者进行比较研究，探究瑞典监察专员制度的优劣，有助于完善我国的监察委员会运行机制。

[关键词]监察；监察委员会；监察专员

[中图分类号] D25 [文献标识码] A [文章编号] 1009-0169（2019）02-0013-06

一、瑞典监察专员制度和中国监察委员会的产生和发展

（一）瑞典监察专员制度的产生与发展

瑞典的监察专员制度是近现代世界上最早的监察制度，其产生不仅对瑞典的社会腐败治理产生重大影响，而且对世界其他国家制约权力制度的产生提供了借鉴。

早在十一世纪初，瑞典形成一个统一的王国，十五世纪时，逐渐形成成熟的封建制度。而瑞典的监察专员最早来自于1713年的“大法官”的设立，当时瑞典政局混乱，贪污腐败、以权谋私的现象屡见不鲜，民众生活在水深火热之中。瑞俄战争的爆发加剧了政局的动荡。为挽救政权，整顿国内腐败横生的乱象，瑞典国王查尔斯十二世设立一名“大法官”，其作用是巡视监察各地政府官员是否恪尽职守，严格遵守法律和法规，同时接受和处理民众对于官员的申诉。“大法官”的设立可以看作是瑞典监察专员制度的雏形，为后来监察专员的设立提供借鉴。

由于大法官的权力来自国王的授权，所以大法官工作独立性并不能得到保证。为了减少来自内阁的干预，议会在1809年通过的《政府组织法》中设立了监察专员的职位。为了加强对各级官员的督察，确保各种法律和法规的依法实行，监察专员仅对议会负责，“大法官”照旧保留下来，只是大法官督察范围仅在普通的行政范围内。由此，瑞典的监察专员制度正式产生。起初监察专员只有一名。1915年，议会任命了一位军事监察专员，在第二次世界大战期间，军事监察专员发挥了重要作用。第二次世界大战后，军事监察专员的工作量减少，议会监察专员的工作日趋繁重，1968年两个机构合并成一个公署，由三名地位平等的专员组成，统称议会监察专员[1]。二战后，随着社会发展，公民对个人自由和隐私权更为重视，同时公民又要求政府承担更多职责。这样，对政府提出了更高的要求，政府机构也不断扩张。至1976年，监察专员共有四名，时至今日基本没有什么变化。

从瑞典监察专员制度的创设与发展过程可以发现，该制度的设立有其自身存在的必要性。瑞典监察专员制度是时代发展的产物，是社会运行不可缺少的零件，从最初的一名“大法官”发展到现代的四名监察专员，可见这一制度自身发展的生命力与革新力，这也是这一制度能够被其他国家学习与借鉴的原因。

（二）中国监察委员会的产生和发展

2018年3月23日，中华人民共和国国家监察委员会在北京正式揭牌。这标志着独立行使监察权的国家机关正式成立。宪法修正案和监察法的通过，监察委员会及其领导班子的相继产生，意味着中国在改革中不断完善，已经形成了具有中国特色的国家监察体制。

为了进一步深化国家监察体制改革，中国之前进行了各种探索。在中国监察委员会成立前中国监察体系包括有中央纪律委员会、监察厅（局）、预防腐败局及检察院的反贪污、反腐败及职务犯罪预防部门在内的多个部门，在多个国家部门协作的情况下依然出现因为监察范围过窄而存在的监察盲区。

为了进一步加强从严治党，进一步提升国家治理能力现代化，2012年至2015年习近平两次在中央纪律检查委员会发表重要讲话强调，要科学防治腐败，反腐倡廉工作应深入推进，要强化党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，加强反腐败体制机制创新和制度保障。2016年至2017年是中国监察体制改革的突破之年。习近平总书记强调加强党对反腐倡廉工作的统一领导，促进监察资源整合，推进监察能力进一步提升，在监察体制改革不断深化中，形成中国特色国家监察体系。2016年11月，国家监察体制改革大幕正式拉开。改革以北京、山西、浙江三省市为起点，在试点运行中不断总结经验，为向全国其他地区推广做准备[2]。2018年是中国监察体制改革的成果之年。青海省监察委员会、河北唐山市监察委员会、广西崇左市大新县监察委员会的成立推动省、市、县三级监察委员会进一步完善。全国各地改革试点工作的顺利推进，为下一步成立国家监察委员会，构建起国家、省、市、县四级监察体系奠定基础，意味着国家监察体制改革再次往前迈出了有力的一步。第十三届全国人民代表大会第一次会议审议，现有的监察部、预防腐败局并入国家监察委员会，选举杨晓渡为中华人民共和国国家监察委员会主任。2018年3月23日上午，中华人民共和国国家监察委员会在北京正式揭牌，具有中国特色的监察体系至此形成。

中国国家监察委员会是十八大以来中国为加强廉政建设和巩固反腐败工作成果，扩大对公权力监督范围、强化对党和国家自我监督的集中体现。从提出到全国各地试点工作再到国家监察体系的建立，虽然只有短短几年，但却是符合中国当下发展需要的，是在不断实践基础上建立的具有中国特色的监察制度。

（三）瑞典监察专员制度和中国监察委员会产生与发展异同比较

相对于瑞典监察专员制度的长期发展与完善，中国监察委员会发展历程较为短暂，但是通过比较分析，二者各有所长，其异同性如下：

二者相同之处体现为下两点：第一，瑞典的监察专员制度与中国监察委员会制度都是顺应时代发展潮流的产物，都是国家政治发展需求的产物。其设立目的是为有效解决权力滥用、腐败丛生问题，提高国家机关办事效率，提升公民对政府的信任度。第二，这两种制度在正式成立前都经历了前期雏形基础上不同程度的调整与改革，都是在实践运行中不断总结和修正，最终发展成为一种制度。瑞典监察专员制度由早期“大法官”的产生，发展到一名军事监察专员，再到四名监察专员成熟模式，不断适应瑞典发展需要，最終成熟固定下来；中国监察委员会自十八大以来也是不断调整改革，从县、市、省、国家逐级试点推广，2018年3月国家监察体系正式形成后依旧在不断改革中，如同年6月国家监察委员会统一设立派驻监察机构，不断深化派驻监察机构改革，制定《中央巡视工作规划（2018-2022年）》，开展两轮巡视等都体现出中国监察体系改革在不间断推进。

二者不同之处在于：第一，瑞典监察专员制度早在1713年产生雏形，后期设立监察专员等一系列改进措施也全基于此，其成长历经两个多世纪的漫长岁月，从未中断，即便因为各种社会因素有所变动，但其制度中最本质的东西并未消失。相比之下中国监察制度虽然早在春秋已经有了监察性质的官位，可是中国监察委员会这一制度却是在十八大以后开始推行。之前历代监察制度虽都各有发展与改进，可都因为改朝换代无法延续，并且受到两千多年封建制度影响，中国古代监察制度多是为封建统治者服务，用来调整统治阶级内部的矛盾，不能从根本上制约皇权，因此瑞典监察专员制度相对于中国监察委员会更为成熟，并在国内运行良好，不仅解决国家监察问题，也推动国家各方面的良好运行。第二，中国监察委员会制度在正式实施前在全国各地设立试点，其制度产生在一定程度上更具有对内的适应性与缓和性。2012年习近平总书记在中央纪律检查委员提出要科学防治腐败，深入推进反腐倡廉工作，之后进一步提出对监察资源进行整合，深化监察体制改革等要求，相应地我国在各地展开监察体制试点工作，逐步推广，2018年3月23日国家监察委员会揭牌，标志着中国国家监察体系正式形成。中国特色的监察制度在产生前通过中国特色的先试点后推广，而瑞典监察制度在国家直接建立，这是二者突出的不同之处。

二、瑞典监察专员制度和中国监察委员会的主要内容

（一）瑞典监察专员制度的主要内容

1.人员构成

瑞典在全国共设立一个监察公署，监察公署共有4名监察专员组成，他们由议会投票，从具有杰出法律才能和秉性正直的人中选出，并且得到议会中各党派认同，经过议会提名后才可任职。监察专员是由瑞典议会选举产生的代表议会进行法律法令监督并且只对议会负责的四位高级官员，他们任期四年，可以连选连任，彼此之间互相独立[3]。

2.职责分工

四名监察专员职位和分管领域所不同，其中有一名首席监察专员和三名议会监察专员。首席监察专员除了处理税收、人事、政府文件等面向公众方面的；还有选举的案件，还对公署的行政事务和人事问题进行处理；第二名监察专员主管司法和狱政方面的案件；第三名监察专员主管武装部队和一切不属于其他监察专员管辖的民事案件；第四名监察专员主管各事业单位（社会福利）方面的案件[4]。对于管辖有争议的案件，由首席议会监察专员做最终决定。同时设立秘书处用以辅助各位监察专员进行工作。监察公署的图书馆收藏了大量的历史资料和卷宗，极大便利了监察专员的工作。

3.职责范围

瑞典监察专员通过调查、视察、受理控诉三种方式对国家事务进行监察。调查时，专员可以在不向议会报告的情况下进行调查，有权进入任何地方视察，并要求有关机关给予配合。同时专员可以对发现的问题提出建议，对监察的事务给予公开，并且有权针对违法或者犯罪的公职人员提起公诉。

（二）中国监察委员会的主要内容

1.机构设置

国家监察委员会是国家最高监察机关，是行使国家监察职能的专门机关。国家监察委员会与国务院、最高人民法院、最高人民检察院一样，由全国人民代表大会产生，对它负责，受它监督。全国共设国家、省、市、县四级监察委员会，内设有主任、副主任、委员职位领导监察工作，每个级别监察委员会都有本级别人民代表大会产生，并对它负责。

2.任期限制

国家监察委员会主任每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。地方各级监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。地方各级监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。

3.监督范围

地方各级监察委员会的工作接受国家监察委员会的领导，下级监察委员会的工作由上一级监察委员会领导，并对它负责。监察委员会相较于以前监察范围更广，监察对象更加明确，所有行使公共权力的公职人员都将接受来自监察委员会的监督，主要包括六大类：国家公务员法所规定的国家公职人员；有法律授权或者政府委托来行使公共事务职权的公务人员；国有企业的管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员。

4.职责权限

监察委员会的职责主要是独立行使监督、调查、处置三项职权，不受其他国家机关的干涉。改革后，监察委员会既调查职务违法行为又调查职务类犯罪行为。在工作过程中，监察委员会与其他机关单位应相互配合，共同推进监察工作进行；同时也应相互制约，明确监察委员会与其他机关的工作关系，确保监察权合法行使，避免滥用。

（三）瑞典監察专员制度和中国监察委员会的主要内容异同比较

从以上对瑞典监察专员制度和中国监察委员会的基本内容的分析与论述，可以对比发现两者在基本架构设置存在以下明显的异同点：

二者的基本架构相同之处在于：首先，通过对两者的架构与职能方面的对照分析，可以发现两者都是由代表人民意愿的国家立法机关产生的，并且对它负责，受它监督，且两者的国家工作人员都有担任该职位届数限制。第二，两者都有较强的独立性，除了国家立法机关以外，任何政府机关不能罢免其工作人员，保持其自身独立的监督权。

二者在架构方面的不同之处在于：第一，就两种制度的设置来说，瑞典的监察公署是作为立法机关议会的内设机构运行，不是一个独立的国家机关。而中国监察委员会是通过宪法修正案确立了宪法地位，作为一个专门反贪污的工作机构、政权组织，与政府、法院、检察院并成为“一府两院一委”。第二，就层级设置来说，中国监察委员会制度构建起国家、省、市、县四级监察体系，实现从中央到地方的各个层级监督。瑞典监察专员制度则在全国设立一个监察公署，一个监察机关实现全国覆盖。第三，就其内部机构设置来说，瑞典的监察公署机构设置分工更为明确，专门设立了图书馆以方便监察专员们查阅卷宗。四位监察专员也各司其职，分别处理自己范围内的事务，极大地提高了公署的办事效率。

三、瑞典监察专员制度和中国监察委员会的特色与优势

（一）瑞典监察专员制度的特点

瑞典监察专员制度有以下四大特点较为突出：

第一，瑞典监察专员权力行使具有较强的独立性。监察专员由代表最高国家权力机关的议会选举产生，只对议会负责，独立于行政机关之外，其监察权的行驶不受行政机关的干预，具有较高的独立性。同时，监察专员公署在人事与经济上也都独立于政府之外，首席监察专员拥有对公署内部人事的管理权，而公署经济上也是由议会直接拨款。第二，瑞典监察专员的工作效率高。在瑞典的监察专员制度中全国只有一个监察公署，这样既避免了各层级之间因为上下级隶属关系造成独立性的削弱，也提高了办事效率。第三，在监察专员制度下监察专员具有较高权威性。监察专员依据法律的规定监察专员享有调查权、建议权、公开监察事项权、控诉权等，独立性的增强方便了监察专员对自身权力的行使，从而也提高自身的权威性。第四，工作人员选拔标准要求“德才兼备”。瑞典监察专员制度中不仅需要监察专员有过硬的法律知识和高效的业务能力，更需要监察专员有一定的社会声望与道德品质。第五，关注公民利益，重视公民满意度。在议会监察专员处理的案件中，公众类申诉的几乎每年占到九成以上，构成了监察专员的主要工作量[5]。与公众切身利益相关的事务多了，满意度自然就提高了。并且每年监察专员都会面向公众的工作报告，以接受公众和舆论的监督。

瑞典监察专员制度结合瑞典国情，形成以上独有的监察特色。不仅净化了政治风气，更提升了政府形象，维护了瑞典社会稳定，促进了国家的有序健康发展。

（二）中国监察委员会的特色

中国监察委员在社会加强反腐倡廉的呼声下应运而生，经历了地方试点、全国试点再到国家监察体系的形成，中国监察委员会有以下五个特点较为突出：

第一，明确了监察机关与其他国家机关的工作关系。在实际工作中，监察机关与其他机关、部门要按照法律规定，在履行本职工作的基础上，相互支持，配合双方的工作展开。同时，在《监察法》中还明确规定，在监察机关工作过程中，其他机关和单位有协助的义务。只要监察机关提出要求，有关机关和单位就应在自己合法职权范围内给予协助。第二，执纪与执法相结合。中国监察委员会作为国家监察职能的专责机关与党的纪律检查机关合署办公，监察委员会的工作人员既是纪检干部，又是监察干部，加强了反腐工作的集中统一领导，把执纪与执法有效联合起来，提高了国家反腐的能力。第三，监察委员会的设立扩大了监察的宽度与深度。一方面是扩大了监察范围，从以前的“狭义政府”到“广义政府”，从以前党内监督和行政监督到对所有行使公权力的公职人员全覆盖，通过制度设计弥补以前监督的空白区域。另一方面，改革后，监察委员会在党的直接领导下不仅对职务犯罪依法查处，而且提高对职务违法的调查力度，提高效率，集中力量在反腐败问题上，防微杜渐，将腐败行为扼杀在萌芽期。第四，监察委员会注重加强自我监督与外部监督相结合。通过设立內部监督机构，建立打听案情、过问案件、说情干预登记备案制度，规定回避制度、离岗离职从业限制制度、案件处置重大失误责任追究制度等进行自我监督。同时接受来自权力机关、司法机关、社会舆论的监督，切实把权力关进制度的笼子里。第五，中国监察委员会的设立为法律依据提供了保障。2018年3月11日，全国人大通过设立国家监察委员会。同年3月20日出台了《中华人民共和国监察法》为新设立的国家机关提供了强有力的法律依据，明确了监察委员会的职责权限，将监督过程中可能遇到的工作联系制度化、法律化，有利于深入展开反腐工作，实现了监察法与党的纪律、刑法等有效衔接，深化并丰富了国家监察体系。

当前，反腐败斗争已经取得明显成果，但形势依然复杂，不容放松。中国监察委员会整合了之前分散的监察部门与机关，统筹组织，结合自身国情与国家权力结构现状，形成了以上具有中国特色的监察体制。

（三）瑞典监察专员制度和中国监察委员会特色的异同比较

瑞典监察专员制度和中国监察委员会两者都是结合自身国情，形成具有自身特色的国家监察制度，两者各有特色。

瑞典监察专员制度和中国监察委员会最突出的特色是独立性都较强。两者都由立法机关产生，对其负责，不受行政机关的干涉。作为国家的监察机关，两者拥有法律规定的各项监察权力，较高的独立性确保了其权威性不受侵犯。同时，作为监察机关它们都受到来立法机关、司法机关、检察机关、公众舆论方面监督，监督其他权力的同时自身权力也受到严格限制。

两种制度各自的特色也尤为明显。一是工作人员的任命。瑞典监察专员除了要求精通法律知识，业务能力强之外，更注重专员社会威望给公众带来的信任感。相比之下，中国公民对任命监察委员会主任的相对陌生，政府部门主要领导人与负责人对本部门形象塑造具有突出的示范和识别作用，因此中国应加强发挥领导人作用，选用在公众中有较高威望和影响作用的人员。二是中国国家监察委员会监察范围覆盖面更为全面。在以习近平为核心的党中央领导下，在党的十九大精神指引下，我国监察体制不断完善，《监察法》的出台将监察范围扩大到一切行使公权力的公职人员。2018年6月20日，中国国家监察委员会统一设立46家派驻纪检监察组监督中央一级党和国家机关129家单位，这是对中央和国家机关所有行驶公权力的公职人员监察全覆盖的重要标志，接着把中管企业、中管金融企业、党委书记和校长列入监察体制改革过程中。而瑞典的《议会监察专员指令法》对监察专员监察权力做出一定限制，对于内阁部长、大法官、行政机关内部事务、中央银行的董事并不监督。三是中国监察委员会注重内部监督。监察委员会在接受来自外部监督的同时加强了机构内部自我监督，对打听案情、过问案件、说情干预等行为进行登记备案。建立回避制度、离岗离职从业限制制度、案件处置重大失误责任制度等，从制度层面对内部权力进行约束。设立了纪检监察干部监督室，分监督和调查两个部门，并且建立了特约监察员制度，选聘五十名特约监察员，专门负责对内部工作人监督，防止权力腐败变质，从制度上做到不能腐，确保监察机关自身的清正廉洁。

四、瑞典监察专员制度对中国的启示

瑞典监察专员制度拥有二百多年的发展历程，形成了独具特色的国家监察体制，是世界上颇具影响力的政治制度，对其他国家的监察体制提供了借鉴。中国国家监察委员会刚刚成立，在未来发展过程中仍需进一步完善。通过以上比较研究，中国监察委员会可以进行以下借鉴：

首先，要避免由于机构层级较多而导致各级政府信息传递受阻、效率降低的现象。由于我国人口众多，管理难度大，因此，设置国家、省、市、县四级监案委员会，但正因如此，我们更应该注重中国监察委员会自身的监督工作效率，保持信息通畅，提高执法监督的效率。同时，在垂直机构设置下，监察委员会能否解决好跨区域的监察案件处理问题，是否应借鉴人民法院和人民检察院在运行中的经验，设立跨行政区划的监察委员会，以减少地方政府的干预，提高工作效率。

第二，完善监察机构设置，促进监察职责更好履行。在瑞典监察专员制度中，四位监察专员分别对不同领域进行专门监督，分工明确，不仅提高效率，更加强了监察专员对各自领域事务的处理能力。中国监察委员会制度相较于瑞典的监察专员制度监察范围更广，依据本次监察法规定行使公权力的六大类公职人员，中国监察委员会可对监察范围做出划分，设立专门职位，针对各自监察范围展开工作，避免出现盲目监察而忽略边缘腐败的现象。同时设立档案材料管理科室，收集整理历年档案材料，方便各部门监察人员共享信息，提高工作效率。目前，驻派监督机构是国家监察体系的重要组成部分，是由国家监察委员会直接领导、统一管理，首要任务是监督驻在部门领导班子及其成员和司局级干部，驻派机构发挥作用的关键在于进一步完善领导体制、健全相关制度、强化组织保障，让驻派机构真正深入驻在部门，同时又能够保持独立性，有效发挥监督作用。

第三，应努力建设“阳光监督”，使公民在监察工作中起到助推作用。在瑞典每年处理的案件中，公民申诉类的占到了九成，可见瑞典的国家监察工作中公民的参与度是很高的。因此，中国监察委员会制度中应拓宽公民申诉的渠道，给予公民更多的话语权，让公民的监督成为监察委员会工作的助推器。同时保护公民的知情权，除了明年向全国人民代表大会作工作报告外，监察委员会应及时全面的将本机关工作情况向公众做出公示，让公民更真切了解到监察委员会的工作，让监察成果向公民开放，提高监察委员会在公民心中的公信力。

第四，加强对工作人员的多元评价与考察，提升工作队伍综合素质。在瑞典监察专员制度的建设中，尤其重视监察专员的品行与社会影响。他们不仅在专业能力上有过硬的本领，更以自身优良的品行提升监察公署在公众中的信任度。打铁还需自身硬，为确保监察机关履行好责任、更好发挥职能，中国监察委员会不仅要接受人大的监督与质询，也应从内部加强对工作人员的选用与考核。在选任工作人员时，首要的是强化政治担当，始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，坚守党性原则，敢于秉公执法。其次是加强对工作人员的工作绩效考核，监察对象扩大至所有公职人员，监察内容也涉及政治、经济等生活的方方面面，因此需要监察人员能够以高度的专业性公正高效地处理各种案件。最后要求公共部门人力资源管理部设定专业考核方式，进行内部评定與考核，对其道德品行考察，培养公正、清廉的工作作风，要求监察部门的工作人员尤其是领导具有较高的社会威望与学识，相应提升国家监察委员会在公民心中的权威与说服力。

立足新时代，作为国家机关新成员的监察委员会肩负着新时期反腐工作的重任，成立国家监察委员会只是我们前进道路上的一小步，未来的中国监察体制仍需在实践中不断完善发展。通过与瑞典监察专员制度的比较分析可以发现，中国监察体制今后应注重在监督过程中的效率问题，解决好在监督工作过程中涉及的府际关系。进一步明晰监察范围，做到权责分明，加强工作人员的考察与评价，建设“阳光监督”。结合本国国情，构建具有中国特色的监察制度，提高监察机关的工作效率，促进监察机制的进一步完善与发展。

参考文献：

[1]叶建勋.瑞典监察专员制度评析[J].清华法治论衡，2002，（00）：517-519.

[2]王少伟.纪检监察史上的新里程碑——中华人民共和国国家监察委员会产生纪实[N].中国纪检监察报，2018-03-25.

[3]史克诚.瑞典议会监察专员制度运行机制研究[D].西南政法大学，2016：7.

[4]化红艳.瑞典议会监察专员制度研究[D].华中师范研究，2017-11.

[5]化红艳.瑞典议会监察专员制度研究[D].华中师范研究，2017-14.

责任编辑：孙 静