京郊宅基地制度化管理浅析

宅基地制度改革是深化农村土地制度改革的重要内容，完善宅基地政策是盘活农村存量建设用地的关键途径。2018年中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》对宅基地制度改革提出明确要求。近年来，北京各郊区先后通过多种试点方式，立足农业发展、农村稳定、农民致富，探索宅基地管理制度改革。由于农村宅基地和地上房屋的身份性、历时性和限制性等特殊问题，涉及宅基地和地上房屋纠纷的案件呈增多趋势，人民法院在审理此类案件中也面临诸多难点和问题。

京郊宅基地民事纠纷的现状分析

宅基地民事纠纷呈现多元化复杂化。农村城镇化建设是解决三农问题的重要途径，是北京推动区域协调发展的有力支撑。在这个过程中，农业人口的转移落户、宅基地和地上房屋拆迁补偿以及新农村规划中村民集中安置住房等问题都会大量涌现。在加快新农村建设过程中，各区政府不断出台针对农户的优惠补贴政策，京郊拥有农村房屋或户口者可得利益巨大。这样的社会背景同样导致与宅基地、农业户籍相关的纠纷案件大量出现。例如，已出卖房屋多年的村民反悔要求确认买卖合同无效，父母子女之间要求分别确认宅基地上各自拥有的房屋份额，继承人要求分割其他人擅自翻建祖宅而形成的新房，家庭成员之间要求对拆迁利益进行分配等。

宅基地审批环节缺失和房屋建设管理无序并存。通过对三中院轄区的通州、朝阳、顺义、平谷、怀柔、密云等区调研发现，1993年全国大规模丈量宅基地并确权之后，绝大部分农村地区没有再正式审批过宅基地。20多年来，以农村新成年人口为主体的群体，对宅基地审批的需求始终强烈，但正规渠道的缺失，使部分村民通过私人之间进行买卖或擅自占用村里的空闲土地建设住宅的情况普遍发生。这导致部分宅基地的来源和使用范围模糊，宅基地使用权人难以确定，分家析产纠纷、相邻关系纠纷大量涌现。村民在现有宅基地上翻建或新建房屋基本处于自由状态，行政机关不予干涉。虽有部分乡镇或村委会要求村民填写一份建房申请表，但并非强制性规范，房屋建设的无序状态为诸多纠纷埋下隐患。

宅基地使用权、房屋所有权隐性流转成为不争的事实。虽然相关部门多次发文，明令禁止向城镇居民出售农村房屋，但现实中买卖现象并不少见。就买房人身份而言，主要有三类：买房人与卖房人是同一个集体经济组织的成员;买房人是其他集体经济组织的成员;买房人是城镇居民。在将农村房屋赠与他人时，接受赠与一方的身份性质同样存在上述情况。无论是房屋买卖还是赠与，与之相伴的必然是宅基地使用权的隐性流转。因此，买房人、受赠人的身份性质经常成为法院判断协议是否有效的关键，进而成为此类纠纷产生的重要原因。

京郊宅基地民事纠纷审理困难的成因分析

历史遗留问题复杂。新中国成立后，宅基地制度历经多次调整，历史遗留问题较多。调研发现，北京部分区县1949年后从未进行宅基地丈量和确权工作，宅基地使用基本处于熟人认同的自然状态，一旦出现纠纷，缺乏基本的评判依据。部分区县在1993年前后完成宅基地丈量和确权工作，但因丈量技术缺乏统一性，导致很多相邻宅基地之间界限重叠，登记面积与实际面积不符现象十分突出。同时，在宅基地权利人不清楚的情况下进行盲目登记、错误登记的问题大量存在。无论是城镇化还是新农村改造，都涉及到宅基地利益的多元转化，宅基地以及宅基地上房屋的权利归属确认模糊，相关利益的确定必然成为实践难题。此类纠纷往往涉及人数众多，容易引发群体性诉讼，对地区稳定和城镇化进程造成一定影响。

法律规范滞后。在查找相关法规规章的过程中发现，以法规规章的形式保留下来的资料并不多。在北京市层面，1985年《北京市农村建房用地管理暂行办法》和1990年《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》，虽然明确了不同情况下宅基地的面积可确定为0.25亩、0.3亩和0.4亩的标准，但对于宅基地申报审批、确权登记如何实施缺乏规制。国家层面涉及宅基地的法律规范主要是《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）。该法最近一次修订是2004年，距今已15年，与宅基地面临的多种现实性变化相比，明显滞后，难以全面解决当下的复杂问题。举例来说，《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，却没有明确“户”的含义。当前我国法律规范中“户”的提法仅在《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国村民委员会组织法》中涉及到，《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国民法总则》等主要法律均没有“户”的规定，这导致《土地管理法》的该条规定与其他法律难以衔接。在实践中，行政、司法等不同部门对此解释口径并不统一，有的以户口簿的登记作为判断标准，有的以户口性质和宅基地的使用情况作为判断标准。如果出现不同的家庭成员在宅基地上出资新建房屋或者改扩建房屋的情形，还会导致房屋权利主体与宅基地权利主体不对应，进一步加剧问题的复杂性。

行政许可与登记制度缺位。农民如何取得宅基地上房屋建设的规划许可，2010年12月出台的《北京市村庄规划建设管理指导意见（试行）》中有明确规定：“申请利用原有宅基地进行住宅建设的，不需要提交项目批准、核准、备案文件，应当提交使用集体建设用地的证明文件、建设申请、符合村庄规划的拟建方案以及四邻意见等材料（四邻意见不一致的，村民委员会应当组织召开村民会议或村民会议授权的村民代表会议研究形成本村意见），向乡镇人民政府申请乡村建设规划许可证”。平谷区出台《北京市平谷区村民住宅规划建设管理办法》等实施细则。调研发现，上述规范在实践中并未真正落实。由于行政许可和监管缺失，受利益驱动，未经许可私自建房、在他人宅基地上或拆除他人房屋进行建设的行为并不少见。由于新中国成立以来始终没有形成统一的宅基地上单独的房屋权属登记制度，使得农村宅基地和房屋原始取得效力的认定十分困难。无论是行政机关还是司法机关，都很难以单独的视角、凭借明确的规范去判断农村房屋、宅基地的原始取得的效力以及流转后的效力问题。

京郊宅基地制度化管理对策建议

完善宅基地使用规划许可制度。农村房屋建设的合理有序，不仅可以避免民事纠纷、遏制违章建筑，亦可以成为宅基地制度改革的基础。虽有部分地区出台管理办法，但多为概括性规定。建议北京市人大研究出台地方法规对宅基地使用的规划许可审批流程予以明确。例如，对拟建住宅的建房人，应向村民委员会提供相关权利证明和建设方案，由村民委员会审核后上报乡镇人民政府复核;乡镇会同国土资源管理部门现场勘察，确定宅基地的四至范围及拟建住宅平面位置，并在建房人所在村集体公示;公示期满，由乡镇人民政府核发《乡村建设规划许可证》;如有他人提出异议，由乡镇人民政府依《土地管理法》第十六条规定，处理争议或建议通过法院诉讼解决。

明确宅基地权利。宅基地历史遗留问题及民事纠纷的化解，离不开法制手段。要以党的十八届三中全会精神为指导，结合国务院在第十三屆全国人大常委会第七次会议上《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》精神，将党中央的顶层设计、试点地区的成功经验转化为可行、能行的适用于北京的地方性法律规范。结合《土地管理法》的修订，以深化土地制度改革和保障农民利益为出发点，将宅基地所有权、资格权、使用权的分置原则和权利主体予以规范。建议农村宅基地上分别设立所有权、资格权和使用权，宅基地所有权由农民集体享有，宅基地资格权和使用权由农村集体经济组织成员享有。

妥善设置宅基地资格权、使用权的内容。严格设置宅基地资格权的取得条件和主体范围。宅基地资格权不仅关乎农民切身利益，亦涉及农村土地管理制度。要确立严格的取得条件，即宅基地资格权只能由本集体经济组织成员享有，且村民一户只能确认一块宅基地资格权，严禁宅基地资格权的买卖和其他形式的变相转让。资格权的确认离不开“户”的明确。建议对“户”的认定结合北京实际情况确立地方规则，将共居和宅基地拥有情况作为判断条件。以血缘和姻亲关系为纽带所形成的共同居住在一块宅基地上的本村集体经济组织成员，可认定为“户”中人口，但名下有其他宅基地的自然人（含其配偶及未成年子女）除外。

灵活设置宅基地使用权和房屋所有权的流转要件。在宅基地资格权和使用权分开设置的前提下，使用权的含义已发生变化。换言之，资格权与集体经济组织成员身份相关，使用权则脱离身份限制，成为适度流转的前提条件。结合宅基地三权分置的试点情况，从有利于纠纷化解的角度分析，可将上述三项权利与房屋所有权统一进行登记。建议北京出台地方法规明确不动产登记机构应通过登记、颁证的方式，分别确认宅基地所有权、资格权、使用权和房屋所有权;宅基地资格权人可将宅基地使用权、房屋所有权进行租赁、买卖、赠与或抵押，并办理产权过户或登记。可参考国有土地中商业用地使用年限的最高期限或者《土地管理法》对土地承包经营期限的规定，到期后的宅基地使用权依然回归村民手中，以便灵活进行下一轮流转。

探索宅基地有偿使用和自愿退出机制。根据国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》对下一阶段改革工作的指导意见，结合北京实际，积极探索京郊宅基地有偿使用和自愿退出机制。对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及非集体经济组织成员通过继承房屋等占有的宅基地，由农村集体经济组织主导，探索有偿使用。探索农民住房保障机制，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地规模范围内，通过建设新型农村社区、农民公寓和新型住宅小区保障农民“一户一房”基础上，允许农民自愿有偿退出宅基地。探索建立农村老年人“以地养老”模式，允许农村老年人自愿将宅基地、房屋、承包经营权退回集体，置换养老服务。

（作者：刘双玉，北京市第三中级人民法院党组成员、副院长）

责任编辑 / 高   斌