规划科学是最大的效益

[摘要] 习近平总书记高度重视城市规划工作，从优化城市空间布局、打造城市建设精品力作、统筹城市规划建设与管理、城市生态环境保护、保护历史文化遗产、区域协同发展等几个方面，对做好首都城市规划提出了一系列要求，指出要实行多规合一、维护规划的严肃性和权威性，以人民是否满意等作为衡量标准，确保规划落实到位。

[关键词] 城市规划;  功能定位;  首都建设;  落实举措

[中图分类号] D616      [文献标识码] A      [文章编号] 0529-1445（2019）03-0010-04

党的十八大以来，习近平总书记不仅对如何制定城市规划提出了许多重要论断，还对制定城市规划的根本依据、规划的实施、监督和评价等一系列问题进行了论述。2014年，他在北京视察工作时指出，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。12017年，习近平总书记再次视察北京工作，强调编制好北京城市总体规划对疏解非首都功能、治理“大城市病”，提高城市发展水平与民生保障服务具有重要意义。

首都城市功能定位是做好规划的根本依据

城市功能是指城市所承担的任务和所發挥的作用。习近平总书记高度重视功能定位对城市发展的决定作用。2010年8月，时任国家副主席的习近平来北京调研。在调研过程中，他要求北京立足首都功能定位，着眼提高“四个服务”水平，努力把北京打造成国际活动聚集之都、世界高端企业总部聚集之都、世界高端人才聚集之都、中国特色社会主义先进文化之都、和谐宜居之都。这次重要讲话体现了习近平总书记对“首都功能”的新思考。

2014年2月，习近平总书记视察北京，把脉北京日趋严重的“城市病”，指出北京的问题从表面上看是人口过多带来的，其深层次上是功能太多带来的。他提出，北京首先要明确城市战略定位，坚持和强化全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能，深入实施人文北京、科技北京、绿色北京战略，努力把北京建设成国际一流的和谐宜居之都。在此基础上，要调整疏解非首都核心功能，优化三次产业结构，特别是工业项目选择;有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布。

2017年2月，习近平总书记第二次来北京视察工作，在随后的讲话中他要求要结合最新版的规划编制，深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”的问题。2“建设一个什么样的首都”的问题就是北京城市功能定位问题。习近平总书记指出北京要坚持“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的战略定位，坚持把建设国际一流的和谐宜居之都作为战略目标，有所为、有所不为，着力提升首都核心功能，有效疏解非首都功能，做到服务保障能力与城市战略定位相适应，人口资源环境与城市战略定位相协调，城市布局与城市战略定位相一致。在这一过程中，还必须处理好“都”与“城”“舍”与“得”的关系。对于前者，北京要增强首都意识，坚持首都城市战略定位，做到首都的规划建设始终围绕“四个中心”城市战略定位来开展，首都的发展自觉围绕“四个中心”城市战略定位来推进;对于后者，必须紧紧抓住疏解非首都功能这个“牛鼻子”来提升首都功能和发展水平。

科学制定首都城市规划

习近平总书记指出，做好城市工作，首先要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想。只有科学地编制城市规划，才能实现规划的战略引领和刚性控制。在制定城市规划方面，他提出了大量具体要求，为科学制定城市规划提供了重要遵循。

优化城市空间布局。优化城市空间结构布局，是城市规划的主要内容之一。习近平总书记要求降低城市开发强度，统筹生产、生活、生态三大布局，改变城市单中心、“摊大饼”式的发展模式。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上作重要讲话，他强调，今后城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地，不是每个城镇都要长成巨人，腰围都要不断扩大。他指出，要根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定每个城市特别是特大城市开发边界，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。大城市在发展上不要贪大求多，搞得虚胖，最后患上“城市病”，要逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的城市发展格局。2017年6月，在审议北京城市总体规划时，他提出要优化城市空间结构布局，做好不同功能用地加减法，把握职住用地比例，适当“留白增绿”;要坚持人口与建设规模双控，补充完善群众生活必需的公共服务设施，增强群众的获得感。为了破解北京单中心发展的弊端，以习近平同志为核心的党中央果断作出了规划建设北京城市副中心和河北雄安新区的重大战略部署。“一体两翼”的城市空间新格局为北京未来的城市发展提供了广阔的舞台。2019年伊始，《河北雄安新区总体规划（2018—2035年）》和《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》获中央批复，在1月16日—18日召开的京津冀协同发展座谈会上，习近平总书记强调要保持历史耐心和战略定力，高质量高标准推动雄安新区规划建设;以北京市级机关搬迁为契机，高质量推动北京城市副中心规划建设。

打造城市建设精品力作。2014年，习近平总书记视察北京，对北京工作提出5点要求，要求北京提升城市建设特别是基础设施建设质量，形成适度超前、相互衔接、满足未来需求的功能体系，遏制“摊大饼” 式发展，以创造历史、追求艺术的高度负责精神，打造首都建设的精品力作。高标准建设城市的思想特别鲜明地体现在习近平总书记对城市副中心和雄安新区的要求上。他强调，北京城市副中心和雄安新区的规划建设，要能够经得起千年历史检验，这是我们这一代中国共产党人留给子孙后代的历史遗产。在城市副中心考察时，习近平总书记指出，站在当前这个时间节点建设北京城市副中心，要有 21 世纪的眼光，规划、建设、管理都要坚持高起点、高标准、高水平，落实世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位的要求。不但要搞好总体规划，还要加强主要功能区块、主要景观、主要建筑物的设计，体现城市精神、展现城市特色、提升城市魅力。2017年2月23日，习近平总书记到河北雄安新区考察并主持召开座谈会。他指出，建设雄安新区是一项历史性工程，一定要保持历史耐心，有“功成不必在我”的精神境界。2018年2月22日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常委会会议。会议强调，建设雄安新区是千年大计、国家大事，要保持历史耐心，稳扎稳打，一茬接着一茬干，努力建设高水平的社会主义现代化城市。

统筹城市规划、建设与管理。与城市规划和建设同样重要的还有城市的管理和治理。2014年，习近平总书记在视察北京时，要求北京要健全城市管理体制，提高城市管理水平，尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理。他强调，城市管理是一门科学，需要精心打理，打理好了還有很多可以扩展的空间，要求北京加快形成与世界城市相匹配的城市管理能力，城市管理目标、方法、模式都要现代化。2017年，在审议北京城市总体规划时，他提出北京加强城市精细化管理要走“精治、共治和法治”的路子，靠“精治”就要将城市管理的触角向街巷胡同延伸，落实好街巷长制，背街小巷最能体现精细化管理水平。靠“共治”就要广泛吸收群众主体参与社会治理，注意推广“朝阳群众”“西城大妈”等群众组织经验。靠“法治”就要坚持依法治理，对违法建设、开墙打洞等城市乱象，必须坚持依法治理。

重视城市生态环境保护。习近平总书记在2013 年的中央城镇化工作会议上强调，“城市规划建设的每个细节都要考虑对自然的影响”，要求“建设自然积存、自然渗透、自然净化的海绵城市”。 2014年视察北京时，习近平总书记指出，大气污染防治是北京发展面临的突出问题，并对控制PM2.5提出明确要求，要求北京从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措，聚焦重点领域，严格指标考核，加强环境执法监管，认真进行责任追究。2017年再次视察北京工作时，习近平总书记以大气污染和交通拥堵来举例，指出造成问题的因素很多，解决问题也必然是多途径的，需要一个过程，要科学分析、综合施策。

保护历史文化遗产。习近平总书记一贯重视城市历史文化遗产的保护工作，这一点在他做地方工作时就有所体现。例如在正定工作时，他推动了当地古建筑大佛寺的修缮工作;在福州工作时，时任省长的他为福州市知名文物学者、曾任福州市文物局局长的曾意丹所著《福州古厝》一书作序等。习近平总书记2014年、2017年两次视察北京，分别对北京的历史文化保护问题作出指示，他指出，北京是中华文明的一张金名片，传承保护好这份宝贵的历史文化遗产，是首都的职责，要本着对历史负责、对人民负责的精神，传承城市历史文脉;要构建涵盖旧城、中心城区、市域和京津冀的历史文化名城保护体系，更加精心保护好世界遗产，加强对“三山五园”、名村名镇、传统村落的保护和发展，加强对文物、优秀近现代建筑、工业遗产、非物质文化遗产的保护，凸显北京历史文化的整体价值，突出“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色。在谈到通州城市副中心建设时，他强调，通州有不少历史文化遗产，在建设过程中要严加保护。

注重区域协同发展。当今的城市发展更加强调城市之间的协同发展、联动发展，习近平总书记很早就认识到这一城市发展规律。2014年视察北京时，他指出，要解决北京遇到的突出问题，必须要把北京纳入到京津冀和环渤海经济区的战略空间中加以考量。2015年在中央城市工作会议上，习近平总书记重点谈了城市协同发展的重要性。他要求各城市群借鉴京津冀协同发展的有效做法，打破在自家“一亩三分”地上转圈圈的思维定式，结合城市定位和功能，有序疏解特大城市非核心功能。要强化大城市对中小城市的辐射和带动作用，逐步形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局。要建立跨地区利益分享机制、创新合作机制。2019年1月16日—18日，习近平总书记到雄安新区、天津和北京城市副中心考察，主持召开了京津冀协同发展座谈会并发表重要讲话。在考察过程中，他对推动京津冀协同发展提出6方面要求，并指出“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，却瓣瓣同心”“我相信京津冀的未来一片光明”。

多措并举确保首都城市规划落实

实行多规合一。2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上发表的重要讲话中提出，“建立空间规划体系”“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”和“切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线”“要一张蓝图干到底”1等城镇化工作任务，将建立空间规划体系、形成一张蓝图、限定城市发展边界、划定生态红线等工作提到国家政策高度，为“三规合一”工作的开展指明了方向。2017年习近平总书记在视察北京时再次指示，在规划方式上，要坚持城乡统筹、落实“多规合一”，整合各种空间规划和相关专项规划，形成一本规划、一张蓝图，做到底图叠合、指标统合、政策整合。新版北京城市总体规划围绕上述意见提出了一系列政策举措。

维护规划的严肃性和权威性。好的蓝图更需要好的执行。近几年，随着我国城镇化的急剧发展，“一任领导一任规划”等尴尬问题不断凸显，如何更好地、更有力地执行城市规划成为一大难题。对此，习近平总书记反复强调保证规划的严肃性和权威性非常重要。实现这一目标的重要途径之一就是立法。2015年12月，中央城市工作会议在北京举行。习近平总书记强调，要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。要深入推进城市管理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法。2017年视察北京时，习近平总书记强调，总体规划经法定程序批准后就具有法定效力，要坚决维护规划的严肃性和权威性。2017年审议北京城市总体规划时，他再次强调，坚决维护规划的严肃性和权威性。规划一经确定就具有法律效力，不允许任何部门和个人随意修改、违规变更。要以钉钉子精神抓好规划落实。一旦发现违法违规行为，严肃查处，绝不姑息。

坚持以人民为中心的价值立场。“以人民为中心”是习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明特征，体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨。习近平总书记指出，“城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准”。中央政治局会议也指出“要坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民，从广大市民需要出发”。习近平总书记提出，城市规划建设做得好不好，最终要用人民群众满意度来衡量。要坚持人民城市为人民，以北京市民最关心的问题为导向，提出解决问题的综合方略。要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平，增强人民群众获得感。

[参考文献]

[1] 习近平.在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

（作者简介：齐心，北京市社会科学院城市问题研究所副所长、研究员）

责任编辑 / 易   艳