上海生活垃圾全域分类及资源化体系建设调研报告

张军 范传伟 卫华

垃圾分类，是城市垃圾减量化、资源化、无害化的有效手段，也是提升城市发展水平的重要环节。自2000年起，上海开始推进新一轮的垃圾分类减量工作，并连续7年将此项工作列为上海市政府实事项目加以推进。上海将垃圾分类减量作为重点工作之一，先后出台《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》和《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018年—2020年）》。

社区是城市生活垃圾排放的主要源头，也是推进垃圾分类工作的主战场。经过多年努力，全市垃圾分类减量工作现已覆盖500万户家庭，约占全市居民的2/3以上，单位生活垃圾强制分类制度初步建立。但是，不可否认的是，在大多数市民看来，上海垃圾分类的效果并不明显。为破解垃圾分类难题，本调研小组在充分排摸梳理全市生活垃圾分类工作的基础上，分析制约社区生活垃圾分类的瓶颈因素，探索全域分类收集以及资源化利用的有效路径，为全市推进垃圾分类取得新突破提供依据参考。

一、关于课题调研的方法路径

课题组采用的调研方法主要有：一是开展实地调研。先后走访徐汇区枫林路街道、长宁区虹桥街道、静安区海关二村、玫琳凯大厦、同乐坊园区、常德路沿街商圈、静安区垃圾中转站、浦东新区老港填埋场等，实地察看居民区、楼宇、园区垃圾分类管理、生活垃圾终端处置及资源化等情况。二是召开座谈会。围绕生活垃圾全域分类及资源化工作，分别与居民代表、企业白领、物业公司、企事业单位、人大代表以及社区管理部门等进行座谈，直接听取各类群体和一线工作人员对垃圾分类工作的意见建议。三是进行个别访谈。调研组先后走访市绿化市容局环卫处、市人大法工委、静安区绿化市容局，听取有关考虑及意见建议。四是问卷调查。开展线上垃圾分类问卷调查，共计回收1471份调查问卷。

二、关于上海市生活垃圾分类的现状分析

我们根据实地走访以及调查问卷的反馈对目前全市生活垃圾分类推进情况进行分析研判，认为当前全市生活垃圾分类呈现以下三个现状和特点：

1.生活垃圾分类的认识与习惯“有待提升”

从公众对垃圾分类的认识方面看，有78%调查者认为居民是垃圾分类中发挥作用的主要群体，其次是相关职能部门，占调查者人数的55.1%;约50%的调查者对于全市目前推行的“四分类”标准并不了解，近10%的调查者对目前垃圾分类相关制度和措施一无所知，65%的调查者接受“社区活动、媒体宣传”等途径推广垃圾分类。从公众日常生活垃圾的分类习惯看，有67.7%家庭放置了2-3个垃圾桶，近60%的调查者能对生活垃圾按照干、湿或可回收、不可回收的标准进行有效的分类处理，仅12%的调查者反馈“基本不会在公共场所按指示分类扔垃圾”。从当前垃圾分类效果评价来看，约50%的调查者表示所在办公场所没有垃圾分类要求或形同虚设，另外有26.5%的调查者认为“社区分类垃圾桶使用效果理想”。

从调查问卷的情况分析，上海作为全国率先推动垃圾分类工作的试点城市，目前對于垃圾分类的认识在社会上形成了较大的共识，公众对垃圾分类的知晓度较高（达到90%左右），但对于垃圾分类的具体标准划分以及具体要求还不十分清晰，特别是全社会垃圾分类的良好习惯尚未养成。此外，调研中还发现，无论是新式商品住宅还是老式小区，外来租户由于流动性强、归属感差，成为小区生活垃圾分类推进的难点、“盲区”，本次调研中有41.1%的调查者认为引导外来流动人口做到垃圾分类很困难。

2.生活垃圾分类在不同领域推进“参差不齐”

为进一步了解垃圾分类工作在不同领域的推进情况，课题组专题开展问卷梳理。目前，55.6%的调查者认为“社区做得相对较好”，33.6%的调查者认为“楼宇、园区相对较好”，23.7% 选择“外资企业做得相对较好”，而选择“国有企业做得相对较好”的仅占14.3%。目前全市垃圾分类的总体状况可以归纳为“社区强于楼宇，外企强于国企”。这主要是因为居住区作为垃圾分类的“主战场和主阵地”，经过多年的探索已经形成了以绿色账户、积分兑换为特色的垃圾分类模式，而单位楼宇的垃圾分类尚处于起步阶段。在不同属性的企业中，外资企业开展垃圾分类的积极性和主动性明显强于内资企业。“外籍老板”垃圾分类意识普遍更强。许多外企将垃圾分类不仅作为一项社会责任，更是作为服务企业可持续发展的重要抓手。相反，走访过程中部分国有企业和机关部门对于垃圾分类工作还停留在基本的认识层面和简单的分类设施配置，缺乏有力的措施。此外，调研中还发现沿街商铺生活垃圾分类呈现“灯下黑”，沿街商铺特别餐饮单位每天在经营过程中都会产生大量生活垃圾。然而，由于周边企事业单位和住宅小区的环卫垃圾厢房无法存放如此大量的生活垃圾，大部分商户又不愿花钱请环卫作业单位来收集或自觉送到指定的垃圾厢房，经常将各类垃圾混装在大桶内长时间堆放在店门口，有的商户还偷偷地将垃圾倒在道路中间，造成环境污染。

3.生活垃圾分类运输和末端处置“不容乐观”

调研中发现，尽管全市已推行生活垃圾分类收运，在实践中仍有部分小区存在“混装混运”，很大程度上打击了居民垃圾分类的积极性。此外，目前全市干垃圾末端处理量达到2.14万吨/日，湿垃圾分类处理量达到0.34万吨/日，而全市生活垃圾无害化处置设计能力约为1.11万吨/日，实际处理量已远超设计处置能力。生活垃圾的末端处置已经成为上海各区特别是中心城区“头痛”的难题。中心城区由于受场地限制，基本都只设有垃圾中转站，用以短暂集中暂存垃圾并作初步二次分解，最终干垃圾送至位于郊区的垃圾填埋场或焚烧场完成末端处置。而湿垃圾由于富含有机质，易腐烂、不易燃烧，常规的填埋和焚烧处理方式“不合算”。事实上，经过一定工艺处理后，湿垃圾可制成肥料、燃油、沼气等，实现循环利用，从根本上实现垃圾减量化和资源化，但上海目前的湿垃圾资源化处理能力还有明显不足。东海滩涂围垦处理区每天承担了全市约60%的垃圾终端处置任务，分别进行填埋和焚烧处置。因目前只有一座最大3000吨体量的垃圾焚烧炉，故大量的垃圾只能通过填埋的方式处置。调研组发现，为提高垃圾无害化处置的比例，老港等垃圾处理设施长期处于超负荷的运转状态。此外，由于源头分类不彻底，所以只能在末端处理时把干湿垃圾放在一起焚烧，导致燃烧不充分，大大影响了发电的效能。

三、关于制约上海市生活垃圾分类的瓶颈问题

上海作为全国第一批开展垃圾分类试点城市，经过多年的实践探索，取得了阶段性成果，其中不乏“盆景式”特色亮点，但距离“森林式”全民参与、全域分类的要求还存在不少短板和瓶颈，亟需加强完善。

1.生活垃圾分类设施设置缺乏统一性

调研中发现，各居民区所配置的垃圾分类收集设备不完善、不统一的情况较为普遍。即使在垃圾分类开展较好的试点小区，也仅有不到四分之一的小区严格采用了四分类标准，而更多仍然沿用了二分类垃圾桶的形式。此外，在街头、公园、商场和地铁站等公共设施内，分类垃圾桶随处可见，但设置也不统一，存在分类标识不清晰，颜色区分不明显，左右桶类别不固定等情况。

2.生活垃圾分类运输回收缺乏规范性

2018年，上海共有640余辆湿垃圾专用收运车辆和3000余辆具有干垃圾识别性标志的车辆。但在实际分类收运中，由于环卫作业人员操作不规范以及收运系统的不合理导致“先分后混”的现象普遍存在。此外，对于可回收物的回收处理，因为缺乏税收减免、财政补贴等政策且需要较大的场地空间，导致当前全市垃圾分类回收主要由拾荒者承担。但由于他们“挑肥拣瘦”，往往对低价值的废品回收缺乏积极性，经常被混在其他垃圾中送至填埋场。

3.生活垃圾分类资源利用缺乏持续性

目前，生活垃圾资源化途径主要针对的是湿垃圾。但各区湿垃圾末端处置设施由于规划选址和建设周期等原因，都不同程度地遇到设施建设滞后、处置能力不足的问题，很大程度限制了分类处理进度。此外，从目前湿垃圾处理的技术路线看，主要是用来制造肥料和饲料（饲料添加剂）。但由于国家在厨余果皮垃圾制造肥料和饲料方面尚未出台相应的标准规范，造成湿垃圾的再生产品难以取得许可证进入市场，没有合适去向，导致资源化处理后的产品无法有效利用。

4.生活垃圾分类政策实施缺乏约束性

上海激励居民参与垃圾分类减量的主要抓手是“绿色账户”政策，但由于“绿色账户”的兑换周期长、便捷度不高、奖品有限，导致“绿色账户”对青年人和白领群体缺乏吸引力。此外，上海至今尚未正式出台地方法规，未能形成法律威慑和高压，基层严格执法难。调研中，有不少居民区反映，由于缺乏法律依据，在推行垃圾分类时“腰板不硬不直”，只能通过说教解决;也有居民反映，有了法律法规，垃圾分类就是居民应尽的义务、应履行的职责，而不是碍于居委会面子才实施分类。

四、关于推动上海市生活垃圾分类的对策建议

针对目前全市生活垃圾分类存在的瓶颈和难点问题，课题组就进一步推动全域分类以及资源化利用提出以下四点建议：

1.营造浸入式宣传环境，重在弥补垃圾分类“工作重视，氛围缺失”的盲点，让垃圾分类既有存在感又有时尚感

近几年，上海垃圾分类工作得到各级领导以及相关部门的高度重视，推进力度之大史无前例，但对标国际先进城市，在宣传氛围、公民意识上差距还不小。因此，课题组建议要大力加强宣传教育，营造有力的氛围，改变传统的思想观念，使垃圾分类成为老百姓自觉行动。建议针对不同年龄群体，制作通俗易懂、喜闻乐见的公益广告、动漫画等宣传品，在电视、新媒体，在地铁、公交、出租车，在户外宣传媒体等滚动播放，使垃圾分类浸入城市生活的各个角落。在流动人口较为集中的区域，加大有针对性的宣传教育。建议通过组织形式多样的垃圾分类公益活动，让垃圾分类知识“进社区、進学校、进机关、进楼宇、进商圈、进工厂”，让垃圾分类成为一种最为时尚的生活态度。建议加强典型引领示范，按照“全域分类”的要求，在居住为主的“生活圈”、白领工作的“办公圈”、单位经营的“商业圈”等分别建立“垃圾分类示范展示基地”，通过“样板展示”辐射带动相关单位与个人共同提升垃圾分类的意识，养成良好的垃圾分类习惯。

2.完善精准化扶持政策，重在化解垃圾分类“标准不少，落地不易”的堵点，让垃圾分类既有规范性又有持续性

垃圾分类工作是一项涉及生态发展的民生工程，多年来出台了多个相关标准和要求，《上海市生活垃圾管理条例》（以下简称“条例”）也将于不久后正式出台，“条例”具体执行和落实还需要精准度高、针对性强的配套政策，否则存在“落地难”的窘境。因此，课题组建议要充分发挥政策资金的导向杠杆作用，打通垃圾分类“最后一公里”的堵点，使垃圾分类工作良性循环，持续发展。对照“条例”的相关要求，针对目前垃圾回收行业不规范的问题，建议将垃圾分类减量指标与企业获取补贴结合起来，尽快制定垃圾回收的补贴标准，大力支持资源回收技术研发，扶持资源回收类企业发展，引导和鼓励更多社会资金进入资源回收行业。针对目前湿垃圾末端处置能力不足的问题，建议加快推进湿垃圾资源化末端处置能力建设，对引进、吸收和应用湿垃圾末端处置技术的单位与企业按照处置量给予一定的资金补贴。针对目前普遍反映的资源化产品出路难的问题，建议及时对湿垃圾转化有机肥的安全性制定检测认定标准，助力末端处置的企业持续运作，从而在上海形成垃圾资源化处理的完整“闭环”。

3.构建共治型参与体系，重在缓解垃圾分类“政府主动，社会被动”的痛点，让垃圾分类既有知晓率也有参与率

在上海，垃圾分类不是一个简单的环境问题，而是一个综合治理问题，是一个政府、市场、社会协同治理的问题。因此，课题组建议尽快构建“党建引领、政府主导、市场运作、部门配合、全民参与”的垃圾分类共治体系。进一步完善政府购买服务清单，培育一批专业、创新、具有市场竞争力的垃圾分类第三方社会组织或企业，形成统一开放、竞争有序、诚信规范的生活垃圾分类第三方参与机制。充分运用“互联网+”思维，促进前台积分便捷化、平台管理智能化、后台运作市场化、专项服务社会化。大力推广绿色账户与“支付宝”等互联网金融进行对接，通过垃圾分类获得的信用积分，可用于信用支付，增强对青年人和白领群体的吸引力。探索将垃圾分类减量纳入小区综合治理范畴，将垃圾分类源头容器设置、分类驳运义务条款纳入物业管理格式合同和居村公民公约。建议落实物业作为垃圾分类源头的责任主体，配备专职人员，统一硬件配置和标识，确保“定时定点+定人定桶”。

4.强化奖惩制法治保障，重在攻克垃圾分类“只有激励，没有约束”的难点，让垃圾分类既有软引导也有硬约束

要切实解决垃圾分类的“最后一公里”光靠软性的激励引导还不够，还需要相关法规制度的“硬约束”保障。因此，课题组建议要借“条例”出台的东风，进一步明确政府、收运处企业、物业、社区和居民在垃圾分类减量中的责任和义务，规定具体的行政处罚、经济制裁和刑事责任。建议针对一些企业主体存在的过度包装现象，鼓励包装简约化。建议探索建立具有可操作性的工作评价标准和评价机制，对各类单位主体予以科学评价。建议加强生活垃圾数据统计审核管理，加快信息化监管体系建设，运用信息化手段实时了解并定期向社会公布，接受公众的监督。建议试点垃圾分类实名制，将垃圾分类情况纳入居民信用档案，实施联合惩戒。进一步鼓励居民、媒体、党代表、人大代表、政协委员、社会组织对垃圾分类减量工作进行监督，加强人大执法监督和政协民主监督。

（作者系中共上海市委党校第56期中青班学员）

（责任编辑  矫海霞）