城市基层党建引领社区治理创新

刘中起 郑晓茹

一、当前社区治理与城市基层党建存在的问题

我国社会正处于转型时期，社会结构的分化致使各类社会问题集中凸显出来，社会治理难度加大。当前大部分社区依旧是简单的动员性治理，难以广泛地吸引居民参与社区治理。居民的参与基本是执行性参与，较少涉及决策性参与，因此居民参与社区治理的质量不高。城市基层治理的空间形态从原来以单位住宅和街居地块为主，逐步增加了社区、功能区块、商业区块、集中安置区块等在内的多形态空间，亦加大了社区治理的难度。社区治理需要兼顾不同治理主体的身份、地位和利益，因此如何重构基层社会治理秩序是社会治理的新命题。

目前，不少城市逐步确立了“两级政府、三级管理、四级网络” 的城市管理新体系，并相应地建立了市、区、街道和社区四级党建网络。城市基层党建一般指街道与社区相连意义上的党建，是新时期党的基层建设的新实践。在街道层面，街道党工委仍然以行政化的方式开展基层党建，较多借助于行政权力开展各项基层党建工作，基层党组织创新社会管理和主动提供公共服务的功能难以发挥。

城市基层党建及其介入社区治理所存在的问题成为目前基层社会治理的难题，其中社区治理自身遇到的难题成为城市基层党建工作的对象和内容，城市基层党建成为打破社区治理困境的重要力量。

二、从嵌入到融入：强化基层党组织行动力和扩大黨的工作覆盖面

以上海徐汇区X街道为例。社区治理创新是社会治理创新的重点和难点，其中的关键问题就是如何依托社区盘活社区内生性力量，激发社区居民的参与热情，整合社区内的各类资源来推进社区治理。X街道党工委紧紧围绕基层党组织行动力，在实践中以“三步曲”做大了城市基层党建工作格局，通过强化基层党组织的行动力，尤其是建立党建服务站来实现与社区居委会、业委会等组织的契合，打开了城市基层党建新的工作局面。

1.X街道党工委以党建嵌入社区的方式，以实践探索初步实现社区党组织、社区居委会和社区群众组织的深度匹配，以党小组的形式灵活地嵌入社区，以“党员先想、党员先议、党员先行”的工作机制与社区居委会和业委会形成新的社区自治共治组织结构，激发社区治理的内生力量。

2.从嵌入到融合，深化城市基层党建实践。X街道党工委针对T居民区人口老龄化严重带来的养老难、看病难、出行难等问题，统筹指导T居民区居委会党总支巧借平台撬动资源，在F小区建起了“亲邻驿家”党建服务站，开辟党建活动室、亲子活动室、亲邻会议室、社区项目室、邻里互动室等5个功能区。以党建服务站为着力点，整合在册党员、在职党员、区域单位和群团组织党员力量。党建服务站站长由党总支书记担任，副站长由小区业委会主任、区域单位负责人共同担任，成员包括党员示范楼组长、共建单位党员代表、在职党员代表。党建服务站下设5个分站，形成核心明确、分层有序的“亲邻驿家”党建服务体系。每月5日，楼组长、党员骨干、业主代表召开楼组议题征集会，征集问题;每月15日，楼组退休及在职党员召开党内民主恳谈会，针对征集会上提出的问题谈思路、定方案，党员带头执行。每月25日，在亲邻党建服务站召集亲邻合议推进会，居民区共同商议解决“老大难”问题。5个党员示范楼组建成亲邻党建服务分站点后，制定定向服务清单，102名党员认领公益服务项目，78人达成互助结对关系。服务站推行网格化分区、团队式结对、组团式服务的工作方式，依托社区党员、志愿者、楼组骨干及热心居民等力量，发扬邻里互助精神，深化楼组协同自治，继而扩大党建工作的覆盖面。街道党工委在社区居委会、业委会和其他群众组织之外，以党建服务站作为“党员三先”工作机制的阵地，通过专门建立基层党建服务站将社区各类党员吸纳进党组织，凸显了城市基层党建行动融合社区治理的思维，避免了过去以行政介入的手段造成党建与社区的疏离。

3.以制度凝练城市基层党建实践，促成城市基层党建规范化、常态化运作。X街道党工委在小区综合治理的实践基础上，及时总结、提炼J公寓、T居民区等基层治理好做法、好经验，凝练党员“三先”工作机制，并将其设置为一项街道城市基层党建制度。同时，结合近年来城市基层党建工作的形式和内容，X街道党工委力求通过党员“三先”工作机制的引领和贯穿，实现政府购买服务、志愿服务和自治服务在服务理念和服务方式上的深度融合，在服务内容上相互补充，在服务效果上形成叠加效应，形成城市基层党建引领社区治理的长效化机制。

三、城市基层党建引领社区治理创新路径

城市基层党建引领社区治理创新的最大难题就是如何避免城市基层党建“悬浮”于社区治理以及陷于“空转”，解决这一问题要依赖于城市基层党建与社区治理实现多维度的全方位融合。

1.城市基层党建的平台建设

基层党建平台是城市基层党建整合党建资源、发挥党建功能和提升党建影响力的工具和依托，如何强化城市基层党建平台建设是实现城市基层党建引领社区治理创新的关键。 X街道党工委在创新城市基层党建平台建设中，逐渐形成了横向拓宽和纵向集聚的平台建设思维。

（1）横向拓宽。X街道党工委在各社区建立党建服务中心，与社区事务受理服务中心、网格中心、文化活动中心、综治中心、生活服务中心共同构成了社区公共服务平台，为社区居民提供便民服务、惠民服务、利民服务，并借此融入社区生活，使得城市基层党建能为居民所认识和触摸。在社区成立了党建联席会，建立以居民区党组织为核心，群众团队、社区代表等力量共同参与的居民区党建体系，与社区事务听证会、社区居民评议会等民主议事平台形成社区多元议事机制，搭建起多层次多渠道多角度参与社区公共事务。推进街道社区和驻区单位党建的协作互补，原来分属不同条线的党组织逐渐汇到一起，在共同的平台上共商和共推城市基层党建和社区治理的重大事项。

（2）纵向集聚。X街道党工委在街道层面设置区域党建促进会，在不同社区设立分会，并成立起区域化党建工作联席会议，围绕街道党工委搭起党建工作平台。X街道党工委在居民区党组织建设中，建立起街道党总支、社区党支部、党小组三级纵向工作体系，将18个居民区、80个区域单位划入四大网格，每个居民区对应5-6家区域单位，形成区域党建多层次格局。X街道党工委领导班子各成员按照职责权限分管不同工作，实行领导负责制。在各个社区基层党组织中，明确规定了支部书记、支部委员、党小组长、普通党员不同的权、责、利，并建立起一种督导和服务相互关联的责任连带机制，并建立科学的党建工作责任考核评价体系、工作机制和方式方法，检查推进落实情况。X街道党工委主要采取组织渗透的建设方式，邀请区域单位主要负责人担任街道党工委、街道行政党组、社区党委的兼职副书记或兼职委员，参与审议街道党建工作及社区共治事项。在各个居民区党组织设立区域党建促进会支会，通过“党员三先工作机制”带动居民参与社区共商共治，并建立一系列运作机制，居民通过定点、网络、信箱等多种提案方式表达对社区事务的意见，拓宽群众参与社区事务管理的途径。面对社区治理问题，采取民主协商的方式，举办议事会、听证会，积极反映社区群众实际需求，调动社区群众对社区事务共商共治，激发居民参加社区治理的积极性，扩展城市基层党建工作面。

2.抓好三支队伍建设

在城市基层党建引领社区治理创新过程中，建设一支有战斗力的队伍是加强基层党组织建设和推动社区良性治理的轴心。进一步来说，社区党员是社区治理中的关键少数，发挥着关键的作用，如何抓好队伍建设是新时期城市基层党建与社区治理共同面临的问题。尤其是对党组织来说，社区治理最好的载体和抓手就是建设基层服务型党组织，抓好队伍建设。①在街道层面，围绕城市基层党建与社区治理，主要要抓好党员队伍、社区干部队伍和社区工作者队伍建设。

（1）党员队伍建设

基层党员队伍建设要把统筹机关部门工作、统筹社区党群工作、统筹党员管理工作有机结合起来。②X街道党工委在抓好党员队伍建设上主要将重点落在党员管理，探索对社区党员实行动态化灵活管理。一是完善社区党员信息数据库。建立了所有社区党员名册，根据“两地报到、双岗服务”原则，建立小区内所有注册党员、在职党员、在住党员的信息库，做实在职党员到居住地报到制度，要求机关企事业单位党组织党员到单位所在地或居住地社区报到，并由社区党组织反馈意见，以党总支会议、座谈会的形式充分了解党员意愿;二是以项目、议题等方式吸引党员主动参与。X街道党工委不断创新日常城市基层党建工作，以“三会一课”和定期培训等多种方式增强社区党员的主体意识，增强党员自我认同，提高党员的思想觉悟和工作能力，动员在职党员选择社区岗位以参与社会公益，为党员“三先”工作机制的实施打下坚实的思想和队伍基础;三是构建党员参与平台。X街道党工委开展社区党员“亮身份”行动，在各个居民区设立党员服务站，鼓励社区退休党员、流动党员和在职党员，主动“亮身份”，自觉以党员标准严格要求自己，积极响应社区党组织号召，尤其是动员在职党员选择社区岗位以参与社会公益、参与关爱邻里、帮困互助、共创文明等社区建设活动;四是抓好党组织干部队伍建设，不断提升党员素质。选配政治坚定、党性和群众观念强、威信高、有一定组织协调能力、具有奉献精神的党员担任党组织负责人，以强化党组织战斗力。

（2）社区干部队伍建设。社区干部队伍建设应在新的社区人才规划机制上积极探索。X街道党工委按照新时期城市社区精细化治理的要求，在街道层面出台人才规划，在规划中专门制定一系列工作方法、能力培训和干部激励制度，借此不断地提高居民区书记、居委会主任为民服务的能力和水平。社区人才规划机制内涵主要表现在四个方面：一是在人才选拔和塑造上，规范社区干部选任标准、拓宽人才引进渠道;注重梯队建设，优化社工队伍结构，拓宽优秀年轻干部成长发展空间，建立社区后备干部储备库。二是在提升人才素质方面，强化岗位示范教育、制定落实教育培训计划、注重培养团队意识。三是在人才监督方面，推进居民区巡查工作制度化、常态化，增强责任意识，严把年终考核实效关。四是在人才教育方面，依托社区党校，采用集中授课、互动交流、外派学习、案例研讨、基层实践和网络学习的培训方式，对机关干部、居民区书记主任、党员骨干和社工，进行政策理论、业务知识、党的建设等方面的培训。X街道党工委人才规划机制抓住了社区干部队伍建设的核心，有力地激活了社区组织的工作活力，激发了社区干部的工作积极性，也为社区后备干部队伍培养提供了坚实的基础，为开展社区治理行动计划提供了人才保障。

（3）社区工作者队伍建设。社区工作者是社区治理的重要组织者和参与者，也是社区服务的直接提供者，是加强社区治理的重要力量，X街道党工委将其视为社区治理的创新性队伍。2016年出台的《X街道社工队伍建设三年工作规划》，坚持选、用、育、管相结合，推进社区工作者队伍职业化、专业化进程。一是建立“齿轮传动”社工培养机制。通过小班化、“齿轮传导式”的轮动培训，将模式由单向灌输、被动接受向主动沟通、双向交流转变，以街道重点工作和实践案例为课题，探讨创新社区治理工作方法，提高社工能力素养和专业水平。二是搭建干事创业平台。考察选拔一批素养好、肯奉献的优秀社工到居委会任职，在“创全”、小区综合治理等工作中发挥引领作用。对敢想、敢拼的年轻社工，优先纳入后备队伍储备。三是完善考核激励办法。坚持部门评价与群众评议相结合，平时考核与年终绩效挂钩，综合考评结果作为评优、选拔的重要依据，调动社工积极性，加快社工队伍专业化、职业化、规范化发展，推动基层社区治理水平提升。

党员队伍建设、社区干部队伍建设和社区工作者队伍建设构成了X街道城市基层党建引领社区治理创新的轴心。三支队伍的建设将城市基层党建与社区治理串联起来，使二者的融合有了坚实的人力基础，扩大了城市基层党建工作的覆盖面，提升了社区治理的行动力。从一定意义上来讲，X街道党工委以社区党员队伍建设将城市基层党建工作主动嵌入社区治理，并结合社区干部队伍和社区工作者队伍建设积极吸纳其中的优秀人才，借此不断夯实城市基层党建工作基础，进一步增强了社区党组织的权威性。社区干部队伍和社区工作者队伍建设成为城市基层党建工作的支撑，并与社区党员在社区治理中互补协作，形成合力，尤其是社区党组织能借助“黨员三先”工作机制带动社区干部队伍和社区工作者队伍建设，形成“轴心聚力”的工作局面。

3.“党员三先”工作机制

X街道的“党员三先”工作机制是实现城市基层党建引领社区治理创新的法宝，它消除了基层党组织、党员与社区之间的隔阂，重新唤起了党员的主体意识和责任意识。“党员三先”工作机制是指“党员先想、党员先议、党员先行”，社区治理中“所有活动都是党员带头”，把党员组织起来，把群众组织起来，以主体的姿态投入到社区治理中。这一工作机制的本质是按照“党员干部当先锋，普通群众得实惠”的原则，通过“党员先想”解决思想问题、凝聚共识、引领群众，通过“党员先议”民主协商、明确方向，通过“党员先行”以身作则、践行宗旨、凝聚党员，带动群众。“党员三先”工作机制要求党员充分发挥模范带头和群众引领的作用，主动承担党员责任，坚持党政主导，突出居民主体，强化社会协同，促进基层党建与社区治理在融合中互促共治。

在X街道党工委在运用“党员三先”工作机制开展城市基层党建引领社区治理创新过程中，形成了一系列具体的工作实践，切实做到城市基层党建引领社区治理创新。以“党员三先”工作机制引领J社区建设为例，体现了城市基层党建引领社区治理创新的实践过程。以“党员先想”发现社区工作中需要解决的难题，将城市基层党建与社区治理在思想上融合。面对J社区停车难、环境卫生和邻里关系等问题，社区党组织采取积极作为的态度，组织党员开会讨论这些“急、愁、难、盼”的问题，并把这些社区难题列入城市基层党建联席会、党员生活会等会议议程中，专门进行讨论，及时做到“梳理问题、整合资源、总结成效、互通提高、激发自治、协同共治”的自循环，推动形成长效机制。围绕社区难题的解决，“党员先想”有两个层面的内容：一是凝聚社区党员为民服务的共识，激发社区党员的主体意识和责任意识，在思想上形成一致;二是以“党员先想”来集思广益，聚集社区党员的智慧，并通过“先想”促成党员践行宗旨的思维习惯。以“党员先议”引领社区治理，将城市基层党建与社区治理在议题上进行融合。J社区党总支以基层党组织为中心，对社區带有全局性的议题，都先经过“党员先议”，再根据情况确立为社区协商的议题。在遇到重大问题的时候，先召开党员议事会统一意见，再召开社区议事会。J社区党总支通过区域党建联席会议、居民议事平台、业委会主任之家等平台，根据议题的需要，吸纳不同参与主体，包括各级党组织、业主委员会、物业管理机构、驻社区单位、共建单位、相关社会组织、各类居民活动组织等，参与到社区治理议题协商决策过程中，切实解决广大群众关心的热点、难点问题。在协商、决策过程中，充分发挥党员先想、党员先议的党员核心作用，逐步形成以“党员先议”为核心、社区治理多元主体参与的“提事、议事、决事、督事”工作模式，将城市基层党建与社区治理在行动中融合。

注释：

①曹海军：《党建引领下的社区治理和服务创新》，《政治学研究》2018年第1期。

②张明楚：《社会转型期与上海基层党建》，学林出版社，2003年版，第65页。

（作者刘中起系中共上海市委党校社会学教研部教授、博士后，上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究员;作者郑晓茹系河海大学公共管理学院博士研究生）

（责任编辑  熊易芳）