粤港澳大湾区民办高校联动发展协调治理机制研究

郭孔生 马燕霞 许长青

[摘要]自从粤港澳大湾区建设提升到国家发展战略层面以来，湾区内民办高校联动发展、合作发展、协调治理的共识正在逐步形成，而推进湾区内民办高校的联动发展，最为关键的是协调治理机制的构建。文章通过分析日本东京、美国加州、欧洲、中国台湾四个国家和地区的高等教育联动发展成功经验，明确指出粤港澳大湾区民办高校要实现联动发展与协调治理，必须构建整体规划、综合改革、协同合作、品牌提升和资源共享五大机制。

[关键词]粤港澳大湾区  民办高校  联动发展  协调治理

[中图分类号]G648.7    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2019）08-0079-07

粤港澳大湾区是一个具有战略意义的概念，已经从最初的设想变成了国家的战略性规划。在《2017年国务院政府工作报告》及党的十九大报告中，都强调了粤港澳大湾区的建设方向与要求。李克强总理在《2018年国务院政府工作报告》中再次强调，出台实施粤港澳大湾区发展规划，全面推进内地同香港、澳门互利合作。通过对比《2017年国务院政府工作报告》和《2018年国务院政府工作报告》可以清楚地看到：粤港澳大湾区的发展规划，已从“研究制定”阶段进入了“出台实施”阶段，成为国家区域战略的重要部署。粤港澳大湾区不仅是我国从国际视野着眼，进一步扩大对外开放格局的新举措，也是我国从全球坐标出发，打造国际一流湾区、全面提升国际综合竞争水平的重大战略。灣区民办高校要广泛借鉴国内外区域高等教育联动发展、合作发展、协调发展的成功经验，并结合我国实际不断总结、提炼、创新，把理论与实践紧密结合起来，全面打破粤、港、澳三地高等教育在联动、合作、协调、交流过程中的体制壁垒，建立民办高等教育联动发展、合作发展、协调治理的体制与机制，建立粤港澳大湾区民办高等教育一体化发展新格局，为粤港澳大湾区的建设提供更加强大的智力支持。

一、粤港澳大湾区民办高校联动发展的基本理念

现在位于世界湾区之首的是美国纽约湾区，我国粤港澳大湾区将在2030年左右赶超纽约湾区，实现雄踞世界湾区榜首的宏伟目标。为实现这个宏伟的目标，课题组分析了纽约湾区、东京湾区、旧金山湾区的特点，进而发现每一个湾区都是高水平大学甚至是世界一流大学聚集的地方。东京湾区有东京大学、庆应大学（私立）、早稻田大学（私立）、横滨国立大学等多所高水平大学;旧金山湾区有斯坦福大学（私立）、加州理工学院（私立）、加州大学伯克利分校、加州大学旧金山分校、圣克拉拉大学（私立）、圣荷塞大学、米逊大学等众多世界著名高等学府;纽约湾区有哥伦比亚大学（私立）、康奈尔大学（私立）、纽约州立大学、纽约大学（私立）、罗彻斯特大学（私立）等多所世界一流的大学。目前，雄踞世界湾区榜首的纽约湾区拥有的最具实力的世界一流大学大部分是私立大学。由此可见，世界一流湾区的建设要有一批世界一流的大学作为支撑，特别是兼具科技创新精神的私立研究型大学，其承担着湾区建设过程中的重大任务，扮演着非常重要的角色。因此，粤港澳大湾区能否在2030年实现“世界第一湾”的宏伟目标，其中一个重要的任务就是多建几所高水平、世界一流的研究型大学，尤其是民办的研究型大学。

鉴于此，必须达成湾区高校联动发展、合作共赢的共识，特别是要达成民办高校联动发展的共识。民办高校联动发展就是指在粤港澳大湾区内的各民办高校密切联系、协同合作，通过学科结构与专业结构的战略调整，打造科学合理、各具特色、差异发展的学科群与专业群，实现湾区内各民办高校特色学科与特色专业的协同发展、优势互补，从而优化湾区学科结构和专业结构，提升湾区内民办高校的科技创新与研发能力，增强民办高校的国际竞争力。要实现国际竞争力的提升，这种联动发展不能仅局限于粤港澳大湾区的民办高校，应该在教育、产业、科技、经济、政策之间，构建一种更为宽广的联动发展与协调治理的整体规划机制。

民办高校的联动发展与协调治理是粤港澳大湾区一体化发展的重要组成部分，也是湾区创新型人才培养的重要保证。这种联动发展可以推动高等教育领域的深度合作与共赢发展，对于实现粤港澳大湾区建设的远景目标具有非常重要和深远的意义。2017年7月1日，国家发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区、澳门特别行政区四方代表，在香港共同签署了《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》。该协议第一个合作原则就是“创新驱动”，明确指明了建设创新共同体，集聚创新资源，开展创新及科技合作，打造全球创新高地以及高水平的全球科技创新平台，完善区域协同创新体系，把粤港澳大湾区建设成为国际科技产业的创新中心。这样的新形势与新定位，对粤港澳大湾区高等教育联动发展提出了更高的要求。

目前，粤港澳大湾区民办高校的最重大课题是：如何更好地总结以往的成功经验，加大改革创新的力度，加强创新成果的转化，构建开放型的区域协同创新体系，为粤港澳大湾区经济发展方式的转变提供思想引领与智力支持。粤港澳大湾区民办高等教育联动发展基本目标是通过建立粤港澳大湾区民办高校跨区域联动发展、创新合作、协调治理机制，建立互利、共赢的合作关系，加快推进区域民办高等教育一体化发展的新格局，共同构建与粤港澳大湾区大融合、一体化发展相适应的民办高等教育新体系。重点是准确贯彻“一国两制”方针，力求打破“一国两制三税区”在政治制度、经济制度、文化制度的区域壁垒，促进各类高等教育资源可以跨区域合理流动，实现民办高等教育资源在粤港澳大湾区内的优化配置。围绕粤港澳大湾区建设的总体战略部署，通过改革促进联动，通过创新加强协调，共同组织实施民办高等教育联动发展协调治理的改革项目，共同制定湾区内民办高等教育联动发展与协调治理改革发展的配套政策与制度。此外，还要全面加强高等教育联动发展与协调治理的统一领导。

民办高等教育联动发展要立足现实水平，着眼长远目标，既要有长远的总体规划，又要有详细的总体框架，既要注重联动发展的战略性和协调治理的前瞻性，又要注重联动发展的针对性和协调治理的可操作性。当前甚至今后一个很长的时期内，在招生考试制度改革、人才培养模式改革、教师培养培训基地建设、民办高等教育发展战略研究等方面要进行联动与合作。在民办高等教育领域进行联动与合作的重点项目包括：粤港澳大湾区创新型民办大学合作共建项目、粤港澳大湾区民办高校共享专家库合作项目、粤港澳大湾区民办高校教学资源共享合作项目、粤港澳大湾区研究生与创新型人才联合培养基地项目、粤港澳大湾区民办高校学生互换交流合作项目、粤港澳大湾区学生就业网络一体化合作项目、粤港澳大湾区社区培训与城乡教育合作培训项目等。

二、区域高等教育联动发展的国内外案例考察

区域高等教育联动发展在国内外都有非常成功的经验，课题组以日本东京、美国加州、欧洲、中国台湾四个区域作为案例考察对象，为大湾区民办高等教育联动发展提供了有意义的参考经验。

1.日本大东京地区的成功经验——高等教育集聚。东京不仅是日本的政治、经济与文化中心，也是日本的高等教育中心。这个地区又称“日本大东京地区”，主要由“一都三县”（京都、千叶县、埼玉县和神奈川县）组成。据文部科学省2008年的统计数据，京都23个行政区内拥有的高等教育机构共190所，占日本总数的15.2%，其中，大学134所，设有研究生院的大学就有47所，占日本总数的38.2%。从这些数据可以看出，日本东京地区不仅聚集了日本最优质的高等教育资源，也聚集了日本最优秀的研究型大学。这种优质高等教育资源向政治、经济、文化中心集聚的“极化”态势，形成了一种教育与经济相辅相成、互相促进的良性循环，政治、经济、文化中心吸引着优质高等教育资源的聚集，而优质的高等教育资源对当地经济与社会的发展，也发挥着非常积极的促进与引领作用。因此，粤港澳大湾区的民办高等教育不但要积极引导优质高教资源的集聚，建设创新型、研究型、高水平的民办大学，而且要多措并举大力促进民办高校办学水平的整体提高，进而充分发挥优质高等教育资源对区域经济社会发展的积极推动作用。

2.美国加州地区的成功经验——政府协调治理。在20世纪五六十年代，美国加州的高等教育主要包括三类办学系统，即加州大学、州立学院和社区学院。这三类系统内的高等院校之间的关系不但复杂而且紧张，没有统一的教育教学標准，在招生方面更是呈现无序竞争的混乱局面，受到的批评与非议也较多。当时亟待解决的问题首先是要对各类院校的功能进行合理定位，其次是按成绩划定学生的入学标准，最后是解决招生无序竞争的混乱局面。因此， 1960年美国加州对高等教育进行总体规划，明确规定了三类办学系统的功能定位：加州大学只能招收综合成绩排位前12.5%的高中毕业生，不但具有硕士学位授予权，而且具有博士学位授予权;州立学院只能招收综合成绩排位前1/3的高中毕业生，只有硕士学位授予权，至于博士学位必须与大学联合颁发，并且侧重于应用领域的研究;社区学院可以招收所有的高中毕业生，这类学院基本是从中等教育升格为高等教育的。这一举措不但解决了学生入学标准的问题，而且平息了招生无序混乱的局面，其特点主要有两个方面：一方面是注重调查研究。所有重大的教育决策均由独立的调研机构进行调查研究，提出合理的可行性建议，然后由加州立法机构以法律形式确定下来。专业机构的调查研究为决策提供重要的理论依据与现实基础，最终通过共同协商得到统一的意见或结论，其“合约”的性质非常明显。另一方面是重视内部协调，即通过高等教育系统的内部协调之后制定总体规划，并通过法律形式把不同系统、不同部门的任务与分工确定下来。美国加州地区的成功经验告诉我们，要推进区域高等教育的联动发展，就必须高度重视总体协调下的自我治理。粤港澳大湾区民办高等教育的发展战略，不但要充分发挥政府的协调作用，而且要提高民办高校的自我治理能力，并加强协调机构的建设，成立各类以高校为主要成员的协调委员会。

3.欧洲博洛尼亚进程的成功经验——共同协调机制。1999年，共有29个欧洲国家在意大利博洛尼亚签署了《博洛尼亚宣言》，提出了欧洲高等教育进行全面改革的计划，这个计划最重要的目标就是到2010年建立“欧洲高等教育合作区”。为了更好地推进改革计划并实现合作目标，欧盟各国基于部长理事会的合作框架，逐步确立了共同行动的组织架构，并形成了多元协调的治理机制。在博洛尼亚进程的成员国之间，学生可以无障碍地流动学习，其学分可以在不同国家互换，优质课程可以在不同学校共享，教育质量也有统一的标准体系，所有的教育资源可以得到高效充分的利用。欧洲博洛尼亚进程的成功经验告诉我们：推进粤港澳大湾区民办高等教育的区域合作，必须打破整个高等教育系统中的行政壁垒，确立共同行动的组织架构，建立并健全民办高等教育联动发展、多元协调的治理与合作机制，充分整合并利用粤港澳大湾区优质、丰富、多元的高等教育资源，以提高民办高等教育的质量，培养创新型、应用型、复合型人才作为改革的重中之重，进而全面提高粤港澳大湾区民办高等教育的整体质量与办学水平。

4.中国台湾地区的成功经验——打造教育品牌。为提高整体高等教育水平，中国台湾地区从2005年起开始推行“发展国际一流大学及顶尖研究中心计划”。该计划要在五年内拨款500亿台币支持高等教育资源的合理配置，又被称为“五年五百亿计划”，主要有两个部分：一是打造国际一流的研究型大学，引入竞争运作机制与绩效审核机制，大约用十年时间，培育1～2所大学进入世界大学前100强;二是成立世界顶尖的研究中心，大约用五年时间，培育至少10个亚洲一流的顶尖研究中心。从2018年QS世界大学排名公布的数据看，台湾大学排名76，已经进入了世界大学前100强。中国台湾地区“五年五百亿计划”的成功经验告诉我们：要重视高等教育的联动发展、合作发展、协调发展，特别要重视高等教育的品牌打造，从而带动湾区民办高等教育整体水平的提升，推动整个湾区经济社会的快速发展。

三、粤港澳大湾区民办高校联动发展的协调治理机制构建

1.构建粤港澳大湾区民办高等教育整体规划机制。教育、产业、科技相互脱节，大学、产业、政府联系不紧，是我国经济与科技发展过程中难以逾越的瓶颈。粤港澳大湾区必须在教育、产业、科技、经济、政策之间，构建一种联动发展、协调治理的整体规划机制。对照国际规则与国际标准，按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中指明的重要方向，深入研究粤港澳“十三五”规划的具体内容与规定，全面领会《深化粤港澳合作 推进大湾区建设框架协议》的精神内核，加强粤港澳大湾区民办高等教育的战略规划，并做好顶层设计，通过充分调查与研究，制定粤港澳大湾区民办高等教育联动发展、协调治理的规划纲要，在规划纲要中要明确指明粤港澳大湾区民办高等教育联动发展、协调治理的发展方向，提出20～30年的战略目标，厘清联动发展的战略思路，确定协调治理的重点项目，制定具体的工作方案与步骤，出台相应的配套制度与措施等。把推进民办高等教育联动发展与协调治理，作为粤港澳大湾区高等教育先行先试、引领创新的重点对象，争取用10年时间，通过建立创新型联合大学，引进国际名校等方式，在民办高等教育领域取得突破性的进展。要提升粤港澳大湾区民办高等教育具备国际竞争力，必须从国家战略层面构建国家级协调机制，在教育部统筹下，粤港澳大湾区发展和改革委员会，特别是粤港澳教育主管部门，可以从民办高等教育的学科建设、专业设置、人才培养模式、校企深度融合、产学研创平台建设等各方面进行整体规划。只有整体规划，才能对各种资源进行整体布局与优化，增强持续发展的能力，使高等教育的综合实力得以提高，最终把粤港澳大湾区打造成为我国民办高等教育创新改革的新高地，让我国的高等教育具备更强的国际竞争力。

2.构建粤港澳大湾区民办高等教育综合改革机制。粤港澳大湾区民办高等教育的综合改革要贯彻落实中共中央全面深化改革的精神内核，深刻领会国家对整个民办教育改革的精神实质，抓住国家积极推进粤港澳大湾区建设的重大机遇，积极争取教育部与粤港澳教育主管部门的大力支持。在贯彻“一国两制”方针的基础上，研究探寻粤港澳大湾区民办高等教育综合改革的可行性路径，并突出改革的综合性、系统性与协同性，从根本上破除“一国两制三税区”等不同体制机制带来的障碍。教育部要與粤港澳教育主管部门共建“国家民办高等教育综合改革粤港澳大湾区试验区”，在办学体制、学科布局、专业结构、人才培养、校企融合、教师培训、考试招生、国际交流、资源共享等方面进行创新性的探索和试验。为了更好地与国际接轨，我们要更多地借鉴国外的成功经验，如美国联邦政府在不断加大对教育与科研的经费投入之外，还通过减免税费等优惠政策，吸引很多社会资本流向大学和科研机构;为全面推进产学研创平台建设，美国斯坦福大学还设立了科技园;英国已经有50多家科技园，为科技成果转化提供了非常好的平台。总之，构建粤港澳大湾区民办高等教育综合改革机制，要大力破除民办高等教育改革的阻力，全面破解民办高等教育发展的难题，积极推进粤港澳大湾区民办高等教育的联动发展与协调治理。

3.完善粤港澳大湾区民办高等教育协同合作机制。一是加强“产学研创”协同效应。通过借鉴世界三大湾区的发展经验可知，湾区的经济建设与发展要有与区域经济相适应的高等教育系统，这一点在美国旧金山湾区体现得最为充分。硅谷奇迹的出现，归根结底是硅谷从20世纪50年代开始就形成了产学研协同创新机制。可以说，硅谷成功的过程就是大学与区域经济协同发展系统形成与进化的过程。因此，粤港澳大湾区要成为世界级湾区，最关键的就是要构建“产学研创”协同合作机制。二是加强民办高等教育会商机制的制度化建设。在广东民办高校联席会议的基础上，根据项目与部门的分工完善常设性的联席机构，全面建立并健全“粤港澳大湾区民办高等教育会商机制”。随着综合改革的推进与深入，要尝试建立“部—区会商机制”，即教育部与粤港澳大湾区会商机制，定期就大湾区民办高等教育改革发展过程中遇到的重大决策、管理体制、联动机制、协调机制等问题，探索解决之道。为保证常设性的联席机构可以正常运转并发挥作用，粤港澳大湾区的政府部门要投入适量资金，建立保证资金来源的共同基金，这样不仅可以对联动发展进行定向投入，也可以为协调治理提供奖励配套。三是成立民办高等教育协调机构。该机构根据实际项目与实际问题的需要而设立，可以是临时性的，也可以是长期性的。例如，针对教学方面的问题，可设立教学联盟;针对毕业生就业方面的工作，可设立就业联盟;针对教师科研能力与科研水平的提升，则可设立科研联盟。此外，还可以围绕某方面的突出问题，以专题研究的方式进行深入的研讨;或围绕某些重大问题，以项目合作的方式合理有效地推进联动发展、协调治理、利益共享的合作机制。粤港澳大湾区民办高等教育联动发展协调治理组织，要每年举办民办高等教育协作发展论坛。广东省民办教育协会年会与民办高校联席会应侧重粤港澳大湾区民办高等教育发展战略方面的研究，要加强协商研究粤港澳大湾区民办高等教育改革与发展、联动与协调、交流与合作过程中的各种重大问题，并倡导粤港澳大湾区民办高等教育主管部门与民办高等学校的联动与协调，为我国民办高等教育跨区域协作发展探索宝贵的实践经验，提供可供参考或复制的典型示范;建立粤港澳大湾区民办高等教育联动发展与协调治理领导小组及办公室，共同商讨湾区内民办高等教育联动发展与协调治理的政策，并开展专题研究为粤港澳大湾区各地政府及教育部提供决策咨询意见或建议。

4.构建粤港澳大湾区民办高等教育品牌提升机制。一是组建“粤港澳大湾区民办高教名校联盟”，通过多校联动、协调治理，实现资源平台共享、精品课程资源共用、重点实验室共建、实习实训基地共设，推行联考招生、学分管理和弹性学制，联盟内实现教师互聘，课程互选，学分互认，就业指导与培训工作互通，从而全面提升办学水平，提高人才培养质量。二是设立粤港澳教育合作特区，引进国际优质课程乃至国际名校入驻大湾区。对照国际标准和世界三大湾区，通过与湾区内的著名大学合作办学，与外地著名高校合作办学，与国外名校合作办学等方式，打造粤港澳大湾区独具特色的创新型大学。例如，可以充分利用香港、澳门两个特区的现有优势，在珠海和深圳分别设立粤澳教育合作特区，最终形成辐射整个湾区的粤港澳教育合作特区。引进国际优质课程乃至国际名校到大湾区办学，实施高水平、全方位的国际合作下“本土留学”，其最主要的目的就是打造大湾区新型的高水平大学群，推动大湾区的高科技产业发展。三是主动适应粤港澳大湾区社会经济发展的全新定位与要求，为大湾区持续不断地提供创新型人才，为国际科技创新中心夯实人才培养的坚实基础。通过动态监测、实时调整的机制，不断优化大湾区民办高等教育的学科结构、专业结构、层次结构、类型结构;有重点、有计划地扩大高技能、创新型、复合型、应用型人才培养规模，有步骤地建设一批特色鲜明的重点专业，打造一批科研共同体，建设一批具有世界先进水平的产学基地。在人才培养方面，要加快创新型、应用型研究生的培养。只有不断加强科研领域的合作，不断推进科技开发与创新平台的建设，才能共同打造粤港澳大湾区民办高等教育创新体系，培养一支具有世界眼光和前沿水平的创新团队与专家团队。

5.健全粤港澳大湾区民办高等教育资源共享机制。在贯彻“一国两制”方针的同时，要打破“一国两制三税区”带来的体制机制壁垒，促进民办高等教育资源在粤港澳大湾区内进行优化配置，实现粤港澳大湾区民办高等教育资源的开放与共享，特别是优质教育资源的开放与共享。一是硬件资源的共享机制。通过民办高校共建、共享、互联、互通的深度联动，充分提高重点实验室、大型实验设备、重点实习基地、省级精品课程、各类图书文献等各种教育资源的利用率，尽量减少因重复建设、重复培育而造成的人力、物力与资源的浪费。粤港澳大湾区内应建设“粤港澳大湾区大学城”，推行“粤港澳大湾区高校一卡通”，实现教师与学生在湾区高校的自由参观和学习，学生通过教育资源共享平台，可以共享优质课程资源、共用优质名师资源，实现跨校跨区选修课程，教师则可以实现跨校跨区讲座授课，因此，必须建立相应的支持与配套制度。二是软件资源的共享机制。一个地区最大的软件资源就是人才资源。粤港澳大湾区必须打造可以引领未来的世界一流大学与学科群，并与湾区内世界一流的科技型企业、创新创业队伍、科技基础设施和研究机构相匹配，实现高级人才资源的培育与聚焦效应，提高粤港澳大湾区高级人才资源的存量与质量，为产业结构优化升级提供人才保障与智力支持。因此，要实现人才资源的共享机制，其先决条件是要有足够的人才资源存量。例如，旧金山湾区聚集了150余名诺贝尔奖得主，20名菲尔兹奖得主，40余名图灵奖得主，这些高端人才汇聚形成了强大的人才向心力，可以吸引全球顶尖级各行各业人才的大集结。相信通过良好的共享机制和制度保障，不但可以持续推进民办高校间的校际合作与国际高端人才的聚集，而且可以充分拓展教师的学术发展空间，提升教师的学术水平，推进区域经济联动发展。

四、结语

粤港澳大湾区民办高等教育联动发展与协调治理的研究是一个崭新的课题，我们必须站在高等教育的世界制高点，顺应粤港澳大湾区建设趋势，构建湾区内民办高校聯动发展、合作发展、协调治理机制。课题组通过分析日本东京、美国加州、欧洲、中国台湾四个区域高等教育联动发展、协调治理成功经验，指出只有构建整体规划、综合改革、协同合作、品牌提升和资源共享五大机制，才能实现湾区民办高等教育的联动发展、协调治理，这种创新性研究，对民办高等教育以及高等教育改革都具有重要的参考价值。

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