内部控制在行政事业单位资产管理中的应用设计

莫尧

摘 要：内部控制是行政事业单位资产管理的应用指引和具体流程，对提高资产管理水平发挥重要作用。本文重在实践应用探讨，设计库存现金和资产调拨等两类资产的内部控制方案，希望能推动内部控制在行政事业单位资产管理的应用。

关键词：内部控制;国有资产;应用研究

一、引言

行政事业单位的资产是依法确认为国家所有的，是单位占有使用权、能以货币计量的经济资源的总称。它具体包括：单位的现金、银行存款、库存材料（存货）、暂付款（应收及预付款项）、有价证券等流动资产;单位占有和使用的土地、房屋及构筑物、附着物、通用设备、专用设备、交通运输设备、电气设备、仪器仪表、电子产品及通信设备、文艺体育设备、图书文物及陈列品、家具用具等固定资产;单位占有和使用的专利权、商标权、非专利技术等无形资产;单位接受捐赠的资产以及其他依法确认为国家所有的资产;出租出借的以及单位兴办的培训中心、服务中心、宾馆、酒店、招待所、饮食等流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。

行政事业单位内部控制则是指单位管理层以经济资源为核心，通过控制经济活动、协调经济行为，形成一系列职能控制方法和程序，为单位管理工作的有序开展提供支持和保障。资产是行政事业单位经济资源的重要组成部分，资产管理自然成为行政事业单位内部控制的重要内容之一。财政部颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》已经六年，内部控制在各级财政部门的组织和各级各类行政事业单位的实施下，获得了长足发展，对建设廉洁高效、人民满意的服务型政府，对推进财政工作规范化、科学化、信息化管理，对提高行政事业单位内部管理水平和运行效率，对保证国有资产安全完整、防范职务和法律风险等方面发挥了重大的作用。本文通过理论研究与实践案例相结合，重点探讨内部控制在行政事业单位资产管理的实际应用研究，并以库存现金和资产调拨等两类资产管理作为实务案例进行分析，为未来更好地推进内部控制在资产管理的应用提供可借鉴的具体设计方案。

二、行政事业单位资产管理内部控制的主要作用

1.保证资产安全和使用高效

健全的单位内部控制制度为国有资产管理工作带来了清晰的应用指引和具体流程，明确了单位资产管理内部各部门和岗位的职责，加强了对资产的购入、使用、核算、处置等关键环节的管控，实现资产管理的统一性和规范性。单位部内控制体系的建立，为资产管理体系的建立提供了基础和保障，为资产管理组织机构开展工作创建良好的内控环境。通过内部控制的风险识别、风险评估和风险控制，对单位现有的资产管理方案进行优化和改进，保证资产安全和使用高效，确保资产处置和清理合法有效，将会显著提高国有资产的管理水平。

2.促使单位高效运转和提升公信力

国有资产是行政事业单位的物质基础，资产管理的好坏，直接关系到单位行政效能和办事水平，直接影响到单位的公信力和社会满意度，应该提高管理标准和层级。内部控制体系以适应实际发展需求为出发点，结合单位的实际，针对性地建立内部预防和控制体系，促使资产管理既要注重效率，又要兼顾公平和保证质量，为有序管理资产创造有利条件。有序、高效的资产管理活动极大地树立起行政事业单位良好的社会形象，从而提升其在社会经济活动中的公信力，势必成为促进经济社会健康快速发展的积极因素。

3.适应依法治国的社会发展需求

采取内部控制手段，健全“三重一大”决策制度，建立风险防控机制，加强资产管理。行政事业单位就必须完善包括内控制度在内的内部治理体系，只有这样，单位资产管理才能紧紧依靠内控制度发挥作用，实现保值和增值。

三、行政事业单位资产管理内部控制的基本要求

1.建立资产管理内部控制责任中心

与财务会计的单一主体不同，内部控制强调多维主体。行政事业单位可以根据资产管理需求，确定内部控制的责任主体。资产管理内部控制责任主体可以是单位整体，也可以是单位内部的责任中心，也可以是单位的个别岗位员工。内部控制是“一把手工程”，行政事业单位的主要管理者（法人代表）就是资产管理的第一责任人，需要自觉增强第一责任主体意识。单位主要管理者通过授权，指定资产管理的保管员、审核员、审批员、记账员等岗位互不相容的责任主体，形成风险可控的组织机构责任体系。

2.加强严格高效的资產管理用人机制

选拔资产管理岗位的员工必须坚持“以德优先”的用人原则，相关责任人必须具备良好道德品质和法治观念，自觉遵纪守法，维护资产安全。资产管理岗位需要扎实的专业知识，专业技能过硬的员工方可胜任，特别是资金管理岗位的人员还必须具备财务专业背景。资产是劳动者的生产资料，还需要调动单位全体职工参与资产管理，规范管理行为，节约使用包括低值易耗品在内的各种资产。资产管理用人机制更要强调“不相容职位相分离”的底线规则，达到预防舞弊的基本要求。

3.善用信息技术提高管理水平

进入大数据时代，信息技术成为内部控制的主要手段之一，要将信息技术引入到资产管理的全过程中。一旦实现全面化数字资产管理，既可以帮助单位有效地追踪资产的动态，又可以提高风险防范能力，有利于向上级部门和社会公众披露资产状况。还要健全信息共享机制，有效的信息共享机制对于保障行政事业单位国有资产管理的合理性有着无可取代的作用，它的优点就在于能有效监督和管理行政事业单位内部的各项管理工作的环节，发挥了信息共享的高效性。

四、行政事业单位资产管理内部控制的应用措施

1. 设计资产管理内部控制架构

按照内部控制的角度，资产管理控制架构包括二级流程（二级项目内容）、管理制度、风险矩阵图和业务流程描述等。其中的二级项目就是资产管理的主要内容，包括库存现金管理、银行存款管理、资产购置计划、资产自用管理、资产报废（报损）、资产调拨、资产对外出租（出借）、资产委托管理、资产授权经营、资产无偿划拨（捐赠）、资产处置、资产清查、资产统计报告编报、资产产权纠纷处理、产权登记流程等。在应用实践中，行政事业单位资产管理内部控制架构的设计可如图1所示。

2.库存现金管理内部控制的实例设计

库存现金的管理职责授予出纳岗位，是单位流动性最强的资产，对维持单位正常业务运转具有重要的作用，同时也是最容易流失和被侵占的资产，监管风险最高，库存现金管理必然处于单位内部控制系统中最突出的位置。

（1）库存现金的内控管理流程。库存现金管理是内部控制体系中强制规定岗位分离和互相牵制的资产管理内控典型实例。其内控管理流程大致为：①出纳岗根据业务需要，提交现金提取申请;②财务负责人复核;③单位分管领导审核;④单位主要领导审批;⑤出纳岗提取现金;⑥出纳岗登记日记账;⑦出纳岗盘点现金，核对账簿;⑧会计岗核对现金账簿，结束。行政事业单位库存现金的内控管理流程描述如图2所示。

（2）库存现金内控管理的风险矩阵法。风险矩阵法是风险控制者采用定性与定量综合分析预测风险出现概率和影响程度的方法，它能够把危险发生的可能性和损害的严重程度以可视化的形式呈现给决策层，主要运用于风险评估领域。在实务中，行政事业单位库存现金内控管理的风险矩阵图如图3所示。

3.资产调拨管理内部控制的实例设计

行政事业单位资产调拨一般指设备类资产调拨，又分为对外资产调拨和对内资产调拨。目前，行政事业单位资产调拨管理存在一些亟待改进的问题，如手续材料欠缺、无序调拨、会计核算不齐全等，根源在于单位管理混乱、责任不清和集体民主决策意识淡薄，造成资产流失和公物私用、挪用等违纪违法后果。完善内部控制制度，是加强行政事业单位资产调拨的有效途径，具体办法就是理清资产调拨的管理流程和设计风险矩阵图。

（1）资产调拨内控管理流程。①提出调拨申请：单位各部门经办岗对计划调拨的资产提出相应的资产调拨申请;②编制资产调拨申请：财务部门资产管理经办岗对各部门提交的调拨申请汇总编制资产调拨申请总表;③复核：财务部门负责人对资产调拨申请进行复核;④单位审批（或审议）：不涉及重大资产调拨事项的，先后经过单位分管领导、主要管理者对提交上来的资产调拨申请进行审批。涉及重大资产调拨事项的，由分管领导提出意见，报主要管理者提交给“三重一大”联评会议进行内部审议，审议通过后，才正式得到审批;⑤上报：财务部门资产管理经办岗将资产调拨申请及相关材料上报上级主管部门审核;⑥审核：上级主管部门对提交的资产调拨申请进行审核，报同级财政部门审批;⑦财政审批：同级财政部门对提交的资产调拨申请进行审核批准;⑧接收批复：财务部门资产管理经办岗接受财政部门关于资产调拨的批复文件;⑨资产调拨：各部门经办岗对批复同意的资产调拨方案中对应的资产进行调拨;⑩资产信息更新：财务部门资产管理经办岗对已经调拨出去的资产的相关信息进行及时更新; 账务处理：财务部门会计岗位财务人员及时进行相应的账务核算处理，流程结束。

（2）资产调拨内控管理的风险矩阵法。根据行政事业单位的实际情况，资产调拨内控管理的风险矩阵图可设计如图4所示。

五、结语

建立单位内部控制制度，是新时代、新形势和新理念下行政事业单位资产管理的最佳途径，也是必经之路。对把内部控制的工具方法运用到行政事业单位资产管理的研究不应仅仅局限于理论探索之上，更应该致力于探讨其实际应用。管理者应该着眼于适应国家的大政方针和新型治国理政思路，立足于本行业、本单位的实际状况，提出适合于本单位资产管理内部控制的具体设计方案，编制完整的、可行的資产管理内部控制手册，切实提高行政事业单位资产管理水平，最终实现科学、民主和法治管理，这才是问题导向管理的解决之策、务实之道。

参考文献

1.李红玲.基于内部控制的行政事业单位资产管理模式分析.财会学习，2018（35）.

2.涂国富.基于内部控制视角的行政事业单位资产管理探讨.行政事业资产与财务，2018（24）.

（责任编辑：王文龙）