加强行政事业单位经营性资产管理的建议

陈池波 杨长年 梁天福

摘 要：行政事业单位经营性资产是国有资产的重要组成部分，加强行政事业单位经营性资产管理是提高行政事业单位国有资产使用效益、防止国有资产流失的重要途径。然而，由于历史原因和体制惯性，行政事业单位经营性资产管理还存在着经营管理动能不足、各自为政苦乐不均、资源配置功能不强、共享机制运行不畅、保值增值效率不高等诸多问题。如何加强行政事业单位经营性资产管理，成为当前迫切需要研究和解决的现实问题。

关键词：行政事业单位;国有资产管理;经营性资产

一、襄阳市行政事业单位经营性资产管理的现状与实践

据统计，襄阳市直行政事业单位中存在经营性资产的单位有156个，占单位总数的52%;经营性资产账面总价值23.36亿元，占行政事业单位资产总额的15.33%，2017年合同金额7315.34万元，表明行政事业单位经营性资产规模之大、分量之重及管理难度之高。近年来，襄阳市以规范经营性资产管理为重点，以加强监督检查、深化作风建设为保障，夯基础、出效益，强管理、促廉政，富有成效地开展市直行政事业单位经营性资产管理的实践与探索。

1.抓制度建设，夯实管理基础

先后制定出台了《襄阳市市直行政事业单位国有资产监督管理办法》（襄政办函﹝2018﹞55号）、《襄阳市市直行政事业单位国有资产出租出借管理办法》（襄财资发﹝2017﹞4号）、《襄阳市市级行政事业单位国有资产配置管理实施细则》（襄财资发﹝2017﹞8号）等制度办法，进一步细化行政事业单位国有资产管理的相关工作，明确行政事业单位国有资产监督管理和出租出借的原则、方式、程序和职责权限，为统一、规范行政事业单位国有资产管理奠定基础。

2.抓清理核查，摸清资产家底

每年开展上年度市直行政事业单位资产报表编报工作，补充完整资产基础信息。定期开展地方政府性债务投资项目资产清查登记、国有资产综合报告、经管资产报告及自然资源国有资产报告工作，按照市委市政府的统一部署，积极开展“事改企”国有资产清查、划转工作，全方位、多角度开展资产清理核查，摸清底数，掌握情况，确保国有资产安全、完整、准确。

3.抓规范管理，维护资产安全

一是不断规范内部管理。严格执行资产管理的相关政策法规，规范资产配置、处置、出租出借等办事流程，认真审查要件，杜绝违规操作，防止国有资产流失。二是不断加强政策宣传。不定期组织各类培训，使各行政事业单位财务资产管理人员加深政策理解和执行力度，力求做到从资产的“进口”到“出口”、全生命周期各个阶段、资产的配置、使用、处置各个环节更加规范，确保资产配置合理、使用高效、安全完整。

4.抓监督检查，防范管理风险

针对行政事业单位资产管理的各方面，每年开展专项检查，在单位自查自纠基础上，采取政府购买服务方式委托第三方中介机构具体实施。通过查阅被检查单位财务会计凭证、租赁合同以及实地查看资产等方式，基本掌握被检查单位资产管理情况，并针对专项检查中发现的问题进行分析，形成专项检查报告，梳理资产管理方面存在的问题，下达整改建议书，责成相关单位及时进行整改落实。

二、襄阳市行政事业单位经营性资产管理的问题与分析

近年来，襄阳市在经营性资产管理方面进行了有益的实践与探索，成效显著。但总体上看，行政事业单位经营性资产管理工作仍处在初级阶段，做好新时代行政事业单位经营性资产管理还面临着诸多问题。

1.经营管理动能不足

根据有关行政事业单位国有资产管理的制度、办法和规定，襄阳市针对经营性资产管理的现实情况加强了监管机制和考评机制的建设。但是，也有部分单位对经营性资产管理存在畏难情绪，怕追责、怕担责的心态致使对经营性资产管理的积极性不高。尤其是党的十八大以后，巡视、巡察工作的常态化，追究了一些单位在国有资产管理工作中的责任，有的甚至追究了刑事责任。加之近年来财政保障水平的提高，一些单位借整改之名，因噎废食，宁可将资产闲置，也不加以有效利用，造成国有资产收益流失。

2.各自为政苦乐不均

由于历史原因，襄阳市直各行政事业单位的资产分配及管理模式存在着诸多历史遗留问题。襄阳市直各行政事业单位所占有的經营性资产数量悬殊，没有均衡的分布资产，并且差距较大。以经营性资产总规模前十名的单位为例，排名第一的单位经营性资产总量比第二至第十名的总和还要多，单位之间资产分布不均的现象较为普遍。因资产占用量的差异，各单位自主创收的能力也不同，因而导致部门之间有“冷”有“热”，造成单位之间的苦乐不均。另外，经营性资产分散在各部门、单位，各自为政，各自经营，这种“苦乐不均”、“多龙治水”的局面难以确保资产经营的公开、公平、公正，导致资产的低效运转和收益流失。

3.资源配置功能不强

根据对市直行政单位经营性资产的核查发现，很多单位经营性资产没有较好发挥资源配置功能。一是由于历史原因，部分单位存在租金超低、租期超长等问题，且至今仍在合同期内。这不仅不符合市场经济规律，无法实现资产的正常价值，造成收益损失，而且给资产管理造成了很大难度。二是由于缺乏监管，部分单位经营性资产出租合同租金常年不变、签订合同却不按合同约定执行、随意减免租金、合同中不明确规定承租方的权责等，导致租金不能按时足额收取，租赁纠纷难以协商解决，经营性资产资源未能有效整合和配置。三是为了避免经营性资产管理过程中可能出现的纰漏，部分单位将经营性资产封存，不对外经营，致使大量资产闲置浪费。

4.监管格局尚未形成

主要是单位、主管部门、财政部门构成的相互配合、齐抓共管的“大监督”机制、格局没有真正完全建立起来。在单位层面，有些单位既未按照《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》和《襄阳市市直行政事业单位国有资产监督管理办法》（襄政办函﹝2018﹞55号）的要求建立健全内部管理制度和办法，也未严格执行相关的政策、法规，“重资金管理，轻资产管理”，违规、违纪、违法的现象或多或少、或轻或重的存在，产生很多历史遗留问题难以解决或整改。在主管部门层面，有些部门对所属单位国有资产监督管理的主体责任履行不到位，该审核审批的不予审核审批，该上报审批备案的不予上报审批备案，监管责任缺失，力度不大。就财政部门来说，监管的密度、力度不够，考评机制不健全，没有完全做到日常监督检查和专项监督检查、资产管理与财务管理的有机结合。

由于上述问题的存在，增加了监管成本，导致资源浪费，降低了监管成效，使得经营性资产存在低效运转和收益流失的风险。

三、加强襄阳市行政事业单位经营性资产管理的思路与对策

新时代做好行政事业单位经营性资产管理，面临着重要机遇与挑战。按照集中统一、科学配置、管控总量、盘活存量的基本思路，积极探索行政事业单位经营性资产管理的襄阳模式。

1.探索集中管理新模式

实现行政事业单位经营性资产管理的公开、公平、公正，提高国有资产的运营效率和综合收益，必须破除经营性资产管理分散，各自为政，各自经营，苦乐不均、多龙治水的局面，探索资产集中管理的新模式，打造资产“大监管”的新格局。行政事业单位经营性资产实行集中管理，一是为了加强对经营性资产的监管，保障经营性资产的高效运营，充分发挥经营性资产在社会经济发展中的作用;二是汇聚资金办大事的需要，走经营性资产统一经营管理之路，可以利用这块资产，运作一笔资金，缓解地方办实事资金紧缺的“瓶颈”，促进经济和各项社会事业更好发展;三是解决部门、单位之间苦乐不均的需要。

在实行集中管理的过程中，一是要建立健全制度体系。建立健全行政事业单位国有资产全生命周期过程中的各环节的管理制度，包括资产配置、使用、处置、清查与评估、收益征管、资产报告、绩效考核等各项制度，并检查督促各单位建立健全国有资产内部管理制度，使国有资产管理有规可循、有法可依。二是要加强清查力度。按照单位全面自查、部门组织核实汇总、委托中介机构重点核查等步骤，开展经营性资产专项检查，摸清家底，完善数据，为实施动态监控和加强经营性资产管理提供参考。三是要发挥资产监督作用。对专项检查存在问题的单位分别向主管部门下达整改通知书，责成尽快整改落实，落实主体责任，堵塞监管漏洞，防止国有资产及收益流失。同时，做好资产管理信息系统的维护和开发，实现对市直行政单位经营性资产的监督监管全覆盖和实时动态监控。

2.营造资产监管新环境

根据襄阳市委、市政府的总体规划，襄阳市直部分单位将迁出老城区，搬往新区办公，这对于经营性资产管理既是机遇也是挑战，它有利于经营性资产的清查、评估和处理，为经营性资产集中管理创造良好的外部环境。根据国家的相关文件精神和国内外经营性资产管理的经验，襄阳市财政部门为推动襄阳市行政事业单位经营性资产管理步入科学化管理轨道，正在积极探寻经营性资产集中管理的新机构。在实际操作层面，把握资产改革的新契机，尽快确定经营性国有资产统一监管部门，抓紧开展经营性资产清查和评估，把资金监督与资产监督有机融合，把日常监督与（转6页）（接8页）专项监督紧密衔接，加强预算执行监督，落实部门单位主体责任，为资产集中管理做好前期工作，营造更有利的资产管理改革环境，着力打造襄阳资产管理“大监管”格局。

3.优化产权运营新机制

部分单位把对资产的“占有、使用”视为“单位所有”的重要原因是经营性资产的权属不清，所有权、经营权、处置权边界模糊。因此，必须理清行政事业单位经营性资产的产权关系，建立“产权集中、统一运营”的新型产权管理模式和运营机制，實现权利义务权益相统一，管事管人管资产有机结合，强化资产从“入口”到“出口”全过程监管，促进行政事业单位经营性资产管理的科学化、规范化。同时，将财务管理作为集中管理的核心内容，完善法人治理结构和内控机制，从而使得资产集中管理机构成为独立发展、自主发展、自主经营的独立法人实体。

4.重构统分结合新体系

在探索经营性资产集中管理的过程中，应区分情况，认真分辨和筛选。一是市直部分自收自支事业单位，所有开支都依靠经营性资产的收入，对其经营性资产进行集中统一管理显然不合适。对于此类单位要积极推行“事转企”改革，其经营性资产转为资本金，由原单位继续经营。需要注意的是，在机构改革期间要切实加强资产保全工作，做到改革前审计，新机构登记，完成后总计。二是经营性资产较少且难以分割的单位。对于部分单位的经营性资产较少，且楼上办公，楼下出租，经营性资产无法分割等情况，经营性资产可以继续由原单位管理。这种“集中管理为主，分散管理为辅”的管理模式相比全盘统一集中管理、一刀切，更符合襄阳市直各单位的实际情况，有助于工作积极有序地开展。

5.打造资产管理新格局

转变管理理念是行政事业单位经营性资产管理改革的重要内容。市直行政事业单位要转变观念，转换角色，实行经营性资产由相应机构统一管理，由行政命令转为专门的公司治理，由多个部门分散管理转为由专门部门进行统一管理。要不断创新思路，根据新时代国有资产管理的发展需要，充分运用科学的手段来进行管理和投资，形成行政事业单位资产管理新格局。

（责任编辑：兰卡）