全面实施预算绩效管理面面观

宋翠花

摘 要：预算绩效管理是以“预算”为对象开展的绩效管理，在预算管理中引入绩效理念，在关注预算投入的同时重视预算产出，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果应用纳入预算编制、执行、监督考核的全过程，以提高政府资金配置的经济性、效率性和效益性为目的的系列管理活动，并实现与预算管理有机融合的一种预算管理模式。党的十九大报告明确提出了“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求。由此可见，预算绩效管理是在充分考虑我国的实际情况，一切从实际出发，实事求是的基础上提出的有“中国特色”的符合中国国情的管理制度和操作办法。

关键词：全面实施；预算绩效；管理；必要性

绩效预算管理与预算绩效管理的区别在哪里？绩效预算管理以结果为导向，只要能如期完成既定的绩效目标，政府对其实际执行过程并不过多干预。强调成本核算，强化政府内控机制，放权与问责相结合。我国目前的绩效现状，是“要我有绩效”，是被动式的、应付式的，是来自于外部的强制，不是内生的自觉。这种机制下的绩效是“管”出来的绩效，这样的绩效往往是表面化的。由于信息不对称的存在，被要求者总是有办法来“满足”要求者的绩效考核。要实现绩效管理机制的转变，必须提供两个条件，一是把花钱从一种“权力”变为一种“责任”，改变花钱部门对公共资源“韩信点兵，多多益善”的态度，实现钱和事的有机结合；二是公开花钱部门的绩效目标。公开产生压力，一旦压力变成了动力，就像市场竞争一样，各责任主体就会“不用扬鞭奋自蹄”，积极性、主动性和创造性调动起来了，“我要有绩效”的新机制就可得以实现。

一、实施预算绩效管理的必要性

（1）预算绩效管理适应了财政收支规模不断扩大的要求

随着财政管理制度改革的不断深化，各级财政、财务部门在关注可分配、分配到什么地方的同时，开始逐步关注花钱的效果，资金的使用效益和效率。如财政资金的使用是否切实解决了民生问题、是否缓解了社会矛盾、是否促进了转型升级和科技创新、是否实现了教育公平、是否让社会公众满意、是否达到预期目标，等等。如何更好地花好、用好纳税人的钱，客观上也对财政管理工作提出了新的更高的要求。通过加强预算绩效管理，探索和建立科学规范的预算绩效管理制度，将有力地推动公共财政体系全面完善。

（2）预算绩效管理是缓解财政收支矛盾的必要途径

财政资金面临资源有限性与需求无限性之间的矛盾，这就要求财政资金使用做到效用做到最大化。实施全面绩效管理，要有效解决办事和花钱“两张皮”问题，花钱只是手段，办事才是目的，财政资金使用必须围绕功能目标统筹各主体的活动和行为，形成财政资金充分、有效使用的良性循环。通过财政预算支出绩效管理，形成以支出绩效为核心的部门预算支出管理制度，不断提高财政支出效率和效果，有效缓

解预算收支矛盾，最大限度发挥财政支出的积极效应，推定整个经济社会健康发展。

（3）预算绩效管理是财政资金分配科学性、公平性的重要举措

科学合理的财政资金分配对于优化政府职能、提高政府的行为效率具有重要意义。传统的财政支出分配弊端是，部门利益绑架财政安排，在部门利益作用下，财政资金安排的规则约束易扭曲，出现重资金分配而轻绩效管理的现象。有的部门为了争取部门资金，不注重规划、可行性研究，什么钱好申请就申请什么，导致资金与业务脱节。实现财政资金的公平且有效的分配，必须建立资金配置和项目立项的科学依据，对项目部门项目进行绩效评价，评价结果公开，倒逼预算部门改进管理方式。

二、绩效评价效能提升的障碍

在目前开展的绩效评价实践中出现了一些误区，如何避免误区，是绩效评价效能提升的关键。

（1）重过程轻结果

绩效评价的起步阶段，往往把关注点放在完善预算管理上，通过绩效评价促进预算管理水平的提升，而忽视了确保预算执行效果。预算执行采取的各种措施和手段，都是为了确保最终预算执行的有效实现。绩效评价工作就会出现方向上的偏差，导致参与绩效评估的各方都关注预算执行的管理过程，而非预算执行的效果。

（2）评价重点出现偏差

绩效评价要完整反映财政资金使用的效果，必须关注绩效目标之外的非预期效果，综合分析和梳理预算执行之后产生的全部绩效，如果仅仅局限于绩效目标完成的话，势必得出片面结论。

（3）绩效分析不等于查找问题

在绩效评价实践中，不少人把绩效评价看作是找被评价方工作中的不足，为了找问题而找问题。绩效数据收集和分析过程成了找问题的过程，评价人员自然而然会带上有色眼镜，不由自主地进行有罪判断。这样的绩效评价就起不到绩效评价应有的作用。绩效分析的本质是分析投入产出过程中的效率效益，一方面通过深入剖析绩效差等问题的原因，另一方面更重要的是分析资金产生的绩效以及好的经验和做法，最终为政府配置资源提供最优的思路和办法，目的是花最少的钱，办最多的实事。如果一开始就以问题导向来确定评价思路，不仅人为造成评价方与被评价方的对立，还势必造成一叶障目、以偏概全，绩效评价的科学性大打折扣，同时失去了绩效评价应有的作用和说服力。

（4）中介应提供更细致的服务

不少中介机构按照财政部门的要求，根据列出的资料清单，让被评价方自己准备资料，中介只简单地将资料进行归集和整理，形成专家评价手册。这种做法就给被评估方造成了一定的障碍和困难，使前期评估工作受到影响，也打击了被评估方的积极性。作为被评估方，许多标准、要求他们并不知晓，需要中介机构提供全方位服务和指导，尤其是专业上的效果性指标，需要中介机构一起挖掘、梳理和分析，去偽存真，去繁就简，筛选关键信息，形成有效数据，这是中介机构义不容辞的责任。中介的全方位服务能为财政部门和资金使用部门积累有效的数据，提供科学的咨询意见，这才能达到提升政府管理水平的目的。

三、绩效标准体系建设路径

（1）绩效目标管理

绩效目标是整个预算绩效管理体系运行的前提，是绩效评价对象计划在一定期限内达到的产出和效果，部门和单位在编制预算时，应科学、合理地预算资金需求，编制预算绩效计划，申报绩效目标。申报的绩效目标应与部门和单位的目标高度相关，并且是具体的、可衡量的、一定時期内可实现的。

（2）绩效运行监控管理

绩效运行监控是预算绩效管理的重要环节，财政部门和预算部门依据设定的绩效目标，对资金运行状况、绩效目标的实现程度开展控制和管理活动。一旦发现问题，应及时予以纠正，确保绩效目标的如期实现。

（3）绩效评价实施管理

绩效评价以投入产出分析为核心，运用定量分析与定性分析相结合、横向对比与纵向对比互为补充的方法，综合评价政府绩效。评价步骤一般包括绩效评价前期准备、绩效评价具体实施以及撰写和提交绩效评价报告。

（4）绩效评价结果反馈

绩效评价组织实施主体在完成绩效评价工作、形成评价结果后，要及时向被评价单位反馈。尤其是一些社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，要依法向社会公开，接受社会监督。

（5）评价结果应用管理

评价结果应用是财政部门、预算部门和被评价单位等通过多种方式充分利用绩效评价结果，并将其转化为提高预算资金使用绩效的具体行为的活动。绩效评价结果的应用，是预算绩效管理落到实处、取得实效的关键，也是预算绩效管理全部工作的落脚点。

四、绩效评价方法与创新

作为绩效评价专业评估咨询机构，要充分关注预算执行的效果，关注绩效目标之外的非预期效果，综合分析和梳理预算执行之后产生的全部绩效。要专注于绩效数据的积累、获取和分析，要将绩效评价当作一次参与政府预算决策，提出社会第三方咨询意见的过程，将更多精力放在绩效指标和评价标准的确定上，细化指标体系，层层分解，最终形成“定量指标”和“判断型的定性指标”。 绩效分析的本质是分析投入产出过程中的效率效益，一方面通过深入剖析绩效差等问题的原因，另一方面更重要的是分析资金产生的绩效以及好的经验和做法，最终为政府配置资源提供最优的思路和办法，目的是花最少的钱，办最多的实事。

五、结束语

总之，全面实施预算绩效管理核心是实现预算和绩效管理一体化，实现预算和绩效管理一体化，关键在于落实主体责任，而落实好主体责任，首先要提升思想管理认识水平，特别是政府领导班子和部门负责人，要把预算绩效管理看作防范和化解重大风险的必要手段，是建设好服务型政府的有效工具。

参考文献

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[2]王桂娟，绩效预算的经济学分析-兼论财政职能与政府效率[M]上海：立信出版社，2013.

[3]张君.当前我国绩效管理存在的问题与对策建议[J]财政监督，2013：34.