浅谈基层财政绩效与预算管理的融合问题

张喆

摘 要：近来，中共中央、国务院出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出全面实施预算绩效管理已经成为财政预算工作的重点，确定了市县预算绩效管理体系完成的时间节点，这就使财政部门更加积极推进绩效管理工作。本文就绩效与预算管理的融合问题进行讨论，提出几点认识。

关键词：预算绩效管理；预算编制；预算执行

2018年11月，中共中央、国务院出台了《关于全面實施预算绩效管理的意见》，这是党中央、国务院实施预算绩效管理作出的顶层设计和重大部署，对于深化预算管理制度改革具有重要意义。《意见》明确要求将全面实施预算绩效管理作为当前和今后一段时期财政预算工作的重点，同时也提出了时间节点，即：到2022年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。目前，全国各地财政部门正借着改革的东风积极推进预算绩效管理工作，基层财政绩效与预算管理的深度融合问题已成为绩效管理工作的重点和难点。作为一名基层工作者，现提出以下几点认识。

一、基层财政绩效与预算管理深度融合存在的问题

（1）预算编制方法不能满足绩效管理要求

目前基层财政主要采用定额定员的预算编制方法。按这种方法核算支出，使得各预算单位的公用经费与编制人数及年人均标准挂钩，无法对基本支出构成的影响因素进行分析，绩效管理无法深入。而公用经费的标准还存在大多单位标准偏低的情况，一些单位的基本支出总量不足，难以满足日常工作的开展，在预算编制过程中为争取资金，通过申请专项资金等方式来确保单位正常运转，使预算编制缺失绩效约束。

（2）专项资金的投入使用存在绩效

部分专项资金的投入核算也是以人数及标准为依据，存在同一项目往往在不同地区、不同条件的单位进行等额投入，资金投入量与实际需求和任务不匹配，缺少严格的逻辑关系。项目单位在使用时，根据“专款专用”的要求，会存在资金结余或一部分资金无法支出，从而导致专项资金大量闲置，使用绩效不高。

（3）绩效评价结果在预算编制过程中应用不高

基层财政绩效评价结果应用机制还处于探索阶段，绩效评价较多地停留在反映情况、找出问题、完善管理等定性层面，定量分析较少，评价结果中缺少预算管理、资金核算等方面的量化结论，无法为预算编制提供数字参考。再加之基层绩效评价的专业水平有限，评价结果缺乏权威性和客观性，因此，评价结果在基层预算编制过程中应用不高。

（4）绩效管理对预算执行的约束力不高

由于预算编制中绩效参与度不高，会导致预算执行时单位“有钱不能用”与“想用没有钱”的现象。在国库集中支付模式下，各预算单位的经费不能混用、不易调剂，这样虽然加强了预算的执行管理，保证了专款专用，但削弱了单位自身对资金的统筹能力，降低了资金的使用效率。一方面预算单位由于资金使用不匹配等情况不主动申请，而财政由于预算执行的压力急于拨付相关资金及时到达各单位，造成资金闲置；一方面预算单位由于支付进度的压力，无暇顾及资金的使用效益，为了赶进度突击花钱，从而造成资金绩效管理缺失。

（5）基层财政存在“先天性不足”

基层财政由于自身财力有限，扣除必要支出后，可支配的资金十分有限，基层政府在安排财政资金时，利用绩效手段会使部分项目的资金削减，这样会让各部门对绩效融入预算产生了抵触情绪。然而，基层财政部门属于政府的成员单位之一，与各部门是同级关系，由财政牵头，单方面推进绩效融入预算显得力不从心，存在“先天性不足”。

二、加强财政绩效与预算管理深度融合的对策

（1）将绩效理念深入到各预算单位

基层财政可以利用自身资源开设专题讲座，以绩效管理内容为主，结合相关案例为各部门进行讲解，通过讲座有效扩大绩效管理的认知度，强化各部门是预算绩效管理的第一责任人意识，推动各单位业务部门和财务部门的工作融合，提高各预算单位绩效管理的组织保障工作。

（2）完善基层预算绩效管理的制度体系

基层财政应从预算编制、执行各环节入手，找出绩效与预算管理的主要融合点，建立适合当地的预算绩效管理制度体系。

在预算编制过程中，要加强预算编制与事前绩效评价、评价结果应用、绩效目标管理的融合。在重大项目支出列入预算时，要对项目开展事前绩效评估作为列入预算的参照，项目支出须申报绩效目标方可列入预算，并且要与上年项目的绩效评价结果挂钩。

在预算执行过程中，要加强绩效监督与绩效目标及预算执行进度之间的融合。建立项目跟踪机制，按照项目进度和绩效情况拨款，对存在严重问题的要暂缓或停止预算拨款。完善用款计划管理，使用款计划的拨付与绩效目标实现程度和预算执行进行挂钩。

（3）创新预算编制的方法和管理模式

基层财政应积极探索预算编制方法存在的不足，将预算编制与绩效管理相结合，使“定员定额”变为按照各单位实际承担职责和工作任务进行核算，提高预算编制的准确性。项目支出应引入第三方论证评审机制，使项目得到充分论证后，根据权重将项目排序，按顺序优先安排预算资金。

（4）改革专项资金投入使用的机制

基层财政应及时掌握各单位的实际情况，根据专项资金的不同性质及用途结合实际情况差别对待，根据具体工作任务制定分配标准，同一专项资金在不同时段要根据实情进行不同的分配。另外，基层财政需要适度改进专项资金的使用机制，提高各单位对专项资金的统筹能力，允许专项资金在相近项目间互相调剂使用，削减单位的沉淀资金和财政存量资金。