浅析彩票机构执行政府会计制度的难点及其应对

刘雅

摘 要：2014年以来，彩票机构一直执行《彩票机构会计制度》。该制度统一规范了彩票机构会计核算方法，在一定程度上满足了彩票行业特殊经济事项和业务处理的会计核算需求，有效提升了彩票机构会计核算和财务管理水平。但是，该制度也存在着提供会计信息滞后和失真，不能全面反映单位运行成本等缺陷，难以满足权责发生制政府会计报告改革和预算绩效管理的需求。根据财政部《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》及有关补充规定和衔接规定要求，彩票机构将自2019年1月1日起执行新政府会计制度。新政府会计制度开创了新的会计核算模式，能够同时满足预算管理和编制权责发生制财务报告的需求，有效提升政府会计主体的会计信息质量，提高财务和预算管理水平，推动全面实施绩效管理。本文在分析彩票机构执行新政府会计制度的背景和意义基础上，探讨了新政府会计制度相对于《彩票机构会计制度》的变化，分析了彩票机构执行新政府会计制度面临的业务难点，并提出了相应的应对措施，最后指出彩票机构执行新会计制度的实施路径。

关键词：彩票机构；政府会计制度；预算管理

按照财政部《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》以及有关补充规定和衔接规定（以下简称新政府会计制度）要求，各级各类行政事业单位自2019年1月1日起，全面实施新政府会计制度。彩票机构作为政府性基金预算单位，属于政府会计基本准则规范的政府会计主体，贯彻执行新会计制度，对于提高彩票机构会计信息质量，提升财务和预算管理水平，推动绩效管理，具有重要意义。

一、彩票机构执行新政府会计制度的背景和意义

（1）是顺应国家财税体制改革和预算管理体系变革的需要

现行的行政事业单位会计核算主要以收付实现制为主，以编制决算报告为目的，主要用来满足部门预算管理的需要。这种会计核算体系不能准确完整的反映资产负债全貌以及政府的运行成本，难以提供全面可靠的会计信息，无法满足各界对政府综合财务状况的信息需求。

党的十八届三中全会有关精神和修订后的《预算法》，都提出要建立权责发生制政府综合财务报告制度。2015年以来，财政部先后出台了一系列政府会计的基本准则、具体准则和应用指南等，政府会计准则体系建设取得积极进展。此后，财政部又发布了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》及系列补充规定和衔接规定，创新了财务会计和预算会计适度分离并相互衔接的会计核算模式，为政府财务报告编制夯实了基础。

（2）彩票机构纳入政府性基金预算管理的需要

2015年以前，彩票机构按照《彩票管理条例》及《实施细则》和《彩票机构财务管理办法》有关规定，进行财务管理活动。彩票机构业务费实行“收支两条线”，执行《彩票机构会计制度》。但是，2015年以后，彩票机构业务费纳入政府性基金预算管理，实行国库集中支付制度，编制政府性基金部门决算。而《彩票机构财务管理办法》和《彩票机构会计制度》在预决算管理、会计核算等方面不能有效满足部门预算管理需要，亟需变革以顺应政府性基金预算管理。

（3）彩票机构会计信息存在滞后性和缺乏准确性

《彩票机构会计制度》规定，彩票机构的会计核算以收付实现制为主，个别经济业务可以采用权責发生制。这里的个别经济业务主要是指对固定资产虚提折旧。在这种情况下，固定资产折旧不计入费用，不能真实反映彩票机构运行成本，无法有效满足成本核算和项目绩效管理的需求。新政府会计制度开创了权责发生制和收付实现制并存的会计核算模式，对固定资产实提折旧，能够显著提高彩票机构会计信息质量，提供全面可比的财务信息，有效进行成本核算，提升彩票机构财务和预算管理水平。

二、新政府会计制度相对于《彩票机构会计制度》的变化

新政府会计制度在一定程度上继承了现行制度有关彩票行业特殊业务和事项的会计处理规定，又根据《政府会计制度》确立的框架和原则进行了创新，从而将特殊业务的会计处理规定有机融入新会计制度。

（1）会计核算模式发生变化

政府会计制度开创了新的会计核算模式，主要体现在：

1.实现双重功能，突出强化财务会计功能

在同一会计核算体系中，新政府会计制度一方面通过权责发生制核算，实现单位对于资产负债和成本费用管理等财务会计功能；另一方面，通过收付实现制下，对预算会计科目的核算，满足预决算管理、绩效评价管理的需要。财务会计和预算会计的双重核算功能，共同反映单位的财务状况和预算执行状况。同时，新会计制度着力强化财务会计功能，引入权责发生制会计核算，逐渐向企业会计靠拢，如对长期股权投资采用权益法核算，引入坏账准备，对固定资产实提折旧等。这对于准确反映单位财务状况和运行成本，科学编制权责发生制财务报告具有重要意义。

2.会计核算基础发生重大变化

《彩票机构会计制度》一般情况下采用收付实现制，部分经济业务采用权责发生制。部分经济业务在实践中主要是对固定资产计提折旧和对无形资产进行摊销。新政府会计制度创新性的提出双重核算基础并存这一理念，对财务会计事项和科目采用权责发生制核算，对预算会计事项和科目采用收付实现制核算。

3.报表体系和结构进一步完善

新政府会计制度下，彩票机构报表体系和结构得到进一步完善，不仅包括反映预算执行信息的预算会计报表，而且包括反映单位财务信息的会计报表和附注。新制度还对会计报表应当披露的内容做了细化。

（2）会计科目核算内容发生变化

1.固定资产

固定资产核算方面有两大变化：一是，固定资产折旧由虚提改为实提。新会计制度下，固定资产应当实提折旧，计入相关资产成本或费用。对固定资产实提折旧能够更加客观真实反映固定资产价值，符合配比原则，真实准确反映了单位实际运行成本，有利于提高单位内部成本费用管理和资产管理水平。二是，固定资产计提折旧时点发生变化，由“当月增加，下月计提，当月减少，下月不提”改为“当月增加，当月计提，当月减少，当月不提”。

2.库存彩票

新政府会计制度下，取消“库存彩票”和“库存彩票基金”这两个一级科目，在“库存物品”一级科目下，设置“库存彩票”二级明细科目，核算购进已验收入库的库存彩票实际成本。

3.兑奖周转金和发行销售风险基金

新政府会计制度在“专用基金”科目下设置“兑奖周转金”明细科目，明确了兑奖周转金是一种专用基金。另外，新会计制度删除了现行制度中对于发行销售风险基金的会计处理。

4.应收款项计提坏账准备

新制度增加了“坏账准备”一级科目。彩票机构应当在期末对于往来款项进行清理分析，按照收回后是否需要上缴财政这一标准对往来款项进行分类。对于收回后需要上缴财政的应收款项，一旦发生坏账损失，应当报送财政部门和主管部门审批，审批通过后采取直接转销法进行会计处理；对于收回后无需上缴财政的应收款项，应当明确减值测试方法和坏账准备计提方法，每年末采用备抵法计提坏账准备，一旦出现减值迹象，要确认坏账损失。

5.长期股权投资权益法核算

彩票机构此前对长期股权投资一直采用成本法核算，无法准确反映投资的真实价值。新会计制度要求长期股权投资在持有期间通常情况下应当按照权益法核算。

（3）报表体系的变化

按照新政府制度要求，彩票机构期末需编制5张会计报表和3张预算会计报表。会计报表包括资产负债表、收入费用表、净资产变动表，以及反映彩票特殊业务的返奖奖金变动明细表和彩票资金分配明细表。彩票机构还需在年末编制预算收入支出表、结转结余变动表和财政拨款预算收入支出表。

三、彩票机构执行新会计制度的业务难点及对策

（1）固定资产

固定资产管理和核算方面的难点集中在两个方面：一是，统一固定资产折旧期限；二是，固定资产折旧计提时间变化引起的衔接问题。

1.统一固定资产折旧年限。新制度规定了各类固定资产折旧最低年限，但是对于具体折旧年限并未进行明确设定。彩票机构之间选用不同的固定資产折旧年限，导致会计信息的可比性降低；彩票机构内部，资产管理系统和财务管理系统分属于不同的部门和系统，其资产类别和折旧计提年限也不一致，折旧计提方法和金额各不相同，导致资产管理出现脱节和混乱。因此，建议统一固定资产的分类和折旧年限，并与资产管理部门定期对账，提高资产管理水平。

2.新旧制度衔接时固定资产折旧的会计处理。彩票机构应当于2019年1月1日前，进行全面资产清查。对于因折旧计提时点变化而引起的衔接问题，应当采用追溯调整法，补提一个月的折旧，同时做好衔接调整分录，减少“累计盈余”，增加“固定资产累计折旧”。

（2）库存彩票

新制度下库存彩票核算的业务难点体现在两方面：一是，彩票发行机构尚未实现销售但已出库的即开型彩票的会计处理；二是库存彩票出入库核算。

1.彩票发行机构尚未实现销售但已经出库的即开型彩票的会计处理。现行会计制度下，彩票发行机构发往销售机构但尚未实现销售的即开型彩票，已办理出库手续并进行相应的账务处理，不在发行机构的账面上反映；同时，这部分即开型彩票，也不属于销售机构的资产，销售机构也不做账务处理。实际工作中，发行机构和销售机构通常是采用登记辅助账的方式处理。新制度对此也没有明确规定。对此，有两种处理方法：一种是仍然采用登记辅助账的方式进行；另一种方法就是以表代帐，不进行账务处理。彩票机构编制库存彩票出入库台账，按面值、游戏登记库存彩票的入库、出库和年底结存数量和金额。各省在编制年度汇总决算报表时，上报本省库存的即开型彩票数量，中福彩中心汇总各省数据后，即可得出本年度库存彩票实际数量和金额。

2.库存彩票入库和结算时间不一致的会计处理。即开型彩票一般采用先验收入库后结算的方式，结算时间滞后于入库时间。因此建议在验收入库时，增加“库存物品——库存彩票”和“应付账款”科目余额；结算时，财务会计核算部分，减少“应付账款”和“零余额账户用款额度”，预算会计核算部分增加“事业支出”，减少“资金结存——零余额账户用款额度”。

（3）长期股权投资

新制度下长期股权投资科目核算应当重点关注两个方面：

1.明确采用成本法和权益法核算的标准。对于是否采用权益法核算，新会计制度规定按照“是否有权决定或参与决定财务和经营政策”进行确定。这一定性的分类标准在实际工作中很难界定和执行。因此，建议在综合考虑各单位实际情况的基础上，对长期股权投资做出明确、量化的分类标准。

2.新旧会计制度衔接时的会计处理。彩票机构应当全面梳理分析本单位在2018年12月31日的股权投资情况、持股比例以及在被投资公司享有的份额，按照权益法调整长期股权投资账面余额，并做好衔接调整分录。

四、彩票机构实施新会计制度的工作路径

彩票机构贯彻实施新会计制度，存在着平行记账业务复杂、政府财务报告编制难度较大、会计人员知识结构欠缺等种种困难。因此，彩票机构要积极应对，做好新制度的贯彻实施工作。

（1）重视新旧制度衔接

新旧会计制度衔接是实施新制度的重要一步。彩票机构应当高度重视新旧会计制度衔接工作，制定新会计制度实施以及新旧制度衔接的工作方案和日程表，进行资产清查，梳理会计业务流程，编制会计科目明细表。

（2）加强信息化建设

财务部门要将会计信息系统升级改造作为当前重点工作，制定新旧衔接工作方案；同时要积极与软件供应商沟通协调，提出系统升级改造业务需求；另外，要加强与其他业务的协调，将会计信息系统与预算管理系统、财务报销系统、内部控制系统等进行有效连接，实现从预算——核算——决算的一体化，全面提升财务管理水平。

（3）加强业务培训和学习

一方面，要结合彩票行业发行销售业务特点和资金结算流程，积极开展制度解读、实践操作等专题培训； 另一方面，通过培训、学习和交流，培养适应新会计制度核算需要的财务人员，提高业务素质和技能，夯实政府会计制度落地实施工作的基础。

五、总结

综上，彩票机构执行新政府会计制度，是顺应国家财税体制改革和预算体系变革的必然要求，对于提升彩票机构会计信息质量，提高财务管理和预算管理水平，全面推动绩效管理，具有重要意义。彩票机构应当积极应对，做好新旧会计制度衔接，升级会计信息系统，加强业务培训和学习，确保政府会计制度的平稳过渡和顺利实施。

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