区域协调目标下的区域经济调控规范化

孙磊

〔摘要〕 我国区域经济调控具有“宏观—中观”二元化的体系结构，而当前区域发展中的不平衡、不协调，与二元化结构下区域经济调控规范性的缺失密切相关。在区域协调目标下，要实现区域经济调控规范化，应依法界定区域经济调控权限、建立统一的市场规则体系、推进区域经济政策的制度化、构建区域合作与协调的组织框架和制度框架、加强公共服务制度化建设等。

〔关键词〕 区域协调;区域经济调控;宏观调控;中观调控;二元化结构;规范化

〔中图分类号〕F121   〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2019）02-0060-05

党的十九大报告指出，要“实施区域协调发展战略”。推进实施区域协调发展战略既是新时代统筹推进“五位一体”总体布局和建设现代化经济体系的重要抓手，亦是针对当前我国区域经济发展实践中诸多现实问题的政策回应。基于政府调控行为在市场经济中的重要性，为实现区域协调发展目标，对当前我国区域经济调控的结构性加以审视，厘清其运行过程中有碍于实现协调发展目标的问题，进一步明确区域经济调控机制建设的方向和路径，努力建立更加有效的区域协调发展机制，显然具有重大的现实意义。

一、我国区域经济调控具有“宏观—中观”二元化的体系结构

改革开放以来，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，针对地域广阔且地区发展高度不平衡的现实国情，我国逐步形成了“发挥中央和地方两个积极性”的区域经济发展方针及中央和地方分享财权和事权的经济管理体制，地方政府的经济管理权限也逐步得以确定。但对于地方政府经济管理权的性质，无论是理论界还是政府部门，却始终缺乏统一的认识。有不加区别地将之视为宏观调控权者;有将宏观调控权区分为宏观调控决策权和宏观调控执行权，且认为地方仅享有执行权者;亦有将之排斥在宏观调控权范围之外，却对其性质不置可否者;如此等等。笔者认为，基于区域经济的基本属性和运行规律，地方政府经济管理权应属于中观调控的范畴。

区域经济是在社会劳动地域分工的进程中，因地区差异而形成的具有地域特色的经济形态，就其性质而言，乃是属于中观经济的范畴。所谓中观经济，是介于国家和单个企业之间的经济活动，包括部门（行业）经济、地区经济、城市经济、集团经济等 〔1 〕。自20世纪70年代德国爱登堡大学汉斯·鲁道夫·彼得斯博士首次提出中观经济的概念以来，中观经济作为宏观经济与微观经济之间独立存在的经济层次，已得到广泛的肯定和认可，其独特的运行机制和运行规律也逐渐得到越来越深刻的揭示。区域经济的中观经济属性，决定了区域经济在国民经济中的双重地位：一方面，区域经济作为宏观经济的基本单元，与宏观经济仍然是局部和全局、个体与整体的关系，其发展方向和路径应当服从于国民经济整体利益的要求;另一方面，区域经济作为一定地域范围内微观经济活动的集合体，自成一个相对完整的经济系统，遵循特定的经济运行规律。

区域经济在国民经济中的这种特殊地位，构成了确立区域经济调控机制的逻辑起点。市场机制的自发调整并不足以解决区域经济的结构优化和协调均衡问题，市场调节的局限性亦有赖于国家调控的弥补和矫正。在国家对区域经济实施调控时，其调控机制亦必一分为二：一是以国民经济整体利益为导向，以促使区域经济发展从而适应国民经济整体发展战略需要为目标的调控机制;二是以区域利益为导向，以实现本地区经济协调稳定发展为目标的调控机制。前者属于宏观调控的范畴，后者则属于中观性质的调控，此即区域经济调控的二元结构。

（一）宏观与中观的分立

在国家对区域经济活动实施干预的过程中，宏观调控和中观调控在调控主体、调控目标、调控对象等诸多方面均存在明显的差异，属于两种相对独立的经济调控权，且各自具有不同的运行机制。从调控主体来看，一般认为，宏观调控的主体是中央政府。对于宏观调控的考量，主要是基于宏观经济的整体利益，其要解决的是宏观经济的协调性和稳定性等带有全局性、整体性的问题。国家对区域经济的宏观调控亦必然体现这一要求。中观调控的主体确定则与调控层级的选择紧密关联。当前，我国的经济区划仍然主要以行政区划为依托，实施中观调控的主体也主要是各级地方政府。从调控目标来看，宏观调控的目标是一个包括诸多具体目标在内的目标体系，国民经济区域结构的优化和协调是国家宏观调控众多目标之一。与区域经济宏观调控目标的单一性相比较，中观调控的目标则类似于国家宏观调控目标体系，是一个包括本地区经济增长、就业、经济结构优化调整等多个目标在内的有机整体。从调控对象来看，宏观调控着眼于国民经济整体，调控的对象主要是对国民经济影响重大的区域经济活动，其要解决的问题一般包括生产力的战略布局问题和区域经济发展协调性问题。中观调控的对象则限于本区域范围内的经济活动，其调控范围决定于行政区划范围和其调控政策、措施的效力范围，如区域发展战略规划、产业结构调整、重点项目投资等。从调控手段来看，国家宏观调控的手段极为丰富，既包括区域发展战略、规划和政策，在运用价值规律基础上采取的财政、金融、价格等经济手段，又包括通过国家立法来规范调节经济关系的法律手段，还可能包括各种行政手段。与宏观调控所可供采用的丰富手段相比较，地方政府受制于其调控权限和调控资源的有限性，在调控手段的选择上也具有明显的局限性。

（二）宏观与中观的衔接

尽管宏观调控和中观调控之间存在众多不同，但当它们共同实现对区域经济活动的调整时，相互之间必然存在紧密的内在联系。一方面，在区域经济调控体系中，宏观调控对中观调控具有引导和约束的作用。局部服从于全局，个体服从于整体，是国民经济协调稳定发展的基本条件。国家对区域经济实施宏观调控，其作用之一就在于对地方的中观调控行为加以必要的引导和约束，促使其服从于宏观经济全局和区域协调发展的需要。另一方面，在区域经济调控体系中，中观调控对宏观调控具有贯彻和补充的作用。国家关于区域经济发展的决策和部署，总是着眼于宏观全局和国民经济发展整体需要，具有全局性、战略性和方向性的特点。对此，既要求各个地区找准自身在国家区域发展战略中的定位，并据此确定本地区的发展目标和方向路径，同时也要求各个地区将原则性和粗线条的宏观经济政策在中观层面加以分解和细化，根据本地区的实际情况加以补充和完善，进而形成更具有可操作性的具体政策措施，贯彻实施于本地区的微观经济活動。

事实上，在我国区域经济调控呈现二元机制的条件下，区域经济的协调运行完全依赖于宏观调控与中观调控的协调与合力。实现区域协调发展，不只是各大经济区域协调发展，也包括各区域内部的协调发展，后者是前者的前提和基础 〔2 〕。在区域经济协调发展的目标下，宏观政策通过中观协调，引导微观经济行为，首先实现一个地区的经济协调运行，进而才能形成全国协调的区域经济格局。与此相反，无论是片面强调宏观调控而忽视中观调控的作用，或者过分重视中观层面的独立自主而不能坚持宏观层面的整体原则，最终都将对区域经济本身的发展造成损害。

二、实现区域协调目标要求区域经济调控规范化

（一）区域协调发展的基础：有效的区域利益调节机制

进入21世纪以来，针对地区之间特别是宏观划分的东部、中部和西部三大区域之间的发展差距过大、区域经济发展协调性亟待增强的问题，我国先后实施了西部大开发、中部崛起、振兴东北老工业基地等一系列重大的区域协调发展战略，特别是随着近年来“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等三大战略的实施，我国区域发展活力不断激发，区域结构协调性明显提升。但时至今日，在我国区域经济发展实践中，区域发展不平衡、不协调的问题仍未消除。随着近年来我国区域发展战略的调整，东、中、西部地区发展差距有所缩小但仍存在巨大差距，是一个不争的事实。中西部欠发达省份无论是在GDP总量还是在人均GDP和财政收入、城乡基础设施和公共服务水平等方面，与东部省份之间的差距仍然较大。中西部省份产业结构单一化、畸重化问题和生态环境保护形势严峻等问题依旧十分突出。不仅如此，在经济新常态下，我国经济增长南北分化态势也趋于明显。与此同时，区域分工和协作淡化、区际关系不协调也是我国区域经济发展中存在的突出问题。

我国区域发展不平衡、不协调的问题，固然有自然地理条件差异和历史形成等方面的原因，同时亦具有深层次的利益机制诱因。在以利益主体多元化为运行基础的市场经济条件下，经济区域具有相对独立的利益诉求。一方面，作为中观经济单位，各经济区域势必以区域利益作为发展追求的首要目标，而区别于以国民经济整体利益为考量的宏观经济目标。在地区利益相对独立的市场经济条件下，中央和地方之间的利益关系呈现出在长远上保持一致但在具体利益分配上又存在矛盾和冲突的复杂态势。另一方面，各经济区域相互之间由于各自独立的利益追求，而衍生出区域之间协作与竞争并存的相互关系。在区域协调发展的目标下，各经济区域在国家区域发展战略的指引和约束下，充分发挥主动性和创造性，积极探索符合地区实际和具有地区特色的发展模式，并通过与其他地区的有效协作和良性竞争，推动形成优势互补、合作紧密的区域经济发展格局，进而实现国民经济整体利益和区域利益的一体化增进，这是区域协调发展的理想化状态。

（二）调控机制失范：当前我国区域利益调节机制的缺陷

当前我国区域经济发展中的种种不平衡、不协调问题，在很大程度上与区域利益调节机制的缺陷有关，集中体现为区域经济调控机制的失范。

在宏观层面，表现为中央政府所面对的由于调控机制不健全所致的调控不力处境。一方面，当前中央政府调控区域经济的方式仍然主要是政策性调控，主体是国务院及相关部门出台的各种区域经济政策。从权力归属上讲，由政府部门制定的政策在本质上属于行政权的行使，其贯彻实施的路径也主要在于行政系统内部的层层要求和落实，由于缺乏足够的制度刚性，其规范性及稳定性程度有时难以保障国家区域发展战略的有效贯彻。因而，在缺乏相应的规范化制度保障的条件下，中央政府有时苦于难以对地方政府的任意行为加以规制，也就无法化解区域政策实施中遭遇的效力弱化和行政壁垒问题。而在缺乏有效约束的条件下，各个地区出于自身利益驱动，有时会将地区局部利益凌驾于宏观整体利益之上，在执行宏观政策部署时采取“上有政策，下有对策”的做法，使宏观政策实施的效果大打折扣。另一方面，由于宏观调控行为本身缺乏规范的原因，中央政府在制定和实施事关区域经济发展的具体政策措施时，有时也会存在任意性和合理性缺失的问题。

在中观层面，表现为行使经济调控权的各级地方政府的行为失范问题。笔者认为，我国地方政府经济调控行为的消极倾向，可集中概括为自益性和盲目性。所谓自益性，是指过分追求地区局部利益和政府部门自身利益的倾向。在对待宏观经济政策方面，一方面热衷于围绕政策资源展开竞争，争取吃偏饭和优惠政策;另一方面则出于地区局部利益的考量，对宏观决策部署往往采取选择性执行的态度，有利的执行，不利的则阳奉阴违、拖延执行，或者采取打擦边球、走钢丝的做法。在处理区际关系方面，一方面通过实施形式多样的地方保护主义政策，实行差别对待，强化行政壁垒，人为割裂市场，阻碍资源要素流动，造成区际关系紧张和冲突;另一方面则在产业扶持、招商引资等领域大搞“底线竞争”，以生态环境或公众福利为代价换取竞争优势，严重损害经济增长的质量和效益。所谓盲目性，则是指经济调控决策行为的非理性和短期化倾向。各个地区出于短期内地方经济利益最大化的追求，往往采取脱离实际盲目跟风、在布局产业结构时一哄而上的做法，从而造成区域经济发展中较为严重的产业结构同构化问题，以及因投资建设的盲目性而引发的严重重复建设、资源浪费问题，并且导致区域间低水平的恶性竞争，进一步加剧区域发展的不协调。不仅如此，在当前尚不完善的官员考核和晋升体制下，在某种程度上，区域利益与地方政府乃至官员的自身利益相关，如对区域利益的追求异化为对政府乃至官员政绩的追求，对经济发展的追求异化为对经济指标和数据的追求，由此进一步加劇了地方经济决策行为的短期化倾向，增加了盲目性风险。在缺乏有效规范的情形下，中观层面经济决策行为的合理性和科学性难以得到保障，盲目性和任意性弊病亦无从得到矫正。

（三）规范化建设：我国区域经济调控应坚持的方向

随着区域发展战略的不断调整优化，区域协调发展的内涵也更加丰富，不仅体现为地区发展差距的缩小，而且更多地体现在区际关系的改善和区域协作的增强方面。在建设现代化经济体系的命题下，“塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局”成为当前我国区域协调发展的目标。区域经济合作与协调的核心就是处理和协调国家利益与地方利益以及地方利益与地方利益之间的关系 〔3 〕。区域协调发展新格局必然对应公平合理的区域利益新格局，并对作为区域利益主要调节机制的区域经济调控行为提出了更高的要求。我国区域经济调控的二元结构尚未完善，主要问题在于规范性缺失，从而无法充分发挥其调节区域利益的应有作用，因此，推进调控机制的规范化建设是我国区域经济调控必须坚持的方向。

三、区域经济调控的规范化路径

在区域协调发展的目标约束下，立足于区域经济的二元化调控机制特点，以当前现实问题为导向，有重点地推进区域经济调控制度化建设，是实现我国区域经济调控规范化的必由路径。

（一）依法界定区域经济调控权限

我国要建设的市场经济是市场在资源配置中起决定性作用的市场经济。在建设法治政府的目标下，确立和设定政府干预经济的行为边界，维护市场机制的基础作用和微观企业的主体地位，是市场经济运行的本质要求。但是目前在区域经济发展中，政府尤其是地方政府存在随意行使权力、不当干预市场和侵害企业自主权益的行为。由区域利益和政府自身利益乃至于政府官员个体利益相混同的利益取向，构成了地方政府在经济活动中权力过度扩张的基本动力，也导致了其调控行为的严重失范。因此，推进我国区域经济调控的法治化，首先在于对政府权力行使的规范。要按照“加强法治政府建设，依法设定权力、行使权力、制约权力、监督权力，依法调控和治理经济”的要求 〔4 〕，以推行政府权力清单、责任清单等制度为着力点，依法界定政府在区域经济发展中的权限和责任，以促使其真正回归到以市场机制为基础的经济调控职能，这也是区域经济调控机制法治化要解决的首要问题。

与区域经济调控权相关的另一个问题则是中央与地方的调控权限划分问题。对于我国地方政府的经济调控权，理论界至今尚未达成共识，在国家正式文件文本中也始终未见地区经济调控权之类的提法。笔者认为，地方政府特别是省一级政府对本地区经济发展的调控功能既符合我国区域经济发展的实际，也是“宏观—中观”经济层次分级管理的必然逻辑结果。处理中央和地方关系的关键在于促使央地关系法治化。在确认中央宏观调控主控功能的前提下，依法确认地方政府经济调控权，进而合理划分中央和地方的调控权限，推进各级政府事权规范化、法律化。完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，以法律的制度刚性保证中央和地方权限划分的连续性和稳定性，是进一步完善我国区域经济调控机制的必要举措。

（二）建立统一的市场规则体系

区域协调发展必然以统一、有序的市场体系为基础。改革开放以来，我国市场经济体制不断趋于完善，全国统一的产品市场基本形成，要素市场配置资源的能力也明显增强。但就目前而言，市场体系的开放性程度和市场竞争的公开度、透明度都还有待加强。因地方利益过度强化而导致的市场分割和地方保护主义的存在，严重阻碍着区域协调发展格局的形成。随着我国区域发展三大战略的实施，区别于传统行政板块化区域经济模式的区域经济一体化浪潮愈加高涨，突破行政性壁垒的要求愈加强烈，也愈加凸显市场建设特别是制定统一、公平的市场规则的重要性。

在区域协调发展的目标下建立和完善市场规则体系，其目标在于建立以统一、公平、开放为基本准则的市场行为规范体系，保障各类市场主体依法平等进入全国各地各类市场和参与市场竞争，打造规范化营商环境，实现要素的自由流动和资源的有效配置。其重点在于依法禁止和处罚不当的地域保护和限制竞争的行为，打击地方保护和区域恶性竞争，形成以企业平等竞争为基础的良性区域竞争格局。其途径在于针对金融、技术、土地、劳动力等分类市场，制定和实施具有普遍效力的市场准入制度、企业经营行为规范、统一技术标准体系以及市场监管制度等。概而言之，区域协调发展与市场经济规范化本身具有逻辑上的内在一致性。

（三）推进区域经济政策的制度化

所谓区域经济调控的制度化，首先意味着区域经济政策措施的制度化。从世界范围看，各国在解决区域经济发展问题时大多采取了法律化的形式，如美国制定的《地区再开发法》《阿巴拉契亚区域开发法》，日本制定的《国土综合开发法》，法国制定的《国土整治法》，等等。相比较而言，我国的区域经济调控仍然停留在政策层面，主要依靠政策在行政系统内部的层层下达和贯彻落实来达到调控效果。在当前我国全面推进依法治国的背景下，法律手段应当成为区域经济调控的主要手段，法律强制力亦应当成为区域经济政策实施的主要驱动力。无论是在宏观层面还是在中观层面，区域经济发展决策都应当尽可能体现为立法意志，采取中央立法或地方立法的形式，以法律制度的规范力和法律责任的强制力推动其贯彻实施，实现依法调控。在宏观层面，应实现重大区域战略的高阶法律确认，增强区域战略的权威性和执行力，以推动区域经济总体布局的贯彻落实 〔5 〕。在中观层面，则应立足于当前我国地方立法权限扩充所提供的权利资源，积极推进经济政策立法化。但同时，审慎的地方立法审查机制也成为必要，以防止出现因地方立法权不当行使而造成区域壁垒进一步固化的负面效应。

（四）构建区域合作与协调的组织框架和制度框架

当前我国区域经济正在掀起一场以城市群建设为特征的区域经济一体化发展浪潮，合作与协同成为区域经济政策的总基调 〔6 〕。进一步增进区域经济合作和协同，构建优势互补、互利共赢的一体化经济格局，必然要求实现区域制度和政策的一體化，必然要求建立区域合作与协调的组织框架和制度框架。

在改革开放以来我国区域经济的发展实践中，为推动区域合作，建立了许多区域合作组织，但大多属于松散性或民间性组织，缺乏权威性，对打破行政壁垒和推动要素流动起到的作用有限。立足于我国国情及区域经济发展实际，充分借鉴美国等国家通过设立区域管理机构以推动区域合作的成功经验，应该成为推动区域协同发展的必要举措。我国在实施西部大开发、振兴东北老工业基地、京津冀协同发展等重大区域战略时，均在国务院成立了相应的领导小组及办公室，其职能主要在于宏观区域战略的制定，并不涵盖多元区域主体参与的合作协商机制。2018年由安徽、浙江、江苏、上海三省一市联合组建的长三角区域合作办公室成立，对全国各经济区域建立区域合作组织架构具有重要的启迪意义。在上一级政府协调下，地方政府通过互相让渡部分经济管理权力而建立具有长期性和稳定性的区域管理机构，应成为我国区域合作的普遍做法。

与此同时，区域经济一体化还要求营造统一、协调的区域性营商环境。其着力点一是推动区域政策协调，统一标准，实现各省、市政策制定的协同化，营建区域经济合作协调发展的同一性制度环境。二是加快落实党的十八届四中全会和十九大部署的改革任务，构建区域协调的公正司法环境。三是积极探索契约模式下的区域协同发展和矛盾冲突解决机制 〔7 〕。在区域管理机构的组织协调下，以契约化方式处理生态治理、产业布局等共性问题以及区际争端问题，应成为营造区域营商环境的重要一环。

（五）加强公共服务制度化建设

进入21世纪以来，我国基本公共服务均等化发展步伐不断加快，但总体水平仍然较低，特别是公共服务区域不均衡问题十分突出，对区域协调发展构成了很大制约。以规范化方式推进区域公共服务均等化，是实现区域协调发展目标的必要举措。一方面，要进一步健全以财政转移支付制度为核心的财政制度。建立公平合理的转移支付法律制度，对于有效缩减区域财力差距和实现公共服务供给的区域均衡，具有不可替代的制度价值。同时，应进一步健全相关财政制度，合理划分各级政府在提供公共服务方面的职责，确定各级政府的公共服务投入比例，并以制度之刚性推动其有效实施。另一方面，要进一步完善义务教育、公共卫生、劳动就业和社会保障等领域的相关制度，统一各类公共服务均等化标准，并为社会公众参与提供公共服务，为广大欠发达地区公共服务制度创新提供充分保障，推动实现基本公共服务的区域间平衡。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张朝尊，陈益寿，黎惠民.社会主义中观经济学〔M〕.成都：成都出版社，1992：3.

〔2〕杜传忠.经济新常态下推进我国区域协调发展的路径及对策〔J〕.理论学习，2017（06）：27-30.

〔3〕赵忠龙.论我国区域经济合作与协调的法治化〔J〕.甘肃社会科学，2011（03）：113-116.

〔4〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2014-10-29（01）.

〔5〕孫久文，原 倩.法治化：中国区域经济的战略新取向〔J〕.学习与实践，2015（08）：5-13.

〔6〕陈 耀.新时期区域协调发展新思路〔N〕.人民日报（海外版），2018-01-02（05）.

〔7〕朱未易.对中国地方纵横向关系法治化的研究〔J〕.政治与法律，2016（11）：72-82.