《公共图书馆法》视域下我国地方图书馆法规完善路径研究

杨前进

摘要：《中华人民共和国公共图书馆法》和地方公共图书馆条例的颁布实施都以规范和促进图书馆事业发展为目的，为我国公共文化服务体系法制建设奠定了坚实的基础。在国家全面依法治国方略实施背景下，我国的公共文化服务需要有一套科学、严谨、完善的法规体系来保障。从《公共图书馆法》的基础理论入手，在分析相关图书馆条例有关信息及文本内容的基础上剖析其存在的不足，进而提出相应的完善路径方案。

关键词：公共图书馆法;图书馆条例;地方性法规

中图分类号：G250文献标识码：A

DOI： 10.13897/j.cnki.hbkjty.2019.0041

1 问题的提出

十八大以来，我国全面依法治国战略部署实施后，中国共产党运用法制手段治理国家能力显著增强，特别是十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》通过后，社会主义法制建设进一步完善。在公共文化领域，《中华人民共和国公共文化服务保障法》[1]颁布实施不到一年，《中华人民共和国公共图书馆法》[2]（以下简称《公共图书馆法》）又颁布实施，不仅对推动公共文化服务体系建设产生巨大影响，也为文化强国战略的顺利实施奠定坚实的法治基础。公共图书馆作为我国公共文化服务体系的重要组成部分，它们通过免费提供设施设备、文献信息资源、举办公益讲座、组织开展全民阅读活动等参与到公共文化服务体系建设中来，为我国学习型社会建设做出了贡献。但在新时代背景下，从党和国家事业发展要求来看，公共图书馆服务体系建设与我国文化强国战略要求还存在明显差距。从人民群众期待来看，公共图书馆服务与人民群众满意的需求也还存在明显差距。从全国已建成开放的3 139[3]所公共图书馆来看，还存在布局不合理、发展不均衡等问题。要从根本上解决这些问题，公共图书馆依法办馆、依法服务已逐渐上升为全社会的共识，而地方公共图书馆法规的制定及完善成为首要解决的问题。早在1997年，深圳市就开全国之先河制定实施了《深圳经济特区公共图书馆条例》，之后内蒙、湖北、北京、四川、广州也相继颁布实施了地方公共图书馆条例，并开启了这些地区图书馆服务规范化、法治化进程。但从全国范围来看，公共图书馆法规依然是地方公共文化立法的短板，主要表现为地方图书馆法规覆盖面窄，现行地方图书馆法规内容完备性和创新性不足，现有图书馆法律法规间的衔接配合不畅，影响了整个图书馆法规体系的完整性。

2《公共图书馆法》视域下地方图书馆服务法治化的理论基础

之所以从《公共图书馆法》视角来审视和完善地方图书馆服务法治化，是因为公共图书馆服务与《公共图书馆法》有高度内在一致性，具体表现为《公共图书馆法》的立法目的与公共图书馆的社会职能实现具有一致性，《公共图书馆法》规制的对象与图书馆事业发展息息相关，公共文化服务体系建设的艰巨性和复杂性亟需法律的保障。

2.1《公共图书馆法》的立法目的与公共图书馆社会职能的实现具有一致性

《公共图书馆法》作为公共文化领域的一部专门法律，将党和国家发展公共图书馆的方针政策用法律的形式固定下来，将人民群众对公共图书馆的期盼和要求用法律的形式体现出来，其目的就是要促进公共图书馆事业健康发展和保障人民群众在公共图书馆实现基本文化权益。可是从当前我国公共图书馆事业发展实际来看，公共图书馆设施还不够健全，在中西部一些贫困地区没有基层公共图书馆的情况还存在，不仅影响了公共图书馆保存人类文化遗产、开展社会教育、传递科学情报等社会职能的实现，也影响了人民群众对公共图书馆服务质量满意度的提升。因此从《公共图书馆法》视角来审视地方图书馆服务的法治化，不但能更好促成公共图书馆社会职能的实现，而且也让法治思维、法治手段在推动公共图书馆实现和保障人民群众基本文化权益方面发挥重要作用。

2.2《公共图书馆法》规制的对象与图书馆事业发展息息相关

长期以来，我国公共图书馆事业是在政府规制下运行，即政府运用管理公共文化的权力，通过制定或执行国家公共文化政策并以行政规章及行政规范性文件作为规制手段对公共图书馆的日常运行进行调控与限制。这种规制方式在很长一段时间内有力地促进了公共图书馆事业的发展。但改革开放以来，由于受社会经济、文化发展等主客观因素的影响，公共文化政策频繁变更或者地方政府部门对相应的文化政策执行不力，导致政府部门在公共图书馆具体行政事务操作中随意性增强，规范性变差。例如购书经费可多可少，购书经费拨付可缓可急，馆舍面积可大可小，服务队伍可有可无等，这些都是政府在公共图书馆行政事务操作中随意性增强、规范性变差的具体体现。

随着文化强国战略的实施和改革开放的不断深化，市场经济不可避免地影响到公共图书馆业务的发展，文献资源采购、馆藏信息资源数字化、编目业务外包等业务活动，市场规律发挥着越来越重要的作用，这时政府如果还用“行政命令”代替“法制约束”，用“行政维护”代替“法治保障”，这种传统的规制管理模式显然已经不适应当今图书馆事业的发展。只有把现在已有和可能遇见的情况纳入法治的轨道，将图书馆事业由图书馆部门单打独斗变为社会力量共同参与，图书馆事业发展格局才能顺应时代潮流，才能满足人民群众不断发展变化的需求。而《公共图书馆法》的颁布，正是从公共图书馆的管理主体、公共图书馆的管理对象两个方面进行规制，特别是把公共图书馆的人、财、物等资源纳入法律重点规制对象，这必然会大力促进公共图书馆事业的均衡发展和规范发展。

2.3公共文化服务体系建设的艰巨性、复杂性需要法律的保障

2013 年11 月，党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“构建以政府职能发挥和公共财政投入为基础，以社会文化机构、组织为重要力量，以保障人民群众基本文化权益、满足人民群众基本文化需求为目的，向全社会提供的公共文化设施、产品和服务的有机统一体的现代公共文化服务体系”[4]。从此公共文化服务体系建设便成为党和政府促进文化繁荣、建立文化自信的又一重要国家战略。而公共图书馆作为我国公共文化服务体系建设的重要组成部分，就是要通过提供资源，开展阅读活动，营造阅读氛围等来满足人民群众的基本文化权益。在这个过程中，有公共图书馆参与的公共文化服务体系建设涉及到图书馆基础设施、服务方式、运行机制、管理手段等方面的建设，涉及到政府相关部门、广大读者、社会媒介等主体参与方式的建设。可见以公共图书馆为重要组成部分的公共文化体系建设不仅涉及面广，复杂程度高，更重要的是有关公共文化服務效果直接关系到人民群众基本文化权益在图书馆能否得到实现，而这些就需要专门的文化法律规范来规制和约束，使其规范发展、有序发展、常态发展。因此，在国家全面依法治国方略实施背景下，我国公共文化服务体系建设离不开法制的保障，只有在相关文化法律制度规制和法制理念的指导下，公共文化服务体系建设主体责任的落实，公共文化资源的分配使用以及参与公共文化服务体系建设的各方力量的协调，各种多元文化惠民服务措施的使用才能明确。

基于《公共图书馆法》与图书馆服务及公共文化服务体系建设存在上述如此紧密的内在联系，本文在分析已颁布实施图书馆条例基本情况基础上，通过运用《公共图书馆法》的立法理论和立法价值重新审视和完善地方图书馆条例。

3我国地方图书馆法规（条例）的基本情况

从立法渊源来看，各省市出台的图书馆条例属于地方层面立法，目前在全国范围内，已颁布实施了六部地方“图书馆条例”，具体情况见表1：

从表1可以看出，我国地方图书馆条例呈现出以下特点：一是立法跨度时间长，从1997年《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》颁布施行到2015年《广州市公共图书馆条例》施行长达18年之久。 二是修订完善不及时，有些条例已经颁发实施10年之久都尚未進行修订完善。三是立法分布狭窄，全国34个省级行政区域内只有4部省级地方图书馆条例。

4《公共图书馆法》视域下地方公共图书馆条例存在的问题

地方公共图书馆条例对建立和完善地方图书馆法规体系，依法管理图书馆事业，有效保护和利用文献信息资源发挥了积极作用。但随着经济社会的快速发展，图书馆事业面临的外部环境和内部情况都发生了很大变化，出现了许多新问题、新情况，特别是首次制定图书馆条例的地区，由于立法经验不足，又缺乏强有力的法源支撑，就导致地方图书馆条例存在不适应之处。

4.1图书馆服务主体单一化，社会参与度不够

目前，已颁布实施的“公共图书馆条例”坚持的是“政府主导”思路，并且在条例中大都明确了各级政府以及图书馆上级主管部门的主体责任，但却相对忽略了其他图书馆服务主体的具体规定。以《四川省公共图书馆条例》为例，该条例第五条规定“县级以上地方人民政府文化行政主管部门是公共图书馆事业的主管部门”。而第七条又规定：县级以上地方人民政府鼓励社会组织及个人以捐赠方式支持公共图书馆建设。这里政府依然是图书馆建设的主体，除此之外没有其他相应的配套规定。当然，由于公共图书馆服务属于公益事业，用立法确认的形式来规定政府的主体责任，有助于督促政府积极履行办好公共文化工作职能，切实保障人民群众基本文化权益。然而，在多元主体参与社会建设背景下，公共图书馆作为国家必不可少的公共文化服务体系的一部分，不管是政府、图书馆联盟、社会团体、市场组织等社会组织还是社会公众都应该积极参与图书馆建设，但事实却并非如此。目前由于在制度层面缺乏有效的参与机制、合作机制、协调机制，导致社会各界明显缺乏对图书馆事业的正确认识，图书馆单打独斗，服务主体单一化现象依然存在，所以应有配套实施的法规制度来明确规定多元主体共同参与图书馆事业建设。

4.2条文规范性不足，具体内容缺乏实际操作性

当前实施的六部地方图书馆条例均是在《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》出台前颁布实施的，由于没有上位法、专门法的法源支撑，地方立法者的立法思维更多是以行政法的立法原则、立法制度、立法规则来制定图书馆法规，特别是一些法规章节结构、内容与政府工作准则和政府政策性文件相似，就导致公布实施的法规在规范性方面未能做到形式科学、语句规范明确、条理分明、内容协调统一。在内容表述方面，一些条例确立的法规制度如读者参与、读者权利等制度在法规中大多属于政策性宣示，缺乏实际约束力，不具备客观的法规效力。还有一些条例虽然具有规范的法条形式，但其中不乏多处使用“适当、适度、视情况、原则上”等界限不清的用语，导致一些条例在具体执行过程中自由裁量空间过大，折损了其权威性。以读者权利制度为例，读者使用图书馆的权利包括平等使用权、对文献信息资源知情权、对图书馆服务考核权、评价监督权等，这些在已实施的图书馆条例中并无明确表述。只有广州市公共图书馆条例开宗明义规定了“平等、免费、开放和便利”的服务原则，并且多条款规定了读者的平等权、知情权、监督权等[6]，无疑体现了广州市立法机关先进的立法理念，以人为本的立法原则，确实有效发挥了地方立法在社会民众利益表达、协调、平衡方面的作用。又如社会力量参与制度，在已颁布实施的图书馆条例中，虽然六部条例均对社会力量参与图书馆建设进行了规定，但多数都是笼统规定了图书馆用户或者读者可以参加图书馆文化服务的一些活动，但对公众参与保障制度、公众参与渠道、公众参与信息、激励措施等都没有明确表述，也没有详尽的实施细则和具体实现方式。

4.3法律之间的衔接简单粗略

公共图书馆建设是一项系统工程，从图书馆建设开始就涉及到规划、国土、财政等法律法规。除此之外，还有诸多的法律法规如《档案法》《文物保护法》《未成年人保护法》《公共文化体育设施条例》等对公共图书馆服务的很多方面发挥着不同的促进作用。但图书馆的经费问题历来都是图书馆文献资源采购和图书馆日常运行的关键问题，特别是购书经费拨付不及时、购书经费额度长期零增长等极大地影响了图书馆读者服务质量。好在已颁布实施的六部地方图书馆条例都明文规定各级人民政府应将公共图书馆事业纳入国民经济和社会发展计划，并规定专款专用[7]，这就让图书馆的经费问题有了基本保障。但对于其他文献资源利用、税收优惠、社会力量参与等问题往往是笼统抽象规定，不利于具体实施。如《著作权法》和《信息网络传播权保护条例》为图书馆“合理使用”文献信息资源提供了法律依据。但法律没有对 “合理使用”做出具体规定，有很大的自由裁量空间。又如《公共文化保障法》《公共图书馆法》规定：“鼓励社会力量参与图书馆建设，在税收方面给予优惠”，那么怎么优惠、优惠多少、优惠时长等要有具体的实施条例和实施办法与之衔接，才有较强的指导性和规范性。

5《公共图书馆法》视域下地方图书馆条例完善路径

当前，国家在文化强国战略实施过程中，把公共文化服务体系建设和公共文化立法同步进行，具有非常重要的指导意义。而在地方层面，除了《江苏省公共文化服务促进条例》《广东省公共文化服务促进条例》《上海市社区文化服务规定》及时颁布实施外，其他省市对公共文化服务特别是公共图书馆服务法律规范的立、改、废等工作一直徘徊不前。一方面阻碍了国家公共文化服务立法在地方的延伸与完善，另一方面也使相关法律体系层级间的上下衔接不畅。因此，在《公共图书馆法》已为我国公共文化法制建设奠定坚实基础的情况下，应从立法技术、规范文本、体系建设方面下功夫，逐步完善地方图书馆法律规范。

5.1及时制定与《公共图书馆法》相配套实施的法规制度

《公共图书馆法》作为我国第一部全国性的图书馆专门法，它只是对我国的公共图书馆事业进行一个全国性的统筹规定，特别是它确立的公共图书馆管理制度、运行制度、服务制度在图书馆事业发展过程中发挥着极其重要的作用，需要制定与《公共图书馆法》相配套的法规制度才便于《公共图书馆法》的各项制度落实到实处。因此，中央有关部门要按照立法体制和立法权限及时制定公共图书馆法实施办法、公共图书馆法实施细则。而地方立法部门更要灵活运用《公共图书馆法》的立法思维，以《公共图书馆法》的文本内容为依据，结合本地公共图书馆发展实际，加快本地区公共图书馆服务规范的顶层设计，及时制定地方公共圖书馆法实施办法和公共图书馆条例等地方性图书馆法规来更好贯彻落实《公共图书馆法》，并让这些地方图书馆法规在《公共图书馆法》规定的原则基础上进一步细化分解《公共图书馆法》的各项规定，并与之相互补充、相得益彰。同时地方图书馆法规也可弥补我国地方公共文化立法的短板，有助于推进地方公共图书馆事业均衡、协调发展。更重要的是通过制定切实可行、符合地方公共图书馆事业发展实际的行业性法规，将人民群众对地方公共图书馆的期盼和要求用法律的形式固定下来，让公共图书馆成为社会群众生活的一部分，以此来提高人们的科学文化素质，从而推动学习型社会的建设。

5.2树立先进的立法理念，制定创新的法规内容

地方权力机关为解决本地区事务而开展的自主性立法不仅是我国立法体系的重要组成部分，更是对维护我国社会主义法制统一不可或缺的力量。然而一部法规的出台，绝对不能缺少立法目的、立法原则、立法精神等立法理念的支撑。也就是说，一部法规的创制必然要遵循一定的立法理念。就地方公共图书馆发展而言，我们的发展目标就是要让人民群众的基本文化权益在图书馆自由、平等、方便、快捷的实现。因此立法的目的就是要围绕人民群众基本文化权益在图书馆的实现来立法，公共图书馆条例出台的目的就是“实现与保障民众的基本文化权益”。从这个目的就可以看出他们的立法理念体现的就是对我国党和政府对公共文化政策发展目标的落实。如《广州市公共图书馆》条例第三十四条明确规定：“公共图书馆应当坚持普遍、平等、免费、开放和便利的服务原则”，把普遍均等先进的理念以法律条款的形式规定下来，不仅符合我国公共文化服务体系建设的发展方向，更是社会主义和谐社会建设的现实需要。再如该条例还特别指出：“公共图书馆经费包括设施、设备、人员、文献信息资源、图书馆运行与维护等方面的费用。”这个规定在全国首次全面细化了公共图书馆所需的全部经费项目，不仅符合当下地方公共图书馆发展的现实需要，而且还兼顾公共图书馆长远发展所需经费的保障，无疑又是在具体法规内容上的创新和突破[8]。因此，尚未出台地方公共图书馆条例的地区可以借鉴已出台的地方公共图书馆条例，制定出一部文本规范、内容先进、易于实施的地方图书馆法规。

5.3加强不同位阶之间法律的衔接，发挥综合效应

当前，随着《公共文化服务保障法》《公共图书馆法》的相继实施，我国公共文化领域的法制建设正在如火如荼开展，在我国公共文化服务体系建设和公共文化服务活动过程中所产生的各种关系将会越来越多的受到法律的规范和调整。然而在我国公共文化服务体系建设中，由于地方政府承担着公共文化服务运行所需的人、财、物保障职责，它不同于其他领域法律法规着重强调政府的监管职能。对公共文化服务建设，政府不仅要根据法律法规进行监管，还要根据经济社会发展及人们物质文化生活需要适时控制、协调、引导，因此在后续公共图书馆条例的制定与修订过程中，各级权力机关及公共权力部门必须注意到公共图书馆条例与其他领域不同阶位之间法律衔接问题，尤其是要注意与财政、税收、电信、国土等工作条例的紧密关联性。立法者应当在遵循这些法律法规和相关上位法规定的前提下，细化连接图书馆条例与其他部门法的关键部分。例如，在图书馆工作条例做出图书馆建筑建设规模、经费拨付等关键部分的规定时，必须充分遵循国土、公共财政等法律法规关键规定，这样才能增强图书馆工作条例的可执行性、可协调性，才能确保人民群众基本文化权益的保障与实现。

6结束语

综上所述，地方图书馆法规作为公共文化法律体系的重要组成部分，它的制定与施行关乎到当前我国公共图书馆事业的健康有序发展。因此，有关部门对地方图书馆法规需要引起足够重视，要审慎《公共图书馆法》的立法目的，以《公共图书馆法》为法源支撑，尽快制定地方《公共图书馆法实施办法》等地方图书馆法规，让我国的公共图书馆事业有一个体系完整、内容完备、上下紧密衔接的服务法规体系。

参考文献

[1]中华人民共和国公共文化服务保障法[M].北京：中国法制出版社，2017.

[2]中华人民共和国公共图书馆法[M].北京：中国法制出版社，2017.

[3]光明网.公共图书馆，立法护航激荡书香[EB/OL].（2017-06-23）[2019-01-10].http：//guancha.gmw.cn/2017-06/23/content_24875380.htm.

[4]习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明[J].求是，2013（22）：19-27.

[5]张琳.《广州市公共图书馆条例》与其他地方图书馆条例的比较[J].图书情报工作，2016（1）：41-44.

[6]程焕文.全面评价《广州市公共图书馆条例》[J].图书馆建设，2016（1）：19-20.

[7]李国新.1980-2004 年中国图书馆法治研究述评[J].江西图书馆学刊，2006（4）：2-6.

[8]潘燕桃，张琳.创新的法规内容先进的立法理念——《广州市公共图书馆条例》与我国其他地方图书馆条例的内容比较[J].图书馆论坛，2015（8）：22-36.

Study on the Improvement Path of Local Library Regulations in China from the

Perspective of Public Library Law Text Analysis Based on

Local Public Library Regulations

Yang Qian jin

Abstract：The promulgation and implementation of The Public Library Law of the Peoples Republic of China （hereinafter referred to as the Public Library Law） and the local public library regulations are aimed at standardizing and promoting the development of library undertakings and laying a solid foundation for the legal construction of Chinas public culture service system. In the context of the implementation of the national strategy of comprehensively implement the rule of law， Chinas public culture services need the guarantee of a set of scientific， rigorous and perfect legal system. Starting from the basic theory of Public Library Law， this paper dissects its inadequacies based on the analysis of relevant information and text content of relevant library regulations， and then puts forward the corresponding improvement path plan.

Keywords：Public Library Law;Library Ordinance;Local Regulations