党建为魂：中国城乡社区善治的关键

胡雪文

摘   要：在社会结构正发生深刻变化的中国，城乡社区作为社会治理的基本单元，已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基点。从党的自身建设、国家治理体系和治理能力现代化、全球化所带来的机遇和挑战、社会治理重心下移四个维度分析，当前形势下构建以党建为魂的基层工作格局具有重大意义，为此要以人民为中心，增强基层党组织的政治引领能力、文化凝聚能力、人才带动能力、信息运用能力，推动社区治理走向善治。

关键词：党的领导;城乡社区;治理;善治

中图分类号：D26         文献标识码：A         doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.02.009

文章編号：1009-6922（2019）02-49-06

城乡社区作为社会治理的基本单元，已经成为撬动国家治理和社会治理的重要支点，是打造共建共治共享的社会治理新格局的关键环节。中共十八大，城乡社区治理的基本思想和理念被第一次写入党的文献中。2017年中共中央又相继出台了《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》（以下简称《意见》）等纲领性文件。《意见》明确指出：“城乡社区是社会治理的基本单元。社区治理事关党和国家大政方针贯彻落实，事关居民群众切身利益，事关城乡基层和谐稳定”。这从国家政策层面赋予了城乡社区治理重要地位，也进一步推动了城乡社区治理的实践工作。党的十九大报告提出要“加强社区治理体系建设”，并明确要求：“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。可以说在坚持党的领导这项根本前提下，这一论述的提出为社区治理指明了前进方向。社区治理已成为以习近平同志为核心的党中央治国理政的重要组成部分。它的提出与实践是中国共产党对社区发展规律认识和把握的又一个新飞跃。

一、改革开放以来中国城乡社区治理的进程与态势

社区作为凝聚在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体，是构成社会最基本的单元或细胞。建国初期，中国共产党重构国家秩序，实行高度集中的政治经济体制，从而构建了以党为核心的国家权力组织体系，形成国家与社会一体化的实践框架，“单位+街居”的社会管理模式应运而生。随着社会发展，走向多元协同治理的基本框架，即构建政府、自治组织、非营利组织、党组织多维的权力框架。在这一框架中，党发挥着政治领导、价值引领和利益协调的作用。中共十八大以来，随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化加速推进，社区治理更加受到重视，全国各地城乡统筹和打破城乡二元结构成为新的发展主题，城乡社区融合成为了社区治理新的聚焦点。可以说，在国家政党的实践层面，社区在中国共产党领导下的建构和发展是一个中国式的创造，能否有效掌握社区的领导权，事关其执政的基础和在新的社会领域的生存调适。

（一）领导方式：从行政化到社会化

建国初期，中国共产党通过行政化的手段建立各种基层组织单位，再在基层单位中建立起党组织，党是按照行政化的逻辑来运转的，党组织的领导作用也在相当大程度上依赖行政化的方式来体现。改革开放后，民营企业与新社会组织大量涌现，城乡流动人口进入社区居住生活，由传统生活向现代生活逐步演进的城乡经济社会发展一体化新格局逐步形成。原来承担着生产、吸纳、安抚、联结、供给、动员、保护、塑造等各种功能的单位逐渐只剩下居住这项较为单一的原始功能。尤其随着物业管理委员会、业委会、业主大会等新型组织的出现，在一些发达地区，街道、居民委员会等组织也出现了“边缘化”的危险。党对城市社会的领导，不得不面对一个越来越多元、异质、流动的社会，不得不从与行政化力量结合的过程中脱离出来，回到一种社会化的形态，并开始寻求一种新的社会治理方式。坚持尊重主体、优化服务，充分调动驻区单位、党员、居民参与社区管理服务的积极性，共建服务完善、环境优美、文明和谐的社区，成为新时期社区党建的一大特色。

（二）组织下沉：从条强块弱到条块共建

改革开放前，在计划经济和单位体制的共同作用下，党通过单位组织体系即可实现对社会的凝聚与动员。因此，这一时期的党社关系并不集中体现于社区这一场域之中，条强块弱是这一时期社区党组织的主要特征。改革开放后，政经社一体化的单位日益被专业化组织所取代，原本由单位所承担的社会性与政治性职能被剥离出来转由社区承担。社区党建呈现“条块分割”“条强块弱”的状况，单位党组织和社区党组织难以形成合力;着眼未来，社区党的组织系统要逐步通过社区党委或总支，把社区党组织的多元隶属关系变为社区党组织，原则上实行属地原则，实现由“以条为主”向“以块为主”转变，打造参与、推动社区建设的优化的党的组织网络。按照“条块结合、资源共享、互动互联、共驻共建”的原则，以社区党委为核心、社区居委会为主导、社区居民为主体，社区社会组织和驻区单位等社会力量共同参与的社区治理组织架构。

（三）功能转变：从管理型到服务型

改革开放以来，单位制改革不断推动个人重返社会。伴随“去单位化”而来的大规模结构性变迁，单位制曾经的社会管理功能也在很大程度上被消解了，以往的“单位人”从单位中分离出来，变为了“社会人”“个体人”，其中许多成为了“社区人”沉淀在基层社会。从“单位人”到“社会人”和“个体人”的变化，提出了“如何才能提供直接的、适宜的、个性化的社会资源和公共服务”这样一个问题。邓小平指出：“怎样改善党的领导，这个重大的问题摆在我们的面前，不好好研究这个问题，不解决这个问题，坚持不了党的领导，提高不了党的威信。”今天，中国特色社会主义进入新时代，群众的生存条件、生活方式、思想观念、服务需求和发展要求都出现了新变化，对党组织的服务功能和党员的服务能力提出了更高要求，这就促使我们党必须由过去的“管理型”政党向“服务型”政党转变。为此始终把解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为工作的重中之重，以服务“全方位”，赢得群众“好口碑”，发展成为新时代城乡社区治理的一大趋势。

二、新时代基层治理的核心是构建以“党建为魂”的城乡治理格局

党的十九大报告指出：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”中国特色社会主义的最本质特征就是共产党的领导，也决定了它是城乡社区治理工作的领导核心，是确保我国城乡社区治理正确政治方向的最根本保证。坚持党的领导，构建以“党建为魂”的城乡治理格局，这是由社会主义国家性质和中国共产党的性质决定的，能够从根本上保证社区治理的中国特色，坚持社区治理走中国道路。

（一）加强社区党建是推动中国共产党的自身建设的题中之义

社区党组织是党在城市的基层组织，是党联系居民的桥梁和纽带，是党的全部工作和战斗力的基础。《意见》指出：“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理體系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。”当前我国政权组织方式和政治活动方式的实践也表明，在加强基层社会组织建设的过程中，加强和改进基层党组织的领导是头等重要的大事。把每一个社区的党组织完善起来，就能够发挥党在社区里的领导和核心作用，就能够发挥党员在社区里的先锋模范作用。社区中加强党的领导，使社区基层党组织的领导作用得到充分的发挥，以此推动我党一系列方针政策的贯彻实施，保证社区治理工作政治方向的正确性，保证坚持党的群众路线的。而且，对于中国共产党来说，党的基层组织的有效性和战斗力，是党有效领导社会和执掌国家政权的重要保证。党的基层组织的有效性和战斗力，在很大程度上取决于党的基层组织与中国社会结构之间的内在契合性。没有这种契合性，党的基层组织的有效性和战斗力将是无源之水、无本之木。

（二）加强社区党建是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求

“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”城乡社区作为我国社会治理的基本单元，城乡社区治理面对最广大的群体、最复杂的矛盾、最具体的问题，治理现代化的任务最多最重，要实现国家治理体系和治理能力现代化，必须加快推进基层治理的现代化。党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这表明民生需求正在由物质的和保障性的客观需求向主观感受需求转变，人民群众的主观感受主要源自社区的生态环境、文明程度、人际关系，但从全国范围看，目前社区服务和治理仍存在不平衡不充分的问题，尤其是社区服务多样化、专业化、精细化程度不足，还不能满足社区居民更高需求，影响人民群众的获得感和幸福感。因此，社会主要矛盾的变化要求加快提高社区治理和服务水平。习近平总书记强调：“基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落实到城乡、社区。”因此我们有必要把社区治理摆在更加重要的位置，努力推动城乡社区治理体系与治理能力现代化，促进国内社会治理体制的进步和发展。

（三）加强社区党建是应对全球化、信息化面临的机遇挑战的必然趋势

伴随着全球化、信息化时代的到来，以互联网为代表的数字信息科技，引领了社会生产新变革，创造了人类生活新空间，拓展了人类生存新方式，极大地提高了人类认识世界、改造世界的能力。“网络化”带来的“全球化”，使“治理”成为全球发展的共识和趋势。一方面，全球化使得国际的合作和交流日益频繁，越来越多的境外公民来中国交流、经商、工作、生活，文化的多样化、需求的多样化、国际的多样化，使得民主行政和服务行政理念深入人心，中国城乡社区发展走向了更高的发展阶段。同时，全球化也对社会管理产生了重大挑战。全球化时代人员、资本、资源、信息快速跨国流动加速了风险的传播和扩散，也放大了风险和危机的影响。在这一背景下，中国国家治理的持续有效，为参与全球治理提供了更加雄厚的基础;而参与全球治理所带来的红利，同样成为中国国家治理不断改善的动力。城乡社区作为党和国家许多政策措施落实的“最后一公里”，用戴维伊斯顿的话来说，它们扮演了政治体系的守门人之功能，能够把基层政治的信息、诉求和支持系统性地输入政治过程。为此，我们有必要结合中国共产党的领导这一最本质的特征，对当前社会治理体制中存在的不足进行改进。

（四）加强社区党建是社会治理向基层重心下移的重大任务

基层社区党组织是确保党的方针政策和决策部署贯彻落实的基础，加强党对基层治理的领导是社会治理重心下移的客观要求。改革开放以来，国家治理体系和治理能力现代化取得了重大进展和突破，但城乡社区治理作为基层治理的“最后一公里”还没有完全打通。特别是我国社会主要矛盾变化，民生需求结构复杂、家庭矛盾纷争、邻里疏离和冷漠以及群体性冲突事件等各种社会矛盾叠加。这部分基层组织发育不健全、功能不完善，难以发挥应有的作用;基层政府由于权力、资源配置和机构设置不合理，难以做到便民高效;一些基层干部能力不强、担当不够，难有大作为。社区治理正面临着治理内容多样化、范围扩大化、过程精细化、观念多维化和方式互动化，时间紧、任务重、压力大。这不仅给基层治理带来了更繁重的任务，而且对基层治理提出了更高的要求，基层社会治理必须直面矛盾和问题，而不能回避，更不能迁就和放任不管。正因如此，党的十九大报告指出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这就迫切需要构建党组织统一领导、各类组织积极协同，人民群众广泛参与的基层治理体系;需要清除基层行政的弊病，提升基层干部的本领，把党的力量和主张传递到“神经末梢”。

三、以党建为魂推动城乡社区走向善治

“善治”理论认为，现代公共事务的治理，是一个多方互动协作的过程，强调“公正、参与、回应、法治、责任性、有效性、透明性”等现代民主价值理念。社区善治就是要建构并维护基层社会的公序良俗，在此过程中更加有效地实现社区居民的利益、权利和价值，使社区居民成为公共物品和公共服务的享有者、提供者和监督者。当前，加强城乡社区善治就是要以社区党组织建设为核心，以党建为魂，坚持问题导向，多措并举，构筑一核多元的基层党建工作格局。

（一）提升政治引领能力，保证社区建设的正确方向

党的政治属性内在地规定了中国特色社会主义的本质和发展道路，加强社区党建必须要突出政治功能定位，在社会和政府之间架起有效的沟通服务平台。党的十九大报告指出：“党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设的方向和效果。贯彻落实新时代党的建设总要求，必须抓好党的政治建设这一根本性建设，以党的政治建设为统领，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿城乡社区治理的主线。全面推进党的建设。”切实加强党对城乡社区治理的领导，把基层党组织建成坚强的战斗堡垒，关键要把强化政治功能作为加强基层党的全面领导的“魂”，充分发挥基层党组织政治引领的功能和作用。基层党组织在城乡社区治理过程中的领导核心作用发挥如何，关键是要看能否有效带领社区各类组织和广大居民群众坚定不移地贯彻党的理论和路线方针政策。为此，需要深入拓展区域化党建，扩大基层党建工作覆盖面，实现基层党建工作全覆盖;需要建立健全社区党组织领导基层群众性自治组织开展工作的相关制度，依法组织居民自治，及时帮助解决基层群众性自治组织活动中存在的困难和问题;需要切实加强城乡社区党员教育管理和服务工作，认真总结党员设岗定责、依岗承诺、志愿服务和结对帮扶等成功经验，进一步落实在职党员到社区报到的要求，拓宽党员服务群众渠道，充分发挥党员在社区治理中的先锋模范作用，形成“党员带群众”的良好氛围。只有这样，才能确保城乡社区治理始终保持正确政治方向。

（二）切实以人民为中心，提升新时代党引民治的水平

人民群众是社会治理的主体，党是社会治理主体的领导核心和主导力量，要实现有效社会治理必须发挥人民群众的主体作用。党的十九大指出：“形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。”社会治理的主体是人民群众，党是社会治理主体的领导核心和主导力量，概括地说，就是党引民治。党在更大范围、更宽领域、更深层次上让人民群众广泛参与社会治理，扎实推进“民事民提、民事民议、民事民决、民事民办、民事民评”。基层社会治理是国家治理的基础，不仅要重视社会治理理念的改革，更重要的是将“以人为本”的理念落实，让人民满意，要把居民的满意程度作为检验城乡社区治理成效的第一标准，推动城乡社区真正以广大居民的利益为出发点和落脚点。党领导城乡社区治理不是大包大揽，而是要激发社会治理活力，防止出现“政府干、群众看，政府很努力、群众不认同”的现象。人民的事情由党和人民协商办理，坚持人民当家作主。党组织建立基层治理响应机制，将领导干部的走访调研与回应社会关切结合起来，通过走访调研、群众座谈、个别访谈、问卷调查等多种途径获知群众的民生诉求，并对这些诉求及时进行梳理、归并，作好回应处理工作。坚持民有所呼我有所应;基层治理评判权交给群众，坚持以人民群众满意为出发点和落脚点，健全监督机制，保障民主权利。将居（村）务决策等纳入监督范围，定期组织居民群众开展议事协商情况评议和评议干部体制机制。总而言之，党领导基层治理的根本目的是维护人民的根本利益，它体现的是基层治理的根本价值取向。我们必须以人民群众的利益和需求为出发点，切实提高公众的满意度，让公众有更多的获得感、幸福感、安全感。

（三）促进文化繁荣发展，增强社区建设的价值认同

社区党建目标是实现社区治理的和谐，而城乡社区善治靠外力的干预很难持久，最终还要依托于文化的内生性。党的十九大报告指出：“文化是一个国家、一个民族的灵魂。文化兴国运兴，文化强民族强。”文化是民族的血脉，能为人们提供强大的精神力量和道德滋養，因此必须不断加强文化建设。发展社区文化既是社区治理的重要内容，又是党引领社区治理的重要动力。社区文化与社区认同联系紧密，物质保障是认同的基础，但物质生活的繁荣并不会自动、必然带来认同，认同需要正确的、与时俱进的社区文化指引。社区居民物质生活的提升，也并不会自动、必然带来社区认同，为此我们只有在中国共产党的引领下，精心进行共同价值的培育和塑造，才能形成健康的、与时俱进的、社区居民认同的价值观、文化传统和生活习俗，实现社区价值认同。首先，要以培育和践行社会主义核心价值观为根本，大力弘扬中华民族优秀传统文化，将社会主义核心价值观融入居民公约、村规民约，内化为居民群众的道德情感，外化为服务社会的自觉行动。要发挥社区的道德教化作用，建立健全社区道德评议机制，通过发现和宣传社区道德模范、好人好事，开展文明家庭创建活动，发展社区志愿服务，搭建社区居民互助互动平台，引导居民崇德向善，形成与邻为善的和谐氛围。其次，城乡社区基层党组织还应该在社区中大力宣传热心助人、团结进步的单位或者个人，鼓励民众互帮互助，打造和谐温馨的社区环境，不断加强民族团结，建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，创建民族团结进步示范社区。再次，加强城乡社区公共文化服务体系建设，根据民众的实际需求以及社区的具体情况提供相应的服务，可以在社区的建筑和装饰中融入当地的民俗特点，因地制宜设置村史陈列、非物质文化遗产等特色文化展示设施，突出乡土特色、民族特色，提高社区服务质量。最后，提高社区教育水平也是完善社区治理体系的重要方式，基层党组织应该充分利用信息技术建立教育网络，通过提高社区教育水平来提升社区凝聚力。

（四）发挥人才带动作用，激发社区建设的发展潜力

基层党员干部的素质关系着党和国家的形象，关系着人心向背和社会的和谐稳定，是社区治理能否取得实效的生力军和主力军。党的十九大报告提出：“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。要坚持党管人才原则，聚天下英才而用之，加快建设人才强国。”新时代人才工作必须坚持党的领导和党管人才的原则，这是政治方向和原则要求，同时，这也是实现我们党的根本宗旨的必然要求。不论是从历史经验，还是从实践逻辑来看，有效的国家治理既离不开制度的健全，也离不开治国者的能力，对中国这个大型国家的建设与治理来说，更是如此。党建工作的实际经验也表明，基层党建人才素质和水平，决定着基层党建工作的质量。加强社区组织带头人建设，选优配强社区党组织书记，通过自主报名、民众推荐和评比等方法选拔基层党建人才，加大从社区党组织书记中招录公务员和事业编制人员力度，选拔党性强、能力强、改革意识强、服务意识强的党员担任社区党组织书记。提倡社区党组织班子成员与基层群众性自治组织成员交叉任职，党政机关、企事业单位在职或退休党员干部、社区民警、群团组织负责人、社会知名人士以及社区专职工作人员，可以根据个人意愿，通过民主选举担任基层群众自治组织管理人员。及时吸纳社区优秀分子人党，加大发展社区青年党员工作力度。鼓励和支持退伍军人、普通高校和职业院校毕业生及各类优秀人才到社区工作。加强改进选调生工作，支持社区通过向社会公开招聘、挂职锻炼等方式配备和使用社会工作专业人才，选拔一批乐于在基层锻炼、奉献并具有扎实党建理论素养，同时又接地气、能和生产一线群众打成一片，集合理论知识和实践能力于一身的人才。加强社区工作者的教育培训，通过发挥典型人物的示范作用，通过技巧传授、经验传承等方式，引领本地社区工作者以身边的典型为榜样，不断激发工作热情，提高工作能力，努力推进社区治理事业向前发展。

（五）打造网络治理平台，提升社区建设的整体水平

社区作为城市居民生存和发展的载体，在智慧城市和互联网大行其道的背景下，以互联网为代表的新型智慧社区治理布局显得尤为重要。党的十九大报告指出：“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”。中国特色社会主义进入新时代的特征之一，就是互联网已经成为社会的基础连接。城市社区网络化、信息化是提升社区治理水平的重要抓手，我们要推动互联网与城乡社区服务的有效对接，逐步构建设施智能、服务便捷、管理精细、环境宜居的智慧型社区。首先要提高城市社区信息基础设施和技术装备水平，加强一体化社区信息服务站、社区快递服务亭、社区信息服务自助端等公益性信息服务设施建设，发展社区电子商务，务实推进智慧社区信息系统建设，开发智慧社区移动客户端，实现服务项目、资源和信息的多平台和多终端交互。其次要建立居民、家庭、社会组织、社区活动电子档案，实现社区服务队伍、服务人员、服务对象信息数字化，完善社区服务设施技术网络环境，形成互联互通共享的信息服务架构。同时要不遗余力加快社区公共服务综合信息平台建设，实现一号申请、一窗受理、一网通办，强化“一门式”服务模式的社区应用，加快互联网与社区治理和服务体系的深度融合，运用社区论坛、微博、微信、移动客户端等工具，引导社区居民密切沟通交往、参与公共事务、开展民主协商活动，居民可以根据自己的兴趣爱好，利用社区微信号获取服务信息以及利用智能手机进行网上预约服务等，社区也可以以此为契机开展居民协商活动，提供服务建议，从而提升社区居民的满意度和认同感。

四、结论

社区是一个微缩型社会，社区治理作为我们国家治理體系的基础层级，在我国社会的发展进程中扮演着重要的角色。在社区治理发展历程中，党的领导始终作为一条红线贯穿始终，为各个时期社区治理工作推进提供了源泉动力。当前，加强社区治理，必须牢牢把握党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，构筑以党建为魂的基层治理格局。贯彻党章和新时代党的建设总要求、新时代党的组织路线，紧密结合城乡社区发展实际，坚持问题导向，总结基层社区治理的好经验好做法，从各个环节入手解决当前社区治理中出现的问题，补齐国内城乡社区治理的各项短板，引领社区走向善治，开创共治、共建、共享的城乡社区治理新局面。

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责任编辑：康   璇