新中国成立七十年来我国财政理论的演变与发展

马海涛 白彦锋 岳 童

内容提要：财政体制作为一国行政管理体制的重要部分，是与经济社会的发展要求相适应的，而财政理论的发展又是基于一国的财政体制的。本文基于新中国成立之后不同时期三个阶段的财政体制，着重分析了我国改革开放后的五大财政理论，即国家分配理论、财政分权理论、公共财政理论、财政投融资与土地财政理论和现代财政理论。通过理清各个时期财政理论的贡献和不足，分析财政理论发展脉络并寻找我国财政体制的变革方向，最后结合大国财政理论和我国面临的新的国际经济形势提出，要以包容性增长的思想，逐步构建起适应经济新常态的现代财政制度，构建大国财政以提升我国在国际范围的财税话语权和影响力。

引 言

新中国成立以来，我国央地财政关系的发展可依据财政体制大致划分为几大阶段：第一阶段为新中国成立后到1979年，该时期我国实行“统收统支”的基本体制；第二阶段是改革开放后到1993年，我国基本财政体制以包干制为主；第三阶段则是在1994年之后以分税制为主的财政体制。表1总结了我国在不同阶段下财政体制的主要特征。

表1 1950年后中央与地方财政管理体制

自1978年改革开放，为了充分发挥地方政府在我国经济建设中的作用，中央政府逐步展开了央地分权改革。计划经济时期以“统收统支”为核心的财政体制使得我国财政在很长一段时期内连续出现巨额赤字，财政分权改革刻不容缓。1980-1993年我国逐步展开了财政包干制改革，以期调动中央与地方、企业和职工等多方经济主体的工作积极性。①赵云旗.中国财政改革三十年回眸［J］.地方财政研究，2008（12）：8-13.1980年我国25个地区落实了分级包干制，该体制使得地方财力和工作积极性得到了提升，也在当时提升了地方经济的活力和创造力。自1985年，中央政府将分级包干的分权体制推广到全国。直到1988年，我国形成了多形式的包干制体制。但是这种体制并未改变统支的格局，财政支出的责任主要由中央政府承担，以至中央财政曾连续多年向地方财政借款。

包干体制的目的在于调动地方政府的积极性，也能够解决我国财政体制过于集中的弊病，但是，这种财政体制也逐渐展现出了其固有弊端，一是财政包干制将中央的权力分散到地方，削弱了中央对财政资源的控制，无法发挥中央在宏观调控和维持地区经济基本平衡中的重要作用，有些时候中央政府为了维持基本的财政支出必须向地方借款；二是地方政府为追求地区经济的发展盲目进行投资活动，将资金运用在获利快的项目上，加重了行业、区域市场发展的不平衡。

1993年我国确定要逐步推动市场经济体制的建立。1994年的分税制改革与金融体制改革、国有企业改革和社会保障体制改革相辅相成，共同组成了中国特色社会主义市场经济体制的改革基础。自此，我国基本形成了中央和地方分税制的财政管理体制。财政体制作为一国行政管理体制的重要部分，与经济社会的发展要求相适应，而财政理论的发展是基于一国的财政体制的。本文基于我国改革开放后不同时期的财政体制，梳理了我国财政理论的发展过程，分析了财政理论发展脉络，并逐步明确了建立现代财政制度的重要性。

一、1978-1994年分税制改革前我国财政理论的发展

1978年后为配合建设市场经济体制的要求，伴随着我国财政体制的不断探索和实践，逐步形成了以国家分配论为主流的基本财政理论。这些理论主要包括：国家分配论、利改税财政理论以及放权让利财政理论等。

（一）国家分配论

早在20世纪60年代初，以邓子基教授为代表的财政学家论证了财政本质与国家之间的关系，国家分配论由此产生，并在各种争论声中不断发展完善。20世纪80年代初，一些学者对国家分配论提出质疑，围绕着财政本质问题也出现了一些新的理论学派，如公共财政论。面对其他理论的质疑，邓子基教授提出要从以下两个方面来完善国家财政论：一是如何实现继承与发扬，二是对各类挑战的不断解答②邓子基.正确认识“国家财政”与“公共财政”［J］.福建论坛（经济社会版），2000（10）：4-8.。

在不断的争论和质疑声中，国家分配论不断完善成熟，并逐渐成为我国当时的主流财政理论。简单来说，该理论是以马克思主义国家学说为基石，认为财政与国家的联系才是最为根本的联系，而财政的本质则是协调国家与其他财政活动主体之间的分配关系，并保持国家在财政分配中居于主体地位，这一点是客观存在的，也是必不可少的。国家分配论将财政和国家的关系概括为“一个主体，两种身份、两种权力、两种职能、两种形式和两种分配关系”，也即“一体五两”①邓子基.改革开放二十载 财政理论写新篇［D］.1998年.。

（二）从利改税到税利分流

1983年和1984年，为规范市场行为、激发市场活力来发展国家经济，我国通过两步利改税完善了税收制度。在我国，国家不仅具有管理经济的职能，也是国家资产的所有者，这种二重经济身份需要通过不同的经济形式得到具体体现：经济管理者的身份通过向各种类型的企业征税来实现，资产所有者的身份则通过向国有资产取得利润来实现。然而，以税代利实质上是利用单一税收收缴企业的利润所得，也在一定程度上打击了企业的生产积极性，不符合我国经济管理体制改革的总方向。利税合一，包括以税代利（利改税），实质上都混淆了国家的两种身份，国家与国有企业的关系也简化为一种僵化的命令与被命令式的关系，而企业就是国家的附属物，而不能成为具有相对独立经济利益的商品生产者。长此以往，利税合一和以税代利的结果是损害国家在经济管理中的双重职能，并侵害企业生产者的权益。

在进入80年代以后，随着改革的不断深化，我国财政学界提出了“利税分流”的制度设计思想，具体来说就是通过承包制这种契约合同形式，来规范国家与国有企业之间的财产关系。利税分流的思想主张具体区分国家的政治管理权和财产所有权，区分企业的法人身份和经营者身份，认为国家应该将国有资产的收益权独立，在此基础上国家利用法定税收制度来保障自己的经常性支出，对国有资产的利润征税，之后再通过国有资产的税后利润分配的方式来适应企业的生产经营状况。②谢国满.税利分流的理论探讨与近期操作［J］.财经研究，1990（10）：28-30.这种利税分流的思想区分了国家的二重身份，较好地协调了国家与市场、国家与国有企业之间的关系。

（三）放权让利财政理论

1978年到20世纪90年代初期是我国经济体制改革的转轨时期，为了适应新的经济形势和体制改革，我国财政体制进入“放权让利”改革阶段，也成为完善市场经济的突破口。在这种背景之下，我国的财政学者们对当时的一系列财政改革进行了理论探讨：传统经济体制禁锢了国民经济发展的活力和潜力，只有通过将权利和利润下放，才能激发各方面的改革积极性从而唤醒市场活力。然而在放权让利改革之初，中央政府只能将自己的财政管理权少量下放给地方，并出让部分财政收入在国民收入分配格局中的比例份额。这种放权让利的改革思路符合财税体制改革的基本方向，即通过中央政府让出财权财力，改变传统的财政体制特征。

在这种放权让利的思想指导下，我国最先选择的财政体制是“分灶吃饭”。这种制度将地方政府的责权利相结合，从而调动了地方政府增加财政收入的积极性和发展地方经济的动力，真正实现了发挥央地积极性的基本目的。进入20世纪80年代，包干制已不适应当时经济的发展状况，在借鉴国际经验的基础上，我国的财政学家们也提出了应将放权让利的财政体制逐渐向分税制改革过渡，因为财政体制改革的核心在于如何在特定发展阶段下，较好地协调中央和地方、政府和市场之间的关系来提升经济发展的活力。分税制改革更加适应经济体制的转变，能够较为合理地划分政府间的责权利，形成与市场取向改革相匹配的分级财政体制。

二、分税制财政分权理论

1978至1994年，作为经济管理体制改革的重要环节，我国先后进行了预算管理体制、国有企业体制和税收管理体制等等一系列财税体制改革，这些改革成效显著，但随着改革的深化逐渐暴露出不少问题，无法适应社会主义市场经济体制的新需求。在1994年，为了改变现存财税体制的落后性，在借鉴西方国家成功经验并充分考虑本国国情的基础上，我国开始了新中国成立以来规模最大、调节力度最强也最为重要的分税制改革。

（一）分税制改革思想

在1993年分税制改革前夕，何振一先生指出，分税制改革涉及的范围很广，但整体来看至少应包含4点基本内容：一是要科学区分不同层级财政部门的主要职能和分工范围；二是针对不同层级政府的财政收支情况，要利用标准法、因素法等科学的测算方法进行测算分析；第三，在财政收入上，也要区分各级政府的收入来源和征税范围，可以依据不同税种来进行划分；第四，分税制改革也要对中央政府的转移支付进行调整和进一步规范等等。①何振一.发展市场经济必须实行分税制［J］.财政，1993（11）：7-9.这种全新的财政体制改革思路不同于传统“放权让利”改革思想，更加符合市场经济建设的需要。分税制改革主张利用不同税种来确定政府间财政收入划分，更是突破了我国传统的“条块分割”的行政隶属关系，有利于保障中央的宏观调控能力也充分调动了地方发展经济的积极性。②项怀诚.中国财政50年［M］.中国财政经济出版社，1999年.

而事实上，完全意义的分税制改革应至少包含四方面的基本内容，除了区分收入财政来源外，还应进一步明确央地政府间的财力、财权和事权。在这三者中，事权是区分央地财政关系的根本依据，财权则是处理央地关系的核心问题，而具体表现就是财力的大小。另外，要从三个层次来把握落实分税制：首先，广义的分税制是一种包含了财税收支管理体制改革和公债管理体制改革的综合性体制，它将多种财政要素纳入到统一体系中，并重新规范了多种财政行为；其次，分税制是一种将事权、财权和财力相统一的分级财政体制，在中央政府的规范管理下，地方政府能够在很大程度上自主规范财政收支行为，自觉开拓财源并自主行使财权；第三，分税制的设计与我国的政府体制和经济体制密切相关，是二者的集中体现。分税制根据中央和地方的具体事权规范了税收立法权、税收征管权和财政投资权，以及部分企业投资权的划分方式，也与我国的政府体制和经济体制相适应。③储敏伟.分税制若干理论与实践问题探讨［J］.财经研究，1993（12）：18-21.

因此，1994年的分税制是不彻底的分税制，存在不少问题。一是仍然保留了某些旧财政体制的做法，例如：央地之间企业所得税收入的划分依然根据企业的隶属关系来实现，造成了地方保护主义行为的兴起，地方政府通过保护本地企业、盲目投资和经济割据等地方本位主义行为扩大了自身税源，但也侵蚀了中央税基并破坏了企业公平竞争的环境；其次，地方政府在编制预算时利用基数法来确定财政收支基数，也体现出了包干制的一些弊端，且不利于中央政府财政收入比重的提升。二是1994年的分税制并未划分清晰央地政府的事权、财权。在分税制改革初期，受到经济政治体制多重因素的制约，只是规范了政府间财政收入的划分，而事权不清晰就意味着各级政府的职能范围不明，从而反过来会影响到政府间的财力、财权和财责的划分，这也是我国延续基数法这种预算编制方法的原因之一。三是分税制改革将原属于地方政府的某些财政收入归于中央，但中央的转移支付模式并未跟进完善，造成了转移支付力度不足。

（二）税收返还与做大蛋糕

1994年的分税制改革规定将消费税和增值税两大税种75%的收入上划入中央政府，而这两类收入原属于地方政府的支柱财源，若上划入中央收入后不采取相应的补偿措施必将引起地方政府财政职能的大为削弱，因此分税制改革计划利用税收返还来弥补地方财源不足的问题。简单来说，税收返还的具体操作如下：将1993年作为基期年，中央政府税收返还的基数是在分税之后地方政府交给中央的税收收入，这一部分基数将会全部还给地方政府，且在1994年之后，按照地方政府上缴的增值税和消费税的增长率，以一定比例每年递增返还，递增返还的系数为1∶0.3。①谢旭人.中国财政60年（上卷）［M］.北京：经济科学出版社，2009年.这种返还方法能够保障地方政府的基本公共服务财政支出资金充足，且根据不同地区两税的增长率按照固定比例递增返还，还能够减少对地方财力和经济建设的不良影响。

然而，税收返还的方式只能暂时替代转移支付，成为分税制改革的过渡阶段，其最初目的是缓解税制改革的阻力，而非宏观调控各地政府财政分配之间的横向不公平，发挥国家资源配置的职能。税收返还本身存在很多问题：首先，税收返还制度仍然延续了传统财政体制下财力分配不均衡的现象。在市场经济建设之初，国家为了促进东部地区经济的发展会在税收优惠上给与这些地区某些政策倾斜，而中西部地区则财力匮乏。其次，采用基数法来确定税收返还数额，为某些地方政府提供了舞弊的动机。在利益的驱动下，地方政府会在1993年通过各种方式来扩大自己的税收返还基数，虚增当年的财政收入，致使该年度某些地区出现财政收入增长速度超经济增长的现象。②白佘清.改进现行分税制中的税收返还办法实行规范化的转移支付制度［J］.中央财政金融学院学报，1995（2）：27-31.可以看出，税收返还的财力分配方式并未兼顾经济效率与地区公平，要想解决这种问题必须建立起科学合理的转移支付制度，发挥中央政府的区域协调能力和资源配置能力，增强对地区经济发展的宏观调控力度。

三、公共财政理论与民生财政理论

公共财政理论起源于西方发达国家，在引入我国之初财政学界对其给予广泛的讨论和批判。不同于国家分配论，公共财政理论是以社会契约理论为基础的。研究一国财政活动的具体形式。直到1990年末期，我国的公共财政基本框架才初步构建。

（一）我国公共财政理论发展简史

20世纪80年代，西方财政理论逐渐传入我国。张愚山（1983）将美国经济学家Otto Eckstein所著的Public Finance翻译为《公共财政学》，但这一变化在早期并未引起学术界的高度重视。随着政治经济和财政体制转轨改革的不断深化，财政学界开始对当时主流的国家分配论进行反思和争论，并逐渐发展出一些新的理论流派，如共同需要论和剩余财产分配论等。1998年，在反思现有主流财政理论的基础之上，贾康指出了一条从“国家分配论”到“社会分配论”的财政理论改革之路。①贾康.从“国家分配论”到“社会集中分配论”（上）［J］.财政研究，1998（04）：3-12；贾康.从“国家分配论”到“社会集中分配论”（下）［J］.财政研究，1998（05）：14-26.进入1990年后，迫于当时经济体制转轨过程中面临的财政困境，财政学界和政府实践层更加倾向于利用公共财政压缩政府支出规模，通过这种方式应对财政收支困难的局面。在这之后，我国财政学界一度对“国家分配论”和“公共财政理论”进行了激烈的理论争论。

公共财政理论自引入之日起就引起了财政学家们的争议，直到90年代中国财政学界对公共财政理论的争议已从完全否定转变为在认同“公共财政”的基础上的争论，并针对“明晰公共财政和公共经济的关系和相互影响”“如何构建我国特有的公共财政框架并体现中国特色”等命题展开了具体的讨论。并且，大多数学者主张公共财政论和国家分配论确实存在某些共通之处，有学者在融合公共财政论和国家分配论后指出，从我国历史上政府财政活动的具体实践来看，财政既有满足国家政权的作用，也要满足公共需要的要求。②崔潮.论财政体制的演进与重构［J］.河南财政税务高等专科学校学报，2011（1）：1-6.

（二）公共财政理论未来改革的重点

我国的公共财政理论受到西方国家理论渊源约束的影响，并不能完全适应我国市场经济和政治体制的发展。王庆（2014）在论证现代财政与公共财政时提出了目前中国公共财政理论研究面临的困境，一是西方国家的公共财政理论并未将“公共性”贯彻到财政活动的具体运行中，导致了公私失衡现象频发，而我国学术界在引入公共财政理论的过程中也未能较好解决“公共性”的本源问题，反而在计量经济分析方法的趋势下抛弃了我国的传统优势，理论性分析不够深刻；二是公共财政理论在我国的运用未能结合实际国情本土化发展，西方国家特有的经济体制要求其推崇个人利益最大化的经济思想，但我国的文化背景和经济政治需求与之存在很大差别，必须将公共财政理论本土化，使其符合我国特殊国情和传统的思想文化，才能成为构建现代财政制度的理论基础；第三，财政学科具有跨学科特性，政府作为财政学的研究对象具有特殊性，不能仅仅用单一的经济学方法进行研究，政府活动的复杂性也要求财政学必须跨学科发展，这也增加了财政学进行理论创新的难度，导致我国财政学科的发展一直被边缘化。因此，在公共财政理论提出多年后仍未能进行制度创新，建立起适应经济发展的公共财政制度。③王庆.论现代财政与公共财政——兼述我国现代财政制度的构建［J］.当代财经，2014（10）：25-35.

西方公共财政理论并不存在整齐划一的财政制度与理论模式，因此在具体的应用实践中，应根据我国财政制度的演进来发展中国特色的公共财政理论以适应整个经济体制背景。管永昊（2009）提出应从转变研究范式、构建严密的逻辑体系、发展研究方法三个方面来丰富和完善我国的公共财政理论。④管永昊.我国公共财政理论发展的困境与出路［J］.当代经济研究，2009（03）：67-71.中国的改革始终存在巨大的风险和不确定性，我国的改革甚至在很多时候是一种“头痛医头脚痛医脚”的状态。但这也是我们在改革实践的探索中必须要面对的一个理性回归的过程。贾康（2010）提出了对我国公共财政制度进行创新改革的几点意见，认为要进一步细化明晰各级政府的事权和职责；精简财政机构以落实部门的“扁平化”；构建各级政府间权责利相匹配的财税制度，并完善转移支付制度；在公共管理方面，要创新机制提高绩效完善公共管理框架①贾康.促进经济发展方式转变的公共财政建设与改革——“十二五”公共财政前瞻［J］.中共中央党校学报，2010，14（03）：5-10.。

（三）民生财政理论：公共财政理论的深化和本土化

进入21世纪，我国财政理论建设更加强调满足民生需求。相较于公共财政理论，民生财政理论更加强调以人本主义论为理论基础，强调满足民生需求是政府满足公共需求的重要内容。民生财政理论是公共财政理论的继承和发展，是公共财政理论在当代中国的深化和本土化。民生财政理论要求财政体制不仅要弥补市场失灵，也要弥补政府失灵。当公共需求从生存性转为强调公平性时，民生财政就会从公共财政理论中分离。民生财政理论是具有中国特色的公共财政理论，它立足于我国的基本国情和人民需求，将改善民生作为我国财政体制建设的终极目标，也能够真正体现出财政的公平性和普惠性。

改革开放后我国主流的财政理论不断发展完善，从最初适应计划经济体制下国家建设的“国家财政理论”，到满足市场经济建设基本要求的“公共财政理论”，再到21世纪变革背景下经济体制转型阶段的“民生财政论”，这是顺应国情、适应经济发展的选择。解决民生问题是我国财政体制建设的最终目标，必须利用好财政来满足民生需求。我国如今面临着社会政治经济各方面的转型发展，政府财政必须从数量和效率上都满足民生建设的需求，不仅要扩大财政支出用于民生建设的数额，还需要保证民生财政的各项支出都能真正落实到民生建设上，满足民生需求并实现基本公共服务的均等化。可见，民生财政是我国在当前经济社会发展转轨时期的必然选择，更是对公共财政理论的理性升华。

四、财政投融资与土地财政理论

（一）财政投融资与政府债务理论

我国学者对于财政投融资概念的理解是一个不断细化的过程。我国财政学中所提到的“财政投融资”是从日本传入的，日本的财政学家将财政投融资译为“Treasury Investment and Loan”，是指政府以信用的方式筹集财政资金，通过直接或间接的投资或融资参与企业或个人经济活动，以落实政府政策。财政投融资可以理解为一种特殊的财政分配关系，是政府财政活动的重要内容之一。近年来，我国的农业、能源、原材料工业投资明显不足，产业发展滞后于国际水平。从产业结构变革的角度来看，发展我国财政投融资对调整产业结构、促进产业升级和加强宏观调控有巨大作用。

改革开放以来，我国的财政投融资体制经历了4个阶段的变化，1978到1983年是财政投融资体制的起步阶段，以下放投资决策权为其基本特征；1984到1992年是财政投融资建设的全面改革阶段，在市场机制的影响力与日俱增的同时，我国成立了国家专业的投资管理公司以充分发挥财政投融资对经济发展的作用；1993到2003年是财政投融资的不断市场化阶段，我国不仅规范了财政投融资的具体操作和市场化细则，还确立了法人责任制；2004年之后是财政投融资的改革阶段，国家进一步明确了财政投融资体制的改革立场和方向，在当前我国经济发展转型时期，大力发展财政投融资能够健全政府财政职能，发挥财政宏观调控的作用。

与财政投融资类似，政府债务也是政府机关等市场经济活动的主体为进行资金融资，以政府名义为担保向国内外借贷，并由政府承担偿还责任的债务。1998年后，我国政府债务可根据财政风险矩阵划分为四个基本类别，这一分类也成为政府债务分类的基本框架（参见表2）。

表2 财政风险矩阵

在分税制改革后，中央政府上解财权，但大部分事权责任依靠地方政府实现，这导致地方政府财政收支不平衡和财权事权不匹配的现象更加严重，因此地方政府进行财政融资的需求也不断扩张。然而，早在1994年3月中央明令禁止了地方自主发行地方债券，这使得地方政府进行债券融资的活动在早期就呈现出隐性化，逐渐形成了发债方式显性化和发债主体隐性化的现状，出现了城投债这种准市政债的发债方式。城投债虽然是以企业债券的形式发行，但与企业债券明显不同（参见表3对比图），随着国家财政政策的不断变化和债券市场的逐渐完善，发行城投债成为了地方政府进行城市建设融资的主要渠道。

表3 城投债、企业债券和市政债券对比

（二）土地财政理论

1978年以前我国的供地方式主要是国家划拨，改革开放之后国家开始允许以协议的方式有偿出让土地，随着21世纪我国市场经济的不断深化，国家允许土地以“招拍挂”的方式出让，这也成为了我国新时期的土地革命，被称为“阳光地政”。21世纪之后，土地的有偿出让率越来越高，有偿出让也取代行政划拨成为了政府的主要供地方式。有偿出让土地的方式使得土地使用权的市场价值得到了充分的体现，地方政府依靠这种方式所获得的财政资金远高于行政划拨，但这也使得某些地方政府更加依赖土地出让金来满足城市建设的基本资金需求，土地财政也取代其他类型的收入，成为了地方财政的主要来源。在巨大的收入利益面前，地方政府全面发展土地财政，以扩大城市规模为名大规模征占农村土地，地方政府对土地财政相关的税收和非税收入的依赖也持续深化。

土地要素市场和土地制度当前已成为了中国特有的经济增长模式中的重要部分，土地财政也是当前地方政府财政投融资的固有特征之一。我国土地财政的形成与我国特有的财政体制密切相关，因此许多学者将土地财政的扩大和发展归结为分税制改革的后果，因为地方政府的财政收入与支出不匹配，所以才寻求土地财政等其他方式来扩充财源。王玉波和唐莹（2013）则指出，土地财政的兴起不只是分税多少的问题，而是地方政府在土地财政上能通过很少的成本来获得较大的收益。①王玉波，唐莹.中国土地财政地域差异与转型研究［J］.中国人口·资源与环境，2013，23（10）：151-159.目前我国土地财政的收入完全归属于地方，使得地方将土地资源变为事实上的完全归于本级所有，违背了分级管理的制度规定，并鼓励居民参与土地征收出让和抵押融资的经济活动。因此陈伟（2013）指出，可能反而需要中央来划分土地财政的收入，对土地财政的收入在各地间实施转移支付，才会打击土地财政不断增长的势头。②陈伟.中国土地财政弊端［J］.中国科技博览，2013（34）：183-183.

五、现代财政理论

2013年，习近平总书记首次提出了经济社会发展面临“新常态”，为适应这一新的发展阶段，必须在原有财政制度的基础上构建新的现代财政制度，现代财政理论应运而生。大国财政理论和我国面临的新的国际经济形势要求我们要以包容性增长的思想，逐步构建起适应经济新常态的现代财政制度。

（一）财政包容性增长思想

包容性增长是建立现代财政制度的思想基础。我国前财政部部长楼继伟曾对包容性增长从理论、国际实践和发展路径等方面进行了系统性说明。延伸到财政领域，包容性增长的关键在于明确政府和市场的地位和职能。政府职能的发挥需要依赖于财税等公共资源，而财税资源则来自于纳税人的市场经济活动，并通过政府预算和财政支出进一步发挥作用。可以说，推进我国财税体制改革的第一步是明确包容性增长的路径和具体措施。

财政包容性增长要求国家不能仅仅关注发展成果的再分配，还要保障发展机会的创造，争取使得每一个普通大众都能够获得公平的发展机会，通过自己的努力来获取发展成果。政府利用财政收入来进行转移支付的分享，实现收入的再分配，是要为民众营造一种公平的发展环境，在保护市场机制的前提下提供必要的公共服务，在解决就业和提升人民幸福感方面发挥政府的作用，实现财政建设的可持续性。这种包容性增长的思想适应我国的财政体制改革，要求政府部门加速自身建设，改革财税体制，建立完善的现代财政制度。

（二）现代财政理论

自1998年公共财政理论逐渐受到学术界的广泛认可后，政府实践层开始主张建立公共财政制度。然而随着时代特征的不断变化，公共财政理论已无法适应全面深化改革的需要。新一轮的财税体制改革主张建立现代财政制度，多数论及“现代财政”的学者均认为现代财政制度是实现国家治理现代化的基石，较强的财政汲取能力是推动现代化的保障，我国要建立的现代财政制度应具有强国性与集中性性质（陈龙，2014；刘晓路，2014等）③陈龙.国家治理现代化中的财政改革［J］.地方财政研究，2014（06）：9-14；刘晓路.现代财政制度的强国性与集中性——基于荷兰和英国财政史的分析［J］.中国人民大学学报，2014，28（05）：2-10.。现代财政制度包括了现代预算制度、税收制度和政府间财政关系几个基本方面，应从财政收支、预算管理和财政管理体制等方面来构建。④高培勇.论国家治理现代化框架下的财政基础理论建设［J］.中国社会科学，2014（12）：102-122+207.

首先，现代财政理论要求我国建立起全面规范的预算绩效管理体制，应从以下方面展开工作：一是保障政府公共部门预算制度的公开透明化；二是统筹协调政府活动，规范重点支出建设并完善预算制度；三是逐步建立起跨年度的预算平衡机制，从而改进我国年度预算基本制度；四是要进一步规范改革一般性转移支付和专项转移支付制度以实现分配的公平；五是在借鉴国际经验的基础上加强预算执行管理；六是要规范地方土地财政活动和政府投融资活动；七是依据法律制度废止部分税收优惠政策。其次，现代财政理论要求改革现存的税收制度体系，继续推进几大税种的改革，逐步建立起完善的现代税收体制。第三，现代财政理论要求我国继续调整政府间财政关系，使得各级政府的财政收入与其事权和支出责任相匹配，具体来说，要先依据不同税种的属性和基本功能厘清央地政府间税收收入划分，将税基流动性较大和再分配作用较强的税收收入归于中央，将税基稳定且依赖于地方信息的税收收入归为地方；在划分事权和支出责任时应将关乎国家安全和市场规范等的各项事权集中于中央政府，将地域性较强的具体服务项目归于地方政府，在此基础上利用转移支付制度将某些支出责任交于地方政府承担。

（三）“一带一路”与大国财政理论

2013年，习近平主席提出的“一带一路”倡议成为我国在21世纪重要的对外开放构想，开启了我国经贸与外交关系的新格局，是引领包容性全球化的倡议（刘卫东，2017）①刘卫东.“一带一路”战略的科学内涵与科学问题［J］.地理科学进展，2015，34（5）：538-544.。随着我国经济总量规模的不断增加和经济结构的复杂化，特别是国家“一带一路”战略的持续推进，“大国财政”逐渐成为财税学者关注的焦点。大国财政正是基于我国当前的发展理念和时代背景而提出的，符合我国新的发展战略与和平崛起的基本要求，这也要求我国的财政建设要符合全球经济新秩序，发挥我国在全球化治理中的重要作用。

大国财政要求我国的财政制度建设应增强集中性和可持续性。财政的集中性能够保证中央政府在获取财政资源的同时在全国各地合理进行资源的配置，实现区域间经济发展的公平性；财政集中性的另一层含义是要让目前分散的财政功能重回财政部门，真正使得财政在推进国家治理能力现代化的进程中发挥作用。财政的可持续性则是指要在包容性增长的思想指导下，保障经济发展结果的普惠性和经济发展机会的公平性，使得每个人都能够公平发展。大国财政也要求我国在国际上承担大国责任，统筹国内外，发展国际公共产品来提升我国财税的国际话语权。这就要求我国企业要更加积极地“走出去”，我国政府要以开放的姿态开展国际交流合作，通过结合国际税收协定网络来充分支持我国外向型经济的发展，增强我国在国际经济活动中的财税主权和财税话语权。