现代公共管理中的服务价值探究

张宁蓉

从公共管理的具体行为方式上来说，可能是多种多样的。 针对今天中国社会仍是一个发展中大国，资源相对缺乏，发展水平不高，政府有必要对各种不法行为，包括扰乱社会和市场秩序的各种行为依法严格管理。但随着中国社会的转型，政府的职能也在不断发生变化，给公众提供更多的公共产品和公共服务变得越来越重要。在这个过程中，政府的具体行为方式就需要发生根本的改变，要从管理和规制行为转变为提供更好的服务，而公众是否满意就是衡量这种转变是否实现的重要标志。

一、公共管理的本质决定公共管理价值取向

公共管理活动作为人类社会一种权威性的、有着广泛影响的活动，具有丰富的价值内蕴，公共管理主体在实践活动中会形成属于这一部门的价值体系。必有一种带统摄性、总体性的核心价值代表着价值体系的总方向和总特征，对于其它處于价值起着统率作用。公共管理价值取向的选择一直影响着公共管理事物的走向，如果价值观没有跟上时代的步伐，没有结合实际不断改变，固步自封，只会阻碍着公共管理的实施。

上世纪末随着治理理论的兴起，公共管理的价值问题被持续激化在寻求核心定义的理论诉求下，公共价值的概念被提出。公共价值概念的提出，一方面是治理理论自身发展需要的结果;另一方面则是对社会变迁过程中变革传统管理方式和进行政治重建的回应。本世纪的最初十年，公共价值的概念被欧美学者广泛加以拓展，并最终形成了包括服务、结果和信任的有关的价值理念。近年来我国公共管理部门坚持以加强党的执政能力建设和先进性建设为主线，创建“学习型、创新型、服务型”三型党组织，着力提升干部队伍的服务能力、服务效率和服务质量。通过一系列举措，不断实现公共管理的服务价值。在当代中国公共管理中，这种居于价值体系之核心地位的价值应是服务价值。这是由公共管理的本质决定的价值取向。

公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福利与公共利益。公共管理是对公共事务做出管理，以促进社会利益得到发展，其本质就是公共性，因为公共管理的公共性，要求在管理中坚持“以人为本”。同时，服务价值理念是建立在社会公共价值理念基础之上的，社会主义的核心价值是“一切权力属于人民”，因此公共管理的价值取向则必须以“服务”理念为主，即公共管理中的一切价值因素，都是建立在服务价值的中心之上。

二、公共管理服务价值的内涵

公共管理主体利用其所掌握的资源向社会提供服务，从服务价值的主体来看，公共管理服务价值是就是管理活动的服务化，一种以公职人员为主体所创造的价值，它以公职人员对服务的提供为载体、以民众对公共服务需求的满足为目标。

从服务价值的属性来看，服务价值既是公职人员的一种精神状态，表现为公职人员对服务价值的内心体认，即要求实现社会治理体系中的个体服务意识的普遍生成，使他们的行为合乎社会正义的标准，以形成服务的价值取向;又是公职人员的一种现实行为，表现为公职人员通过其行动对服务价值的价值创造。

公共管理服务价值的核心是服务，服务是价值实现的基础和根本，如果没有服务，价值就无从谈起。公共管理的服务价值理念的本质在于服务导向和公民本位，会促使公共管理主体在运行和发展中遵循公民至上理念，回应公民需求，以实现公共利益为目标的新型治理模式即服务型社会治理模式的建立。

三、公共管理服务价值缺失的表现

公共管理服务价值缺失其表现形式多种多样，可将其具体表现概括如下：一是公共管理主体的政治信念不坚定，面对公共管理活动中出现的困难左右摇摆不定，缺乏崇高的道德理想，未能形成正确的权力价值观念。二是公共管理主体的“民本位”观念“服务”意识淡薄，“官本位”和“权力本位”观念顽固，“官气”十足，公仆意识较为淡化，在公职岗位上不谋其政，不作为心态常见。三是服务能力较差。针对服务价值而言，作为公共管理者必须具有现实的服务行为。有些公共管理者不能有效吸纳社会的利益诉求，使得公共部门服务和社会需求相脱节;有些公共管理者无法归纳分析各类利益诉求，和实质性相脱节，使得服务价值能力基础严重缺失。四是服务价值评价体系中，因政府具备权威性，掌握资源具有话语权。即便民众是社会服务主体，难以维持公民对服务价值的评价，造成公民的地位缺失。

四、公共管理中实现服务价值的路径选择

（一）公共管理者的服务行为实现由德行向责任义务行为转变。在对主体行为进行评价时，德行是对行为的称赞，属于人道德的表面显露。责任义务属于一种不可选择性、强制性行为，因迫于部分外在压力，主体必须做出相应行为。责任义务与德行有本质区别。公共管理主体必须树立服务供给观念、确立服务使命感、直接承担义务。公共管理者要扮演的角色是公共价值的追随者和创造者、探索者，寻求和确定"怎样的服务才是有价值的"。

（二）健全公共服务供给的体制机制。当前，我国以政府为主的公共部门或准公共部门在履行公共服务职责时，由于没有形成可持续的财政支持体制，未建立规范的分工和问责机制，使得公共服务无法形成区域资源的公平、合理配置，严重影响了公共服务品质并制约了公共服务基本功能的有效发挥。

1.加强政府公共服务绩效管理，强化各级政府和政府各部门的责任，创造良好的社会制度环境、文化氛围，全力推进宪政建设，不断完善法律体系，不断提升民众法治观念。在理念上能够确立服务价值核心地位，从制度角度上为确立核心地位提供强有力保障。

2.确立服务价值的评价机制。公共部门为社会各主体服务，社会民众作为公共服务的享受者、接受者，在评价服务价值时应该承担评价主体角色。民众立足自身利益角度通过接受公共服务之后对服务价值进行评价。评价公共管理是否满足自身需求和满足程度如何，进而强化服务价值和机制建设形成公共服务价值的评价机制。

3.建立提升公共管理主体服务能力的培训体系。构建系统性的教育培训制度，构建公共职业技能培训基础能力体系，满足实现高质量发展的人才需求。

（三）把建立动态的公共管理体系作为公共管理的方向。并非所有公共事务都必须政府出面，实际上有许多公共事务完全可以通过各种社会组织的形式来解决。在这个过程中，政府部门、企业和社会组织，大家处在一个公共治理的社会网络当中，保持彼此间密切的联系，不同的组织定位不同，发挥的作用也不相同，也随着社会的变化而不断调整，共同为社会的和谐进步发挥积极的作用。比如现在的社区业主委员会，是一个大家自我管理的形式。在这方面，政府应当根据不同的情况、不同的决策类型采用不同的决策机制，开拓不同群体公平表达其利益和价值倾向的渠道，并在有不同意见的时候，建立各方参与的民主决策机制，鼓励公众积极参与公共管理。

四、结语

公共管理从本质上说是为公众利益服务的。公共部门最主要的是政府部门实现转“管理”为“服务”，在公共服务的机制中贯穿公共服务的价值伦理道德，以公共服务精神和服务价值去促进公共服务基本功能的有效发挥，有利于缓解各种突出社会问题，。有利于公众参与公共服务的管理与监督，有利于提高公共资源整体配置效率，有利于提高政府管理能力和国际竞争力。（作者单位：中共巫溪县委党校）