城镇化下半程要实现“以人为本”

文／余蕊均

城镇化本身是一个人口流动的问题。城市治理必须适应这种流动性的大背景，这可能会使得我们的规划和治理不能只是静态的，而是要考虑这种流动性，有一定动态性的治理过程。

城镇化进入下半程，“以人为本”这条主线愈发清晰。“无论是从幸福感的角度来谈，还是从脱贫攻坚来说，都是为了人的发展，一个是更高端的要求，一个是必须解决的问题，这是未来发展的方向。”国家发改委推进城镇化工作办公室综合组组长吴越涛如是说。

日前，在清华大学举行的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛”上，来自学界、企业界、地方政府等领域的代表围绕城镇化下半程的“趋势、挑战和应对”展开了深入讨论。笔者注意到，伴随着城镇化质量的提高，“治理”的重要性愈发凸显，对政策设计、治理模式等都有了更高的要求。

正如清华大学公共管理学院研究员、研究院副院长刘志林所言：“过去我们讲的是效率、秩序，怎么让它变得更快、更有秩序。未来可能治理的理念应该转向怎样适应这种多元化的需求。”

四川省人大代表、每日经济新闻城市经济报道部主编江然则表示，城镇化下半程将是“社区”真正登场的时候，随着越来越多人聚集到城市，生活的多样化、需求的多元化最后都将通过基层民主自治来实现。但同时，她也指出，目前社区的存在感还很弱，大家对“社区”的理解还不够，需要进一步凝聚共识。

非经济因素正在影响“幸福感”

从“地”的城镇化转向“人”的城镇化，下半程无疑充满挑战。

在联合国《世界幸福报告》副主编王顺看来，高质量发展意味着人民生活水平的提高，不仅仅是衣食住行，更涉及方方面面，所有的发展目标都应该着力于如何提升人们的幸福感，在他看来，“以人为本”本质上就是要提升居民幸福感。

“幸福感听起来是很虚的东西，但事实上不是，国际学术圈已经研究了好几十年了，从经济学、心理学、社会学的角度都有研究成果。”王顺解释说，按照经济学的逻辑，如果你能享受更好的物质条件，通常默认你的生活更幸福，但研究发现，在西方发达国家，人们的幸福感并没有随着经济发展而增加。

换句话说，经济因素并不是影响生活质量的唯一因素，很多非经济的、其他社会因素都会对普通人的幸福感产生重要影响。如果一个人带孩子出门很不方便，即使住在高档小区，或是住在一个产业发展很好的城市，对个人而言，并不能带来幸福感。用王顺的话说，“仅仅看到高楼大厦也不能让你觉得幸福”。

他表示，以前的城市发展通常“重硬件、轻软件”，“重视看得见的东西，忽略了很多看不见的东西”。王顺建议，城镇化下半程的目标设定要综合考虑“人”方方面面的需求，更好地实现安居乐业。

回归需求，重视需求。清华大学建筑学院规划系主任武廷海认为，“以人为本”的城镇化，最表面地看，就是更多的人住到城里，或者即使不住到城里，其与城市的联系也加强了、更依赖于城市。因此，从规划角度来讲，下半场的城市世界，充满了复杂性和变动性。

对于备受关注的都市圈建设，武廷海表示，不能只是协调城与城之间的问题，各个城原来的问题还是要解决，“这个是主要的矛盾”。

他解释说，都市圈规划必然需要注意协调的问题，但同时也应该在城市化形态上多花点功夫。“有没有医院是最关键的，而不是说天津摆几个、北京摆几个，关系协调完了，原来的问题回避不了。”武廷海建议，在“协调”基础上加一些每个地方关心的问题，以此激发调动更多积极性。

“社区”将真正登场

要让各方都有意愿把都市圈和整个城镇化的事情做好，刘志林表示，这正是“治理”需要解决的问题。

“一说到‘大城市病’，很容易想到堵车、雾霾，但反过来想，城镇化的另一面是什么？就是小城镇面临的挑战，人口净流出的地区、农村的空心化问题等等。”她表示，这些都应该被理解为城市治理或者城镇化治理里面需要解决的问题。

在她看来，下半场必须解决这种区域差异——什么样的地方会面临什么样的问题，如何建立更好的治理机制。为此，需要转变治理理念。

“城镇化本身是一个人口流动的问题。”刘志林表示，“城市治理必须适应这种流动性的大背景，这可能会使得我们的规划和治理不能只是静态的，而是要考虑这种流动性，有一定动态性的治理过程。”

同时，考虑到不同群体的不同需求，城市问题可能不是一体化的，城市治理也将面对多元化趋势。刘志林表示，过去我们讲的是效率、秩序，未来可能治理的理念应该转向的是怎么适应这种多元化需求。“看起来没有那么有效率，但是应该更人性化，满足不同人的需求，这个可能是本质理念的问题。”她说。

为此，社区这一层面尤为重要。不仅因为很多公共服务需要下沉到基层，才能让普通市民享受到城市在“为人服务”；同时，通过社区的各种社会组织，也才能真正实现“多元共治”。

刘志林希望，通过规划给社区“赋能”。江然则表示，城镇化下半场将是“社区”真正登场的时候。

江然提到，在伦敦这样的世界城市，基于社区形成的社会组织是城市发展与治理中非常重要的一股力量。“比如街角的老旧建筑是否拆除，拆除以后这块地用来做什么，是卖给开发商还是重新做一个公园，当地社区居民以及社区组织有非常大的发言权。”

此前，这位地方人大代表曾多次公开呼吁增强“社区”的存在感。在她看来，虽然越来越多人聚集到城市，生活的多样化、需求的多元化，最后都将通过基层民主自治来实现。

不过，眼下的问题在于，不仅大众对社区的理解还不够，以社区居民为中心的评价考核机制也还未真正建立，社区发展治理，任重道远。