社会工作介入基层社区治理探究——以河南省洛阳市D社区为例

桂培峰

(安徽大学社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

D社区位于洛阳市洛龙区开元大道与龙门大道交叉口，占地面积约为2.06平方公里，由5个居民小组组成，原户籍居民3363户共14231人，社区中还有外来人口约1200名。D社区是一个由原来城中村改造而成的城市安置社区，属于洛龙区开元路办事处管辖。

一、社区治理存在的问题及其影响因素

（一）洛阳市D社区：社区治理存在的问题

1.社区居民参与不足

D社区的居民在社区治理过程中的参与不足集中表现在两个方面：首先，社区居民参与主体不全面。成年男性由于工作原因很少参与，主要是一些妇女、老人等。其次，参与社区公共事务的渠道不足，表达需求的途径短缺。社区中没有社区居民参与社区管理的组织，基本上都是由社区委员会内部来进行决策，造成社区居民主人翁意识缺失。

2.社区工作机制不完善

D社区存在着社区工作分工不明确、职能部门责任不清晰、社区负担过重的问题。一是洛阳市D社区承担着十多项行政事务，包括药品监督、治安管理等需要相关专业人员才能完成的专业性工作，严重影响社区服务工作。二是D社区的网格化管理工作急待改善，网格管理人数多、人员杂、工作量大，同时负责人专业性不强。

3.社区公共服务不完善

首先，由于洛阳市D社区公共服务经费不足，公共资金来源有限，导致社区的基础设施建设滞后，特别是体育锻炼、文化教育、便民服务设施建设严重滞后。其次，D社区的公共服务规划项目短缺，由于缺乏资金，不能够针对社区居民新兴需求提供具有针对性的社区公共服务。目前，社区中老年人数量不断增加，但是养老服务项目却一直没有进行规划。

4.社区行政化严重

D社区中以政府为主导的城市社区管理体制特征明显，行政化色彩比较严重，工作方法和理念趋于行政化，缺乏服务的功能。在社区治理的实践过程中，社区治理机构大多数只是为了完成上级政府布置的任务，没有仔细了解社区居民的需求。同时，社区治理机构的工作人员大多数为社区的党委成员和街道办事处的工作人员，工作人员任免多为行政机构内部调动。

（二）洛阳市D社区：影响社区治理的相关因素分析

通过调查，D社区面临社区居民参与不足、社区工作机制不完善、社区公共服务不完善、社区工作行政化严重等困境。经过调研分析，探索出影响社区治理的因素主要包括以下方面：

1.社区居民参与意识淡薄、参与途径狭窄

首先，大部分社区居民思想观念没有得到转变，参与社区公共事务缺乏主动性和积极性，对于社区举行的一些活动缺乏参与热情。其次，社区居民参与渠道缺乏，社区的社区管理工作机制不完善，不能够很好地了解社区情况，把握社区需求，社区居民有问题但没有合适的表达途径。

2.社区治理行动主体缺乏配合

在基层社区治理过程中，社区治理需要社区内部各个治理主体充分发挥其作用，需要各个子系统之间相互协调密切配合，从而保证社区在提供公共服务、进行自我管理方面发挥效能。但是，D社区在社区治理方面，社区内部各个子系统存在着严重的分割和脱节，缺乏不同部门和组织之间的协调配合，以及系统之间信息沟通的不一致，导致社区的社区治理出现问题。

3.社区管理与服务不到位

在过去政府主导型的社区治理模式影响下形成了重视社区管理，忽视公共服务的思想观念。这种观念的影响下，社区管理部门普遍缺乏为社区居民服务的意识，对基层社区治理造成困扰。由于管理、控制的思想，政府在社区管理上过于注重强化管理的职能，缺乏对社区公共服务重要性的认识。

4.社区资源未能得到充分的挖掘与整合

D社区在社区治理的过程中，对社区内部资源缺乏清晰的认识，不能充分地挖掘社区中的物资、人才等资源。同时，在整合社区内外部资源方面没有做到密切配合、相互协调，没有将社区能够利用的学校、卫生院、社会组织、体育设施等资源整合到社区的资源网络中来，难以发挥出社区资源的集成效应。

5.社区专业社会工作发展不足

首先，社会工作者数量十分稀少，社区只有一名专业社会工作者，而且是从其他岗位调来的。其次，社区社会工作者缺乏社会工作专业理论，开展工作的专业化程度不高，缺乏科学性与专业性。第三，社区专业社会工作岗位数量严重不足，社区管理机构工作人员基本上由社区的党委成员组成，没有设置专门的社会工作岗位。

因此，提高社区居民参与积极性，增强各治理主体之间的相互协调、配合，提升社区治理水平成为一项迫切的任务，这就需要整合社区的内外部资源，构建社区的资源网络体系，形成对社区治理的资源支持，提升社区资源利用效率。所以，洛阳市D社区急切需要一个能够提升提升社区治理水平的新型社区治理模式。

二、“社会工作者引导+社区为本”模式

（一）“社会工作者引导+社区为本”模式的创新

传统的社区治理主要以基层社区党委为主要行动者，配合民政部门以及街道办事处等机构，直接面向社区中存在的问题及其需求来开展工作。虽然能够获得政府部门的帮助来解决问题，但是也存在着许多弊端。同时，从打造共治、共享的社会治理格局来看，由于政府部门在基层社区治理中的能力有限，治理深度和治理质量得不到保证。因此，笔者在基层社区治理实践过程中，探索出了“社会工作者引导+社区为本”模式。这个模式是社会工作者发挥引导作用，运用社会工作专业理念、知识、技巧对基层社区治理方向和能力进行引导，发动社区居民、民间社会组织、政府部门、物业管理机构等，以社区所拥有的资源为基础，整合社区内外部能够利用的资源，打造社区资源网络体系，构建社区支持网络，发掘社区居民以及组织的潜能，推动社区全面发展。

（二）“社会工作者引导+社区为本”模式的分析

在进行基层社区治理的过程中，洛阳市D社区存在的问题以及面临的困境具有复杂多样的特征，涉及到多方面的原因，受到的影响因素众多。因此，需要多个治理主体共同参与，“社会工作者引导+社区为本”的治理模式把社工作分为社区治理行动的策划者和方向引导者，依靠社区来提升治理能力，加强基层社区的管理和公共服务能力。

表1 “社会工作者引导+社区为本”模式

（三）“社会工作者引导+社区为本”的运作过程

“社会工作者引导+社区为本”模式在社区治理的过程中，特别重视基层社区居民的参与、协作。主要通过促进社区成员全面发展，提升参与社区事务的积极性的方法来使社区居民参与公共事务，加强社区治理能力，解决社区问题。具体来说，“社会工作者引导+社区为本”模式介入社区治理有以下程序：

1.建立专业关系

建立专业关系是社会工作介入社区治理的首要任务，要同社区中的居民、民间社会组织、社会团体领导人、社会各界的代表人物、知名人士等社区治理参与主体建立专业关系。一般来说，专业关系的建立大多数由拜访社区领袖、社区机构负责人入手。建立专业关系阶段，主要是让社区居民了解社会工作者，同时社会工作者也要寻找开展介入工作的支持者。

2.收集社区资料

一方面，要了解社区的基本情况、社区居民的需求、社区所面对的问题，及提供公共服务的组织；另一方面，需要了解相关政策、决策，社区能够利用的资源。通过社会调查法，包括社区观察法、行动研究法、访谈法、问卷调查法等方法搜集资料，资料经过系统的整理和分类，列出社区资源清单。

3.加强社区治理能力

依据前期专业关系建立和社区资源整合的实际情况，运用社会工作专业知识、方法和技巧针对社区成员和相关群体进行个案工作和社会行动。通过社会工作介入提升社区居民的管理服务能力，促进社区治理能力建设。以社会生态系统理论为指引，运用社区工作的组织管理、资源连接、促进参与等策略对社区治理的各个行动主体进行介入，进行专业的社区治理能力培训，使其明确社区治理的目标意义，从而增强社区治理能力。

4.推动社区组织的发展

在明确了社区治理的目标后，就需要针对性地采取措施，发动社区居民参与治理行动，建立发展社区居民议事和管理的组织。社会工作者通过提升社区居民动员、沟通、组织、管理等能力，培养和发展出社区居民领袖，推动社区组织积极参与社区治理，整合社区内外部资源，支持社区公共服务和社区自治管理。

5.模式运作的评估社会工作者应依据社区治理的计划目标和社区治理的现实情况，通过专业评估方法，对社会工作介入社区治理的过程、成果、效益进行评估，并对相关信息进行反馈。

（四）“社会工作者引导+社区为本”模式推广的可行性

当前社区已经成为国家治理工作的重要内容，创新社区治理模式成为一项急切的任务，这为“社会工作者引导+社区为本”社区治理模式的推行创造了一个良好的社会环境。随着政府职能的转变和社区治理的发展，社区居民的自我管理与公共服务意识不断提高，社会组织的不断发展，这都为“社会工作者引导+社区为本”模式的推广创造了契机。综上所述，“社会工作者引导+社区为本”治理模式，在基层社区中进行推广已经具备了可行条件，更加能够在社区治理中发挥出更加积极的功能。