我国环保督察制度优化路径研究

卢智增 黄月华

摘要：环保督察制度的实施有效缓解了环境污染恶化，推动了环保事业的发展。文章通过分析环保督察的实施效果，发现目前环保督察制度在执法力度、基层力量运用、公开程度等方面仍有不足。为此，要进一步优化环境督查制度，将督政、督企、督民相结合，继续加强一岗双责、党政同责的责任体系，积极鼓励公众广度参与和深度参与，建立有效的环境督察数据信息系统，提高环境督察队伍严格执法意识。

关键词：环保督察制度;实施效果;党政同责;优化路径

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2019）02-0090-07

生态文明建设功在当代，利在千秋。为了建設美丽中国，满足人民对碧水蓝天的迫切需求，我国大力加强环境督察制度建设，严格环境执法，党中央成立了中央环境保护督察组，并于2015年年底开始，督察大陆31个省份，以督促地方政府加强生态文明建设。笔者对环保督察制度的实施效果进行了分析，提出了进一步优化环境督察制度的路径，以期进一步完善该制度，推进我国生态文明建设。

一、文献综述

（一）国内文献综述

2015年底，环保督察制度开始进入人们的视野，它对环境治理具有巨大的推动作用，有效缓解了环境污染的进一步恶化。我国学者主要从以下三个方面研究环保督察制度。

1.环保督察制度构成要素、特征研究

尚宏博（2017）以我国法律体系和行政管理体系为基础，认为环保督察制度的构成要素应包括明确督察主体和督察对象、督察内容。刘晖（2016）则从环境管理理论上主张环保督察作为环境管理的一个环节，应该注意与其他环保部门的有机联系。周珂、罗晨煜等（2016）从环保督察的实践程序入手，认为环保督察制度作为一项环境治理的实践制度，其组成要素应包括督察计划的制定、督察法律依据以及督察手段。张高丽（2016）从环保督察组的组成成员分析，认为环保督察组的成员具有层级高的特点，因为环保督察的组长主要由全国人大、全国政协各专门委员会主任或副主任担任，都是部级领导。章珂、张博等（2016）从环保督察组的督察纵向角度分析，认为环保督察具有压力纵向传递的特征。

2.环保督察环节、重点研究

负天一（2016）从环保督察实施角度总结出环保督察有“五步法的组合拳”，即督察、交办、巡查、约谈、问责等五个环节。简玉彤、周守船（2016）从环保督察准备阶段分析，认为环保督察总共有九个环节，即督察准备、督察成员进驻、实地督察、督察报告、督察信息反馈、移交与移送问题、整改落实、督察检验、立归档卷等。徐豪、余海洋、郑秀亮等（2017）认为环保督察工作的重点内容应放在党政领导及相关工作人员的环保工作问题上，要探寻环境污染问题的根源。张忠民（2016）从环境司法角度分析，认为我国环保督察关键在于加强法律法规的强度，他主张用严格的惩罚手段惩治环境污染行为。

3.环保督察问题、对策研究

陈海嵩（2017）从国家法治化视角，指出目前环保督察还存在较大的缺陷和法律困境，并提出运用法治思维和法治方式，将环保督察纳入法治轨道，将制度化督察转变为法治化督察。孟媛媛、田其云等（2016）认为党政同责使环保督察偏离了法制轨道，它需要用法治重新定位。赵秋雯（2015）通过分析环境问题与环境法制建设之间的关系，认为我国环保督察的覆盖领域不够宽、惩罚力度不足，需要完善环境管理行政制度，提高环境执法力度。

陈茜（2017）发现我国环保督察未明确、细化督察追责，同时也未对环保督察人员的权限进行明确的界定，认为我国环保督察需要建立以督察对象、督察人员为主的督察追责体系和在一定范围内限制督察人员的权限。赵学涛、葛察忠等（2016）指出了环保督察考核检查的局限性，提出了推动第三方党政环境绩效评估制度的对策建议。王凯荣（2017）认为环保督察应建立完善的监管体系和检查手段具体化体系。

（二）国外文献综述

与我国环保督察的影响因素不同，国外环保督察所取得的成绩主要得益于完善的环境保护法律制度以及公民积极参与，因此，国外学者的研究主要侧重于环保督察的法律制度和公民参与方面。

1.环保督察法律制度研究

Daniel R（1992）从法律与环境保护关系视角出发，认为环保督察离不开法律制度，它需要法律制度提供威信和保障。Huiyu Zhao、RobeaPercival等（2017）分析探讨了美国环保督察所取得的成绩的影响因素，认为美国环境保护政策得以正常实施，法律制度起着核心作用。Marie A.Cover（2006）认为美国在环保领域所取得的骄人成绩离不开美国三位一体的环境管理体系。

2.公众参与环保督察研究

Evans AM、Campos A等（2013）以案例研究的方式，分析了政府在环境保护中利用公众力量所取得的效果，从而提出政府应呼吁公众参与环保督察的建议。Kingston R（2007）通过分析公众在决策机制上参与环保督察对环境治理的影响程度，认为公众参与环保督察能及时解决环境问题及有效预防潜在环境污染。Papathanasiou J、KenwardR等（2014）深入分析了公众参与环保督察的效果，认为公众是环境保护的代言人，在一定程度上催化了环境法的完善。

以上国内外学者对环保督察的研究，取得了一定的成绩，推动了环境保护制度的发展，但也存在一些不足。国内外学者对环保督察研究大多停留在理论分析层面，提出的对策建议相对较少，可操作性不强，国外学者研究则过于注重法律制度、公众参与的作用，而忽视了其他要素，必然导致环境督查体系不够健全。

二、环保督察制度的发展历程

（一）环保督察制度的内涵和特征

1.环保督察制度的内涵

环保督察制度是指督察人员通过对大气环境、水环境等环境质量和生态环境质量展开综合性及专项性督察，采用“督察进驻”“督察反馈”及“移交移送”等程序，监督和检查、督办地方党政环保工作相关人员履行职责和落实整改情况的制度体系。环保督察制度是环境保护制度的一项核心制度安排，有助于有效校正领导干部的政绩观、发展观，促进治污、防污战役向深层推进。