桐庐县推进村级留用地开发的探索和实践

□ 桐庐县规划和自然资源局 何根苗

留用地是指政府在征用集体所有土地时，按照征地面积的一定比例核定用地指标，让被征地集体经济组织用于组织发展二三产业，壮大集体经济、安置失地农民。留用地不仅是对征地的补偿，更是被征地农民长期稳定的土地收益来源，有利于维护农民切身利益，确保农村社会稳定。桐庐县高度重视村级利用地的开发利用工作，早在2013年就出台了村级留用地政策，积极指导村级留用地开发，在摸索实践过程中，虽然取得了一定成效但也面临诸多困难。本文以桐庐县为例，就如何推进加快推进村级利用地开发进行了初步思考并提出了相关建议。

▲ 桐庐县城中心部分留用地现状

一、桐庐县留用地政策及落地情况

按照《浙江省人民政府关于加强和改进土地征用工作的通知》（浙政发〔2002〕27号）文件精神，桐庐县自2001年开始在县城范围内按照征用耕地面积的5%安排留用地。2013年印发了《关于切实加强村级集体经济组织留用地管理的实施意见》，将留用地范围扩展到全县，并首次对留用地标准、规划选址、开发方式进行明确。为进一步加快和规范留用地开发，在借鉴周边地区先进做法基础上，2018年桐庐县再次对留用地政策修改完善，印发《桐庐县村级留用地管理办法》，对留用地的指标核定、开发方式和收益资金使用等方面明确和规范。经调查统计，目前全县共落实留用地875.62亩，已经完成村级留用地开发的仅有386.7亩，仅占总量的44.16%，虽然群众及社会层面对留用地开发呼声高，但推进缓慢，目前大多停留在只留未用的状态，没有发挥留用地的经济、社会价值，大大降低了村集体和被征地农民经济效益。

二、留用地开发推进缓慢问题分析

（一）村干部政策理解不深入，缺乏主动开发意识

一是政策涉及面广。留用地涉及指标核定、规划选址及落地，留用地开发涉及城乡规划、项目报批、方案设计等一系列事宜，政策要求高，专业性强。大部分村干部不熟悉相关政策法规，对留用地政策不知晓、解读不深入。二是开发推进存在畏难情绪。留用地开发利用涉及村民切身利益，群众关注度高，牵涉各方面利益。村两委班子必须统一思想，否则将严重滞缓地块开发。三是政策认识有误区。留用地核心在留，为的是村集体长远利益，省、市文件要求留用地不得用于房地产开发，不能一卖了之图一时之利，留用地收益必须专款专用，只能购置县城范围内除商品房外的保值增值物业并长期持有。但很多村干部不理解，认为留用地既然留给自己村，就应该由村决定如何开发，个别干部希望自己任期内开发成房地产以赢得村民支持，“算短期账，不算长期账”，受留用地不得用于房地产开发政策，不愿意开发。

（二）留用地开发模式难确定，难以形成统一认识

桐庐县规定留用地开发方式可以采用货币化处置、自主开发、合作开发和统筹开发四种模式，但村两委对开发模式统一难。有些村希望能自主开发，但又缺乏资金，难以承担项目开发费用；有些建议货币化处置由政府按商业地价进行收购，但村干部只要资产不要资金。留用地开发模式要群策群力，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，但村两委班子往往拿不出合适的开发方案建议，提交村民会议更是遥遥无期。

（三）县、乡、村三级联动缺乏，主动服务村集体意识不足

一是政策指导上不够，留用地开发涉及面广，牵涉部门多，但目前县级层面没有成立专门的留用地开发协调机构来统一谋划、指导村留用地开发，及时协调村集体开发会涉及的各方面问题。二是前期谋划不够，特别是留用地规划选址方面县、乡没有从集中招商、连片开发、产业优势等方面考虑留用地落地，导致留用地落地区位不统一。有些在县城规划核心商住用地范围，有些区位又比较偏僻，一时难以开发；有些村落地面积太小，可开发价值不高，招商引资难。三是在资金支持上力度不够。县留用地政策要求各村选择合作方式开发的，必须先与县国有公司协商洽谈，但由于县国有公司本身市场化经营理念不足，乡镇平台融资压力大，没有形成促进村留用地开发的合力。四是在产业引导上联动不够。留用地开发后必须有项目才能可持续发展，否则会形成闲置资产，加重村集体经济负担。除不能用于房地产开发外，留用地可用于商业楼、学校、市场、加油站等产业项目，但目前招商主要由村集体自行开展，普遍以出租为主，县商务、经信及街道协助村集体招商及引导上缺乏支持。

三、加快留用地开发建议

（一）党建引领，提升村两委干事创业能力

合理开发利用好村级留用地，是发展壮大村集体经济，加快城市化进程，实现乡村振兴和促进农民增收致富的重要途径，在推动留用地开发上，村两委干部非常关键。必须以党建为引领，加强党员干部思想教育，充分认识留用地开发的重要性，鼓励党员干部在留用地开发上解放思想，积极创新。要加强村两委班子“领头雁”建设，突出村党组织领导地位，在思想上旗帜鲜明支持县委、县政府重大决策。要让党员干部更加意识到开发留用地的紧迫性，慢不得、等不得也要不得，必须敢于担当，干在实处，提升解决复杂问题能力。另外，要实施村干部能力提升工程，配好懂经济、工程的业务干部，在政策解读上更加清晰，在有效开发上方向更加明确。

（二）建立机构，加快留用地开发谋划和指导

一是要成立专门机构，统一谋划、指导和协调留用地开发，将留用地开发建设作为“乡村振兴”战略的重要工作来抓，统筹全县留用地项目业态定位、建设与投用等指导服务工作，并落实人员负责留用地项目报批、建设、竣工等事项全流程服务指导。二是要加大政策培训，将留用地政策向村干部讲明、讲深、讲透，并按一地一方案提出合理开发建议，总结、借鉴本地区和其他地区对留用地开发利用的优秀经验，着力提高村级组织对留用地开发建设、经营管理的能力和水平。

（三）三级联动，加强留用地开发各方面政策扶持

一是在资金上，国有企业要更有作为，积极与村集体对接，根据城乡规划科学制定建设方案，合理预测资金需求，对能实现资金平衡的要积极开发。二是在项目招商上，各部门要更加积极，避免村集体各自为阵、盲目招商、同质化招商，根据各村地块特色，在充分市场调研、科学研判的基础上提出可行性招商方案，主动帮助村集体引进品牌合作伙伴，提升开发品质，力求留用地建设项目能够产生更大效益。三是在落地布点上，规划要更加科学，对目前留在各村但一时无法开发的零散地块，建议重新选址，可打破村界限制，统一规划，集中留地，便于集中招商和统筹开发。四是在地块开发上，要强化分类指导，如经济实力较强的村可鼓励自主开发，经济实力一般的村支持合作开发，经济实力较弱的村建议货币化处置或者留物业的开发方式。五是在监督机制上，要进一步完善，特别是留用地选择货币化处置收益的，对收益资金使用要加强监管，对重新购置保值增值物业的既要加强指导，也要强化监督，形成一级对一级监督、一级对一级负责的留用地出让收益监管制度，避免村级资产流失现象。