关于加强嘉兴市工程地质资料管理的思考

□ 嘉兴市自然资源和规划局 韩向宇

2017年9月25日，原国土资源部矿产资源储量司下发了《关于在舟山、嘉兴两市开展工程建设项目地质资料管理试点工作的函》（国土资储函〔2017〕34号），将嘉兴市列为全国地市级试点城市之一，推动工程建设项目地质资料汇交管理向市、县延伸。为全面推进试点工作，嘉兴市自然资源和规划局积极争取市政府重视，深化认识、统一思想、提高站位，在充分调研、研讨论证和专题研究的基础上，基本摸清了全市工程类地质资料及汇交管理的总体情况，梳理了涉及地质资料“收交和使用”中的制度建设、行业标准、数字化管理三方面问题，厘清了工作思路，明确了目标方向。在边实践边探索、边落实边推动的过程中，嘉兴市相继推动出台了政府规范性文件，细化了工作服务流程，基本理顺了汇交机制，得到了基层和汇交人的认可。近期，笔者对嘉兴市工程地质资料管理进行了调研，形成了一些想法和初步建议。

一、背景意义

地质资料是地质矿产资源的信息载体，也是我国工农业生产、国防建设和科学研究的基础资料。而工程建设项目地质资料（以下简称工程地质资料）是其重要组成部分，主要指：为满足工程建设项目需要，开展地质工作所形成的各类成果地质资料，包括地质灾害危险性评估、压覆矿产资源调查与评价、工程地质勘查（察）、水文地质勘查、工程物探等形成的地质资料，是城市规划、建设、管理的重要基础性资料。嘉兴市开展工程地质资料汇交管理，对助推城市高起点规划、高质量发展具有重大而深远的意义。

（一）开展工程地质资料汇交管理是法律法规赋予的职责和义务

开展地质资料（包括工程地质资料）汇交管理是法律赋予自然资源部门的神圣职责。早在2002年，《地质资料管理条例》（国务院令349号）中就明确“国务院地质矿产主管部门负责全国地质资料汇交、保管、利用的监督管理”，并将工程地质资料纳入地质资料汇交范围。2008年，《浙江省实施<地质资料管理条例>办法》（省政府令250号）规定：“城市规划区范围内的工程建设项目地质资料的原始档案，由各级城市建设档案机构按照《浙江省城市建设档案管理办法》的规定接收和管理，汇交人应当将其复制件汇交至省地质资料档案机构”，进一步明确了工程地质资料汇交的法定义务和汇交机构。

（二）开展工程地质资料汇交管理是加速嘉兴市矿政转型的内在动因

近年来，嘉兴市实施了农业地质、城市地质、海岸带地质、土地质量地质调查等公益性项目20余个，累计投资上亿元，取得了嘉兴全域海量的地质数据和成果资料。特别是城市地质调查项目中，收集了5万余工程地质钻孔数据，建立了100余GB城市地质综合数据库。如此之高的地质工作程度，加之嘉兴平原区矿产资源贫乏的先天劣势，使后续的地矿工作空间日益狭小，倒逼嘉兴市矿政管理加速转型。一方面，需要将散落在其他部门单位的工程地质资料充实进来，拓展新的工作领域和内容；另一方面，为打破自然资源系统单个调查项目碎片化管理的问题，更好地集成地质调查成果，加强综合利用，迫切需要开展包括工程建设项目在内的地质资料的统一管理，实现地质工作由项目管理向平台建设的转型。

（三）开展工程地质资料汇交管理是深化城市地质工作的重要举措

地质资料的生成主要来源于地质工作，而城市地质工作是原国土资源部近年来重点部署的主要服务于新型城镇化建设的一项地质工作，它的持续推进也依赖于地质资料和大数据的集成应用。2017年出台的《关于加强城市地质工作的指导意见》，进一步提出统筹城市地上、地下建设，加强城市地质调查，发挥地质工作在促进城市可持续发展的新优势，补齐城市规划、建设与管理的地质工作短板，改革地质资料管理制度等目标。而早在2012年，嘉兴市就启动实施了为期4年部省市合作的浙江海洋经济发展示范区城市群（嘉兴）地质调查项目。2017年9月，原国土资源部部署在舟山、嘉兴两市开展工程建设项目地质资料管理试点，进一步推动嘉兴市城市地质工作走向深化。

表1▲各地城建档案馆历史地质资料统计表

（四）开展工程地质资料汇交管理是助推嘉兴高质量发展的客观需要

嘉兴作为全国首批已完成城市地质调查的地级市，在现有基础上，进一步加强地质资料的统一汇交和利用，推进地质资料信息化和产业化，是地质工作服务于经济社会高质量发展的重要基础。当前，嘉兴市委提出聚焦建设“枢纽中心、湾区明珠、水乡名城、活力新城”四大定位 ，全力建设长三角一体化国家战略的号召，提出加快中心城市品质提升打造国际化品质江南水乡名城，加快推进沪嘉城际铁路接轨上海“一号工程”、市区环线快速路、市域外配水工程、杭海城际铁路、军民合用机场、南湖湖滨区域改造、子城城市客厅等标志性工程建设的工作目标，吹响了嘉兴新一轮城市建设的“集结号”。开展工程地质资料汇交管理工作既迎来了千载难逢的机遇，也将通过发挥地质大数据研判功能，进一步助力优化资源配置和营商环境，减少地质工作风险和重复投入，降低建设成本和公共支出，更加精准地服务城市规划、建设和管理、地下空间开发等城市发展需求，将为嘉兴市打造高能级城市平台和主动融入区域协同发展提供地质支撑和决策依据。

二、现状及问题

为全面摸清工作底数，从2017年末起，原嘉兴市国土资源局联合省地质资料馆、市建委等部门，先后赴舟山、上海等地学习调研，并参加了由省厅组织的赴江苏常州、泰州等地考察，积极借鉴周边地区的先进经验，进一步拓宽视野、厘清思路。同时，在市级相关部门中广泛开展调研工作，听取市建委、交通、水利、嘉通集团以及在嘉工勘单位、行业协会等相关部门、单位的意见建议。

调研发现，目前嘉兴市的工程地质资料主要集中在建设部门，由市、县城建案馆属地管理，馆藏数量大、时间跨度长、电子化率低。另外，工勘资料散落在国土、交通、水利、铁路、电力、电信等部门和国企单位，以及民建项目业主单位，收集难度大。（见表1）

总的来说，目前嘉兴市工程地质资料管理存在“收”和“用”两大问题，具体表现在以下三个方面。

（一）地方刚性制度缺失，统一管理机制亟待建立

一是制度缺位。近年来，虽然从中央到省出台了不少地质资料管理相关法律制度，但到地市一级，由于没有相应的地方规范性文件的约束，市级自然资源主管部门对工程地质资料的汇交主管职能不明确，存在行业多头管理和汇交盲区等现象。二是管理分散。自然资源主管部门开展的公益性勘查等地质资料统一汇交至省地质资料馆，而对工程地质资料收集缺乏抓手；建设部门由于在建设项目竣工管理办法中增加了汇交要求，其管辖范围内的工程建设项目资料（含工勘、钻孔资料）均已实现汇交，但未实现专门的地质资料分类统计、管理和数字化；交通、水利、国资等部门主管的工程项目，大部分由上级行业主管部门或专业机构验收，特别是由国企承担的跨区域线性工程资料很难收集，有的只向系统内汇交，存在行业壁垒。三是周期过长。一般一个建设项目从开工到竣工要3-4年时间，而根据《地质资料管理条例》建设项目竣工后180天汇交的规定，还要再推迟半年。四是城乡差异。城建区、开发区等公民建项目较多地区资料相对较齐全，而农村地区资料较少。总之，由于管理主体和汇交义务不明确，工程地质资料往往散落在各级行政部门、业主单位或中介组织，且保管要求不一，不能形成集中统一管理。

（二）行业标准尚未统一，现有资料质量参差不齐

一是本地区地层标准化尚未建立。工程勘察中对工程地质地层进行适当的归并是必不可少的，其划分主要考虑岩层岩性和沉积土沉积旋回与韵律。嘉兴地区未建立一套地层划分的统一标准，分层过程则是根据分层者的个人经验进行。各地勘单位编制的勘察报告中对地层的划分五花八门。现行的《工程建设岩土工程勘察规范》（浙江省地方标准DB33/1065-2009）对浙江省沿海平原区第四纪工程地质层组的划分有一定的界定，但属全省范围沿海地层，对嘉兴缺乏一定的针对性。二是不同行业执行的规范标准不统一。主要是技术标准不一致，比如市政项目与工民建项目存在不同的行业规范标准，土工试验要求不一致，地基土层定名与划分也不一致。三是勘察软件及数据库系统未统一。目前在嘉兴从事工勘项目的单位一共21家，使用的勘察软件及数据库系统不一，造成数据系统、图件不统一，且不同系统软件之间又不兼容。此外，还存在勘察单位技术力量参差不齐、工作不规范等问题，这些都增加了标准化、数字化的难度。

（三）数字化程度偏低，二次开发利用严重不足

嘉兴在城市建设中形成了海量的地质资料，但信息化程度普遍偏低。嘉兴市自然资源和规划局虽在实施城市地质调查项目中建立了100余GB城市地质综合数据库，成功构建了嘉兴城市地质信息管理与服务平台，但作为单个项目收集和入库的数据毕竟是有限的，且项目结束后没有建立持续的数据更新机制，系统也没有数据的二次开发功能。市城建档案馆仅对现有资料进行扫描，以pdf格式存档，仅实现基础的档案目录查询，未“上图入库”，实现数字化、矢量化管理。中国地质调查局“地质云2.0”的正式上线，为全国地质资料的统一管理、信息互通以及二次开发利用奠定了基础，但仅限地勘系统，未推广到系统以外的工勘单位，缺乏行业约束。

三、对策建议

（一）出台规范性文件，源头推动政府统一管理

在充分学习调研的基础上，2018年8月17日，嘉兴市出台了《嘉兴市人民政府办公室关于印发嘉兴市工程建设项目地质资料管理暂行办法的通知》（嘉政办发〔2018〕54号）（以下简称《管理办法》），并从10月1日起实施。文件明确了原嘉兴市国土资源局是工程建设项目地质资料管理的行政主管部门，以及其它相关部门工作职责；明确了资料汇交的主体、方式、途径、保管和利用各个环节的工作措施；提出了市地质资料档案场馆筹建、地质资料信息服务系统改造提升、地质成果二次开发利用和定制化服务等任务。同时，结合“最多跑一次”改革，明确了以汇交人网上汇交为主、多途径汇交结合的汇交机制和在供地环节告知、施工许可、竣工验收环节汇交等制约措施。建议各县级政府也相应配套出台规范性文件，明确职责分工、落实具体举措，形成上下联动、部门协同的推进机制，推动城市地质工作向县级延伸。

（二）把握关键性环节，着力确保资料应交尽交

为切实推动《管理办法》落地，2018年10月，原嘉兴市国土资源局联合市建委下发了《关于做好工程建设项目地质资料收集汇交工作的通知》（嘉土资发〔2018〕95号）。明确了历史资料以向城建档案馆收集为主，新增资料多途径汇交为主，并将汇交环节划分为告知、图审、开竣工及验收四个阶段。特别是在土地出让合同或土地行政划拨决定书中增加汇交条款，明确告知汇交义务；在施工图审查阶段集中汇交“三图一表”工勘报告，免去汇交人分别向城建档案馆和自然资源主管部门汇交的麻烦。因此，建议相关部门在管理中进一步处理好“四个关系”：一是地方制度与上位法的关系。建议推动对《地质资料管理办法》有关“工程建设项目竣工后180天汇交”规定的修改，应允许试点地区突破上位法限制，至少在竣工前汇交，将关口前移，才能更好地把握汇交时机，缩短汇交周期，确保汇交资料质量、数量。二是上下管理层级之间的关系。要在省地质资料档案馆的指导下，重点厘清市与县的关系，做好上下衔接，统一汇交要求。三是收集、汇交、管理与使用之间的关系。既要应收尽收，又要以使用需求为导向，有针对性地筛选入库。四是业主单位与工勘单位的关系。业主单位是法定汇交人，但存在不确定性，而作为被委托方的工勘单位则相对固定。要把抓工勘单位作为落实汇交机制的突破口和重要抓手来抓，探索建立相应制度。同时，要开发资料汇交网上审批小程序，简化信息提交、审核与汇交凭证发放流程。

▲ 地质数据录入、导入与格式转换

（三）搭建信息化平台，配套解决后续使用问题

地质工作的生命力在成果应用，成果应用的关键在数字化管理和信息系统建设。为真正把地质资料用活用好，最大限度地发挥地质大数据在服务城市建设、管理与发展中的作用，建议在原嘉兴市城市地质信息管理与服务系统基础上，进一步完善提升功能。一是创建工程勘察资料汇交管理平台，通过标准化录入、制式化上传、规范化存储、自动化命名，实现全市工程勘察项目资料的在线汇交、管理和共享。二是全面构建地质综合数据库，系统纳入农业地质、城市地质、海岸带地质、土地质量地质调查、地热资源勘察、地面沉降监测、地质资料汇交等所有地质数据，在全省打造首个地级市地质大数据信息资源中心和综合地质成果应用平台。三是全面优化系统，实现简便化、傻瓜化操作；对城市地下空间资源利用和管理专业分析评价子系统、政府决策评价子系统进行实用化升级，通过高精度建模与精细化分析，探索嘉兴市地下空间资源利用立体化管理示范；完善网络发布子系统，实现在线发布、检索、查看、授权下载等数据共享利用。四是探索通过创新服务方式和产品，形成日常服务与应急服务、专题服务与定制服务、科普服务与专业服务、网络服务与到馆服务等社会化综合服务模式，并搭建以采集、生产、汇交、保管、服务为一体的政府、企业、大众分级共享交互的地质大数据平台。

（四）加强标准化建设，探索建立行业技术规范

在嘉兴城市地质调查中，相关技术单位对嘉兴地区在第四纪地层的划分上已取得了一定程度的突破和阶段性成果。在此基础上，应结合嘉兴地区的特点，探索建立本地区地勘行业技术规程，对本地区第四纪地层划分可根据不同沉积特点分区进行标准化，应用于今后的工程勘察任务中，可以克服经验式方法造成的因人而异的地层划分混乱问题。同时，可通过行业协会等柔性组织，在征求在嘉各工勘单位意见建议的基础上，尝试向上海学习，统一勘察软件，统一工勘报告格式，统一数据录入系统，制定数据统一录入标准和技术规范，并就土工试验进行规范化，方便数据导入和标准化、矢量化。

（五）加快档案化管理，规范推动资料集中存放

探索建立市级地质资料管理服务机构，逐步建立县级地质资料馆藏机构，配齐人员，强化设施建设，进一步向社会提供高效、便捷、优质的地质资料公共服务。一是要做好与省地质资料馆和市局档案室相关要求的衔接，确保资料管理工作符合地质行业和档案管理相关规定，落实安防、保密、资料备份、纸电分离等保管措施。二是建立资料管理标准化流程，强化人员技术培训，逐步推行数字化管理模式，建立“资料收交-审核-筛选录入-分区入库-实时监控-电子查询-场馆借阅—信息汇总—资料移交”等标准化操作流程。三是逐步实现无纸化管理，在满足“地质云2.0”和“智慧嘉兴”建设要求的同时，研发移动终端，实现自动化识别、分区编码及凭证发放等，节约人力成本，减少人为操作误差。四是建设实物地质资料馆，满足公众对地质科普的需求。