循序渐进探索中国特色公民有序政治参与之路

【摘要】新时代公民的政治参与诉求明显增强。要顺势而为，扩大公民的有序政治参与，更好地提高公共政策的回应力，推进国家治理体系和治理能力现代化。要加强人大代表与选民之间的联系，夯实人民当家作主的制度基础；通过多种形式的公民参与，实现重大决策的民主化，使公共政策具有扎实的民意基础；完善基层民主制度建设，打造共建共治共享的社会治理格局；推进利益诉求的组织化表达，构建政社合作伙伴关系。

【关键词】有序政治参与 国家治理 基层民主

【中图分类号】D60 【文献标识码】A

只有扩大公民有序政治参与，才能准确把握新时代人民需求的变化

新时代引发了人民需求结构的变化，也挑战着执政者的治理能力。在物质生活水平不高的情况下，执政者会将主要精力放在经济建设上，对政治发展的关注度不高，对公民政治参与的制度建设也不那么重视。同时，民众的主要精力也放在生计上，政治参与诉求较淡薄，只要经济收入和物质生活有改善，就会对现状有较高的满足感。但是，随着经济的发展，人民群众在基本的物质生活需求得到满足后，其需求也会发生相应的变化，要求更高的生活质量和更多的公共服务，如更好的社会保障、医疗卫生、教育、生态环境等。

此外，中国是一个超大型国家，不同地区的经济社会发展水平差异大，不同地区的人民对美好生活的需求也不同。即使是在同一个地区内部，由于人口结构的复杂性，不同人群之间的需求也不一样。再加上经济社会的快速发展，势必导致人们对服务的需求呈现出多样化、个性化、复杂化和动态化的特点。而信息化、全球化、市场化的发展，促使人们权利意识、自主意识和民主参与意识的回归。在这种情况下，如果政府还是采用大包大揽管理社会的方式，就有可能使治理效果事与愿违，因为科层制的层级节制运行机制和标准化治理模式具有天然的对社会需求反应迟钝的痼疾。

因此，只有扩大公民的有序政治参与，才能准确把握新时代人民需求的变化，并出台更有回应力的公共政策，去满足人们群众日常增長的美好生活需要，实实在在增强人们对发展带来的获得感，维护国家的长治久安。

扩大公民有序政治参与，是国家治理体系和治理能力现代化的必然之举

一段时期以来，在中国某些地区出现了一些新的社会问题，如群体性事件增多，实际上与我们的政治发展相对滞后和公民有序政治参与不足不无关系。如果没有正常的制度化参与渠道，公民就可能通过制度外的渠道表达自身的利益诉求，有时还会采取激烈的方法表达诉求，从而激化矛盾，影响社会稳定。从这个意义上说，扩大公民的有序政治参与，是国家治理体系和治理能力现代化的必然之举，是新时代国家发展的现实需要。

为此，习近平同志在多次场合提出要完善公民政治参与。在2014年庆祝全国人民代表大会成立60周年大会的讲话中提出，“从各层次各领域扩大公民有序政治参与”；在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上提出，“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利”。另外，党的十八届四中全会提出，“必须保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务”；党的十九大则强调，“扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。不少地方政府也发布了扩大公民有序政治参与的规范性文件。可以说，对于中国经济社会的快速发展和结构巨变而引致的人民需求结构的变化，中国的执政高层是有充分认识的。对完善社会主义民主制度和扩大公民有序政治参与以更准确地捕捉人民的利益诉求，并通过决策的科学化和民主化使国家的公共政策更好地适应这种变化，他们也达成了高度共识。

只有加强相关的制度建设，才能消解人们对政治发展的不必要顾虑，将扩大公民有序政治参与的政策宣示落到实处。现阶段，可以在总结已有实践经验的基础上，与现行制度相衔接，循序渐进探索中国特色的公民有序政治参与之路。

加强人大代表与选民之间的联系，实现重大决策的民主化

人民代表大会制度是我国的基本民主制度，是人民当家作主的根本制度。公民通过自己选举产生人大代表这一渠道进行参政议政是一个最基本的政治参与，但它绝非只是投票选举那么简单，选举内外都有丰富的政治参与内涵。

通过选举以外的制度和方式让人民参与国家生活和社会生活的管理也是十分重要的。2015年6月，中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》指出：“代表应通过多种渠道保持与人民群众的密切联系，自觉接受人民群众的监督。代表可以通过由代表小组召开座谈会、代表电子信箱和人大网站等多种方式，听取和反映原选举单位和人民群众的意见和要求。”

各级人大代表加强了履职工作，他们通过各种渠道和途径密切联系群众，利用“民情日记”等形式记录民情民意，并形成议案和建议，将人民的诉求反映到国家最高权力机关，使之成为决策的重要依据，推动了多项立法工作和解决了一批关系群众切身利益的重点难点问题。因此，下一步要根据上述意见精神，总结一些地方的实践经验，完善制度安排，将人大代表联系群众的工作做实做好，比如出台人大代表尤其是县乡两级人大代表的群众接待日制度；逐渐开放人大会议，允许选民旁听人大会议；制定人大代表向选区选民述职的相关制度；出台人大代表履职情况考核的相关制度安排；对履职情况优秀的人大代表给予奖励和在连任选举时公开前一个任期的履职情况。特别是要向社会公布人大代表通过调研和吸纳群众意见后向人大会议和相关部门提出了什么议案和建议、这些议案和建议是否被采纳、为群众解决了哪些迫切需要解决的问题等情况，以作为提名下一届人大代表候选人的重要依据和影响选民投票倾向的重要信息。此外，作为配套措施，可以考虑适当增加人大代表差额选举的数额。通过上述多方面的制度安排，不仅可以增强人大代表的代表性，而且有利于保障公民有序参与国家重大政治生活的权利，使人民当家作主的权利建设在坚实的制度基础之上而不流于形式。

除了立法机关外，国家的大量日常管理事务由其他国家机关负责，也涉及到大量的公共事务决策，为此，需要通过多种多样的公民参与，实现重大决策的民主化。近年来，不少地方在这方面做了很好的探索，如广东省佛山市顺德区在2009至2012年之间围绕地方治权结构的改革而成立了“公共决策咨询委员会”和“参与式预算”，选择一些群众代表、行业代表和专家代表等参与到重大公共决策中来，云南省盐津县的“群众参与预算”、浙江省温岭市的民主恳谈和参与式预算等都是公民政治参与的典型经验或模式。此外，不少地方还利用听证会、公开征求意见等探索决策民主化的实践方式。

因此，要好好总结这些实践探索经验，发现其中存在的问题，在新的起点上进行推广和再创新：一是从地方立法开始，将一些地方的协商民主经验上升到立法的高度，使这些公民有序政治参与的形式固定下来，并逐渐向其他地方推广；二是尽快规范听证制度，对参与听证的利害关系人范围、参与听证会人员构成、听证举证责任等各个环节的操作规程予以规范，减少听证组织机关的自由裁量权；三是对重大法律法规的制定和修订实行公开征求意见；四是明确对涉及一些民生事项的决策程序的公开，打造“阳光政府”，便于民众参与和监督。

完善基层民主制度建设，构建政社合作伙伴关系

进入新世纪后，中国的城乡社区都发生了巨大的变化。在城市社区，城市规模迅速扩张，在短期内涌入了大量的外来人口，社区生态结构趋向复杂化。源于上个世纪90年代的以行政主导的街居制社区治理模式难以适应这一变化，迫切需要通过完善社区居民的有序参与准确把握社区服务需求，推进社区治理的现代化。在传统的农村社区，城镇化导致了农村的“空心化”，分散化经营承包土地的边际效益递减，而新的公共服务却不断产生，如留守老人儿童照料、医疗卫生服务、道路交通休闲设施的完善等。在城市周边的农村社区，城市的扩张使土地急剧升值，产生新的利益矛盾和冲突，“村改居”更使公共服务需求剧增。这些新的变化，使原来的以村“两委”为主的行政化治理模式难以为继。

正因为如此，近年来不少地方都开展了基层民主的有意义的探索，如广东省东莞市大郞镇长富社区的“微治理”实践，通过发动广大业主的直接参与，将传统的社区公共事务的“政府配餐”改变为居民自主决定社区公共事务的“百姓点餐”。因此，当前需要总结这些已有的经验，形成中国特色的基层民主模式，打造党的十九大提出的共建共治共享的社会治理格局。要推广基层自治下沉的成功经验，包括城市社区以楼盘小区作为自治单元的模式和农村社区以自然村为自治单元的模式，调动社区居民参与的积极性，促进社区公共事务的集体治理；改革传统的社区公共服务行政化供给模式，给予社区居民和社区组织如业主委员会更多的自主权，实现社区公共事务“掌舵”与“划桨”分开；建立和健全村（居）务公开制度，使村（居）民的参与具有可靠的信息支持，提高他们对公共事务的参与能力；要总结一些地方的改革经验，推广非户籍常住人口进“两委”的做法，条件成熟后修改城市居民委员会组织法，明确规定非户籍人员拥有选举权和被选举权，为非户籍常住人员的政治参与提供法律保障。

长期以来，“强国家弱社会”的格局下，我国的社会组织功能缺失，自主性不强，对公共权力形成严重的依赖。实际上，公民通过成立自主性的社会组织，可以有效整合群体的利益诉求，向公共决策机构反映这些诉求，作为公共决策的重要依据，从而减少公共决策机关与公民之间的信息不对称性，提高公共政策的回应力。如果缺少反映公共利益诉求的自主性社会组织，会导致公民利益诉求分散和无序，进而难以使公共利益诉求进入公共政策决策中枢。

因此，要推進利益诉求的组织化表达和政治参与，构建政社合作伙伴关系。一是进一步推进社会组织的“去行政化”，使它们摆脱对政府的过度依赖，真正成为能够代表某个特定利益群体的自治性组织，促进公共利益的有效表达。二是按照中央印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》提出的要求，稳妥推进社会组织直接登记，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织；采取多种形式扶持社会组织的发展，包括拓宽社会组织的资金筹集能力、建立社会组织孵化基地和帮助它们实现资源链接等；大力推广政府向社会组织购买服务，使它们有更多机会在实践中发育和壮大。三是加强和完善社会组织协商，扩大社会组织协商的范围，规范社会组织协商的形式和协商结果的运用等。四是按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”的要求，将社会组织纳入社会治理体系之中，与政府形成协同治理伙伴关系，发挥社会组织在调节社会矛盾、解决民众纠纷、开展社区矫正和社会融入等方面的积极作用。

（作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导）

【参考文献】

①习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月6日。

②习近平：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》，2014年9月22日。

③陈天祥、郑佳斯等：《迈向共建共享新格局——广东探索社会治理创新》，广州：中山大学出版社，2017年。